Глава 20. Договорные формы регулирования федеративных отношений

1. СУЩНОСТЬ ДОГОВОРНЫХ ФОРМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

Одной из особенностей современного этапа российского федерализма является сложившаяся за последние годы практика договорных отношений между федеральными и региональными органами власти. Международный опыт развития федеративных государств, как отмечает В.Е.Чиркин, свидетельствует о том, что договор выступает как учредительный документ и заключается между государствами и государственными образованиями при создании федерации. Более широко договор применяется в международной практике для регулирования взаимоотношений между суверенными государствами в различных сферах. Можно сказать, что в сложившейся мировой практике договорные отношения – это прежде всего межгосударственные (внешние) отношения. Что касается внутригосударственного правового регулирования отношений в различных сферах общественной жизни, то в абсолютном большинстве случаев применяется конституционное или законодательное регулирование. Таким образом, как показывает исторический опыт, применение договорных отношений внутри государства можно рассматривать как исключительный и частный случай. Это не значит, что современное федеративное государство исключает или не допускает использование договорных форм при разрешении федеративных, межнациональных или межрегиональных проблем.

В условиях Российской Федерации «договоры не могут устанавливать либо изменять конституционный статус субъектов Российской Федерации. В них не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленных соответственно ст.71 и 72 Конституции Российской Федерации. В договорных могут быть определены лишь предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации».

2. ОСНОВНЫЕ ПРИЧИНЫ ДОГОВОРНОЙ ПРАКТИКИ.

Как считают многие специалисты, практика договорных отношений в Российской Федерации имеет точкой отсчета 31 марта 1992 г. – дату подписания Федеративного договора. После унификации основных положений этого Договора в нормах Конституции Российской Федерации, когда было продекларировано равенство субъектов Федерации (речь идет прежде всего об уравнении прав республик и областей), практика заключения договоров продолжилась уже в новых правовых условиях. Такая договорная практика, по мнению профессора В.Н.Лысенко, обусловлена следующими основными причинами:

- спецификой географического положения и экономических условий ряда субъектов Российской Федерации;

- спецификой сложившихся взаимоотношений между Российской Федерацией и субъекутом Российской Федерации;

- фактическим неравноправием одних субъектов Федерации по отношению к другим (например, краев и областей по отношению к республикам);

- тяготами переживаемого переходного периода, когда одни субъекты Российской Федерации пытаются решить свои проблемы за счет других» (Цит. по: Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2002, С.55).

Действительно, достаточно сопоставить, например, Калининградскую область и Приморский край, Республику Саха (Якутию) и Республику Карелию. Особой спецификой обладают такие субъекты Российской Федерации, как города федерального значения Москва и Санкт – Петербург.

Поэтому ясно, что попытка унифицированного подхода к регулированию взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и федерального центра едва ли возможна, да и нецелесообразна. В силу этого, следует признать, что договорная практика отразила сложность развития федеративных отношений в России 90 – х гг. Она была предопределена объективными причинами политического, экономического, социального и иного характера, а также отсутствием ряда фундаментальных федеральных законов.

В то же время сами по себе двусторонние договоры между РФ и ее субъектами едва ли могут стать прочной основой нового федерализма, поскольку укрепляют ассиметричные отношения (закрепляя налоговые и иные льготы за национальными республиками), стимулируя конкурентную борьбу регионов за зачастую необоснованные привилегии и лишая управляемости всю систему государственного управления. В этой связи вполне обоснованно звучат опасения экспертов РАУ – Корпорации в отношении практики этих договоров на примере договора 1994 г. с Татарстаном: “Можно предположить, что это не конец сепаратизма в России, а только его начало. Почему, собственно говоря, другие республки не могут претендовать на такой договор? Получается так: чем активнее республика пытается выйти из подчинения Центру, тем больше она выигрывает. Это опасный прецедент, ибо если завтра республика потребует того же, то на каком основании Центр откажется принять ее условия” (Национальная доктрина России (проблемы и приоритеты). РАУ – Корпорация. М., 1994, С. 39). Ответом на эти опасения является современный курс федеральных властей на отказ от договорной практики и перевод отношений с субъектами в РФ в поле Конституции и федерального законодательства.

3. ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

Правовой основой заключения договоров и соглашений между федеральными и региональными органами власти являются Конституция Российской Федерации (п.3 ст.11), Федеративный договор, Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 24 июня 1999 г., конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и региональное законодательство. Говоря о правовой основе и причинах договорных отношений,следует подчеркнуть, что федеральные законы при разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти устанавливают права и обязанности, равные для всех субъектов Российской Федерации.

При таком правовом регулировании затруднен учет природно – географических, экономических и социально – культурных различий субъектов Федерации. В этой ситуации именно договоры и соглашения между федеральным центром и регионами дают возможность в максимальной степени учесть пречисленные выше различия и дифференциированно определить объем полномочий. При этом дифференциированный подход должен касаться прежде всего проблемы выравнивания возможностей субъектов Федерации при решении социально – экономических вопросов, касающихся каждого гражданина, в таких сферах, как здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение и т.п.

К сожалению, в реальной практике договоры и соглашения, заключенные с 1994 по 1999 г., выходили за рамки этих проблем и нередко касались налоговой, кредитно – финансовой сфер с условием получения привилегий для того или иного региона, что косвенно ущемляло социально – экономические интересы других регионов, поскольку в результате таких договоров именно федеральный бюджет России недополучал значительную сумму средств. За эти годы было заключено примерно 50 договоров и 200 соглашений, и понятно, что договорная практика усиливала экономическое неравенство субъектов Федерации в межбюджетных отношениях.

В силу вышеуказанных причин, многие положения подписанных договоров и соглашений в части своих положений не соответствуют Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации. Юридическая сила этих договоров и соглашений завышается, что становится причиной возникновения правовых коллизий и нередко влечет негативные последствия для государства в целом. Особенно это касается самых первых договоров и соглашений, которые подписаны представителями исполнительной власти и в которых содержится ряд принципиальных положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и вторгающихся в сферу федерального регулирования. В них явно прослеживаются тенденция к подмене отдельных положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов договорами и понимание договора как источника права, стоящего выше Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Например, договор с Республикой Татарстан, расширяя полномочия данного субъекта Федерации в сфере внешнеэкономической деятельности, тем самым вторгается в сферу исключительной компетенции Российской Федерации. Ставит ряд сложных вопросов и договор с Кабардино – Балкарской Республикой. Вызывают сомнения некоторые положения договора с Республикой Башкортостан в части их соответствия Конституции Российской Федерации.

Отступления от требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов встречаются в договорах и соглашениях Российской Федерации не только с республиками, но и другими субъектами Федерации.

Все это в свою очередь является своеобразным нарушением конституционной нормы (ч.4 ст. 5), согласно которой “во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны”.

В силу этого, сегодня большинство экспертов, признавая договоры РФ и ее субъектов в качестве одного из конституционных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий, отмечают их второстепенное значение и настаивают на их соответствии Конституции РФ. По их мнению, никакие договоры не могут заключаться в нарушение положений Основного Закона и перераспределять конституционно установленные предметы ведения и полномочий. Эксперты, в частности, предлагают совершенствовать сам договорный процесс, усилить конституционный контрольв этой сфере федеративных отношений (См.: Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в Росси. М., 1995; Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. // Российская государственность и перспективы развития. М., 1995. С. 70 – 78).

4. ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

С принятием Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” практика заключения договоров и соглашений практически прекратилась, так как в данном Законе четко ограничена сфера договорных отношений, а главное определена одинаковая процедура заключения договоров для всех регионов с участием верхней палаты российского парламента. Важной является ст. 32 Закона, которая определяет необходимость приведения всех договоров и соглашений, подписанных ранее, в соответствие с нормами Закона в течение трех лет со дня вступления в силу.

Внесение изменений в российское законодательство в течение 2000 г., связанных с повышением ответственности губернаторов, мэров городов, а также законодательных собраний регионов и представительных органов местного самоуправления за нарушение федеральной Конституции и законодательства вплоть до снятия должностных лиц с занимаемых должностей и роспуска законодательных и представительных органов региональной и местной власти, способствовало тому, что многие конституции, уставы и законы регионов были приведены в соответствии с российским законодательством. Этому также содействовали создание в начале 2000 г. семи федеральных округов и назначение полномочных представителей Презиента России по координации деятельности федеральных органов власти.

Особое значение договоры и соглашения могут иметь в отношениях между краями (областями) и входящими в них автономными округами в силу их недостаточного законодательного урегулирования. В Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) подчеркивается, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться не только федеральным законом, но и договорами между их органами федеральной власти. Несмотря на малую эффективность этой договорной практики, она широко применяется в отношениях между органами власти, например Тюменской области и входящих в ее состав Ханты - Мансийского и Ямало – Ненецкого автономных округов. В перспективе договорные формы отношений между краями (областями) и автономными округами могли бы стать политической основой для окончательного разрешения споров и разногласий о конституционно – правовой неурегулированности этих отношений и понимания того, что конституционная норма о равноправности субъектов Федерации (ч.1, 4 ст.5) не может быть ограничена для автономных округов.

Вследствие многоуровневости властных структур, а также того обстоятельства, что органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти при выполнении своих полномочий, договорные отношения коснулись и проблемы распределения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. К тому же ст.132 Конституции Российской Федерации определяет, что “органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств”. В связи с тем что в настоящее время законодательно не отрегулированы все вопросы взаимоотношений между региональными и местными органами власти, на практике нередко эти отношения переходят в договорные.

Все сказанное выше свидетельствует о том, что договорная форма федеративных отношений является важной не только правовой, но и согласительной процедурой разграничения совместных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти; кроме того, она стала неотъемлимой политической составляющей государственного регулирования регионального развития. Очевидно, что в условиях современного российского федерализма договоры и соглашения между федеральным центром и регионами не утратят свей актуальности и в будущем, но в рамках Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Именно этим объясняется осуществляемый сегодня курс Президента России В.В.Путина и его полномочных представителей в федеральных округах на приведение двусторонних договоров в соответствие с Основным законом страны.