Раздел 5. Региональная политическая система и региональный политический процесс.

Глава 21. Региональная политическая система и региональный политический процесс: понятие, структура, методы исследования.

1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА И РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИКА, СТРУКТУРА.

Как мы уже отмечали, регионалистика изучает политические явления и процессы на уровне отдельных территорий, использует большое число подходов, позволяющих с разных сторон рассматривать ситуацию на местах. Среди них – политико – исторический, географический, процессуальный (динамический), институциональный, компаративный, сравнительный. При этом в общем виде все они сосредотачиваются на изучении региональной политической системы и регионального политического процесса.

При этом следует помнить, что понятие «политическая система» используется в политической науке в двух основных значениях:

1) Как теоретическая конструкция для изучения политических процессов (Р.Даль);

2) Механизм формирования политики или осуществления политической власти в обществе.

Сама же сущность этого механизма понимается различными исследователями по – разному.

Например, выдающийся немецкий М.Вебер отождествлял его с государством и государственными институтами.

Классик французской и мировой политологии М.Дюверже отождествляет его с политическими режимами.

Американский социолог Т.Парсонс рассматриает политическую систему как совокупность лиц, выполняющиъх определенные роли.

По наиболее распространенному определению, основными элементами (компонентами) политической системы являются:

1) Непосредственные участники политической жизни – отдельные граждане и их разнообразные определения (социальные слои, классы, профессиональные и религиозные организации, политические партии и движения);

2) Политические институты – государство в целом, отдельные институты государственной власти (президент, правительство, парламент, система судов, система органов региональной власти);

3) Политическе нормы и ценности, формирующие в обществе и государстве правовой механизм, политическую культуру, политическое сознание и политическую этику.

Помимо вышеуказанных, в число характеристик региональной политической системы также входят коммуникативные (то есть то, как и с помощью чего взаимодействуют между собой различные элементы системы), функциональные (политический режим и политический процесс), идеологические (политическое сознание) и ролевые (функции элементов).

Политический процесс – это «совокупная деятельность социальных общностей, общественных организаций и групп, отдельных лиц, преследующих определенные политические цели; в узком смысле – деятельность социальных субъектов по осуществлению политических решений» (Политологический словарь. В 2 – х ч. – Ч.2. – М., 1994. – С.42).

На основе более частных критериев можно выделить ряд более частных определений сущности понятия «политический процесс»:

1) С точки зрения своего содержания, политический процесс – это ход развития политических явлений, совокупность действий различных политических сил (субъектов политики), добивающихся осуществления определенных политических целей;

2) По отношению к политической системе общества – форма ее функционирования (жизнедеятельности);

3) По отношению к обществу в целом – один из типов общественного процесса, в отличие от экономческого, правового, культурного и др.

В свою очередь, в зависмости от тех или иных критериев, выделяются следующие основные типы регионального политического процесса:

1) В зависимости от степени управляемости общества – стабильные и кризисные процессы;

2) В зависимости от степени радикальности и глубины последствий для общества – революционные и реформаторские политические процессы;

3) В зависимости от степени публичности проявлений – легальные и «теневые» политические процессы.

Главный объект исследования этого раздела регионалистики подразделяется на две части: 1) Региональная политическая система – т.е. то политическое пространство, в рамках которого протекает региональный политический процесс, ее структура, элементы, механизмы их функционирования; 2) Региональный политический процесс - совокупность последовательных политических изменений на региональном уровне, т.е. институциональные перемены (введение, ликвидация, трансформация институтов на местах), циркуляция, или ротация, элит, конкуренция занинтересованныз групп в борьбе за власть и за влияние на нее, региональные политические конфликты и кризисы.

Для построения обобщенной (системной) картины регионального политического процесса политологи – регионалисты выделяют ряд этапов, каждый из которых характеризуется определенной системой отношений в рамках региона и в его отношениях с Центром. Этот процесс может рассматриваться как для страны в целом (наиболее общие изменения в ситуации на местном уровне), так и для отдельных территорий (Political Geography of the Twentieth Century: a global analysis. L., 1993).

Российский исследователь В.П.Мохов акцентирует свое внимание на том, какую роль играют в жизнедеятельности регионального политического пространства (политоида) (и, следовательно, в функционировании региональной политической системы) различные социальные акторы (и шире, социальные субъекты). При этом в рамках указанного анализа он выделяет следующие основные аспекты деятельности указанных акторов:

1) Во – первых, они соедниняют политическое и социальное пространства. Социальные группы проявляют себя в рамках регионального политического пространства (политоида) и как социальные, и как политические объекты и субъекты. Благодаря деятельности (бездеятельности) социальных субъектов (акторов) в политоиде происходит реализация социальных интересов, социальные группы (акторы) соотносятся между собой, проявляют себя через политический статус и социальное положение;

2) Во – вторых, социальные субъекты (акторы) оказывают деформирующее воздействие на политоид. Идеально – типическая структура политических отношений, политической системы существенно отличается от имеющихся в наличии отношений и структур, поскольку социальные субъекты, зачастую независимо от своей воли и намерений, с неизбежностью вносят в них свои изменения . Эти изменения могут быть двух видов:

а) социальные субъекты (акторы) в соответствии со своими потребностями и интересами интуитивно или сознательно изменяют основы функционирования политических отношений и политической системы; они используют для этого как формальные, институциональные практики, так и революционные преобразования действительности;

б) социальные субъекты (акторы) действуют в конкретно – исторических условиях, обладая определенными, и, как правило, ограниченными ресурсами и стратегиями достижения целей, что неизбежно порождает существенную специфику в развитии политоида. Недостаточность ресурсов обусловливает «политическую экономию» (в смысле бережливости), приводя к наиболее экономной с точки зрения распределения политической власти конфигурации политоида. При этом социальные субъекты (акторы) имеют возможность оперативно корректировать свое поведение в политоиде в зависимости от измненения объективных условий, что не всегда находит отражение как в формально – правовых установлениях, так и в массовой практике.

Как отмечает В.П.Мохов, социальные субъекты (акторы) прежде всего являются элементом политоида. Политоид без социальных субъектов есть абстракция, лишенная практического смысла. Социальные субъекты как элементы политоида проявляют себя в двух видах:

1. Как соцальные носители политических функций, отношений, практик (первые секретари обкомов и крайкомов, губернаторы, мэры крупных региональных центров и др.).

2. Как конкретные политические субъекты, отражающие социальные интересы (избиратели, различные группы и слои элиты, руководители разных раногов и организаций и др.) (Мохов В.П.Топология политического пространства. Пермь, 2002, С.84 - 85).

Вышеописанная модель, несмотря на всю ее условность , может служить основой для более глубокого и содержательного исследования региональных политических систем и процессов.

2. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

Как полагает Р.Ф.Туровский, после начала демократизации Россия прошла несколько этапов регионального развития:

1. 1990 – 1991 гг. характеризовались усилением Советов как органов государственной власти в регионах в контексте ослабления локальных структур партийного контроля.

2. В 1991 – 1993 гг. отмечался конфликт между ветвями власти – законодательной (в форме Советов), сохранившей полномочия и амбиции, и исполнительной, представленной назначенными президентом главами администраций.

3. В 1993 – 1995 гг. после роспуска Советов формировались однополюсные политические режимы с доминированием губернаторов и подчиненных им прочих институтов.

4. В 1996 – 1997 гг. губернатор окончательно становится выборным лицом и обретает новую легитимность. Создается Совет Федерации, включающий по должности руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Отмечается высокая степень влияния региональных факторов на политическую ситуацию в стране.

5. С 1998 г. федеральный центр все активнее работает над ограничением власти губернаторов и созданием системы защиты собственных интересов. Для этого используются механизмы финансово – экономического воздействия на территории, федеральные структуры (прежде всего – институт представителей президента), судебная вертикаль, политические институты, ограничивающие властное пространство губернаторов (местное самоуправление). В Госдуме создается законодательная база, регламентирующая организацию регионального управления. Одновременно происходит усиление межрегиональных ассоциаций как региональных лобби и приоритетных партнеров Центра.

6. С начала 2000 г. президент В.Путин резко активизирует процесс укрепления позиций федерального Центра на региональном уровне. Проводится реформирование института полномочных представителей Президента, вводится система федеральных округов, инициировано внесение поправок в федеральные законы, предусматривающих кодификацию вмешательствап Центра и изменение порядка формирования Совета Федерации (Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований. – Полис. 2001. № 1. С.144).

Выводы, сделанные Р.Туровским, в целом подтвердаются и другими российскими исследователями. Так, в 1994 г. российский политический режим характеризовался некоторыми авторами как «ослабленный авторитарный режим со значительной автономией региональных элит» (Абрамова Е., Дискин И. Социальные трансформации и элиты. // Общественные науки и современность, 1994, № 3, С.26). В 1998 г., накануне масштабного социально – экономического и политического кризиса, Н.Ю.Лапина констатировала, что «нынешняя российская политика – это результат сложного компромисса, достигнутого элитой федерального центра с элитами регионов. По мере обретения субъектами Российской Федерации новых полномочий в экономической и политической сферах позиции региональных элит окрепли, а сами они превратились в серьезную политическую силу. Все чаще лидеры регионов выходят на общенациональный уровень, участвуют в принятии жизненно важных решений» (Лапина Н.Ю. Региональные элиты России: Кто правит на местах? // Россия и современный мир, 1998, № 1, С.98).

Однако ситуация начала изменяться с приходом нового президента. Суммируя результаты экспертного опроса, проведенного под научным руководством О.В.Гаман – Голутвиной в 2000 – 2003 гг. и материалы ряда других исследований, можно отметить следующие основные отличия России регионов при президентстве В.В.Путина от России регионов при президентстве Б.Н.Ельцина.

Так, по мнению ряда зарубежных экспертов, в политике нового президента России В.Путина очевидно проявлено намерение преодолеть хаос в государственных делах. Как отмечает эксперт французского журнала «Геродот» Людовик Руайе, для уменьшения вышеуказанных рисков свежеизбранный российский президент попытался дистанцироваться в своей политике от предшественника Б.Ельцина, режим которого основывался на «либеральном компромиссе» главы государства с элитами регионов и бизнеса. Влиятельные группы интересов обязывались экономически и политически поддерживать российскую власть, а взамен получали обширные ресурсы и статус автономных политических субъектов.

Второй российский президент отказался продолжать этот опыт, реализуя стратегию, которую можно определить как «свобода от элит». Президентская стратегия предполагала дистанцирование от влиятельных групп интересов и формализацию отношений с ними. Взаимодействие государства с влиятельными элитами бизнеса и регионов должно было приобрести деперсонифицированный и институциализированный характер в рамках «институциализированного диалога». С этой целью создавались новые и реанимировались существующие институты: Госсовет, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Совет по предпринимательству при премьер – министре РФ. Между властью и влиятельными группами интересов заключался компромисс: Кремль отвечал за выработку политических решений, а руководители регионов и крупных корпораций отказывались от политических амбиций и должны были сконцентрироваться на решении локальных и производственных задач.

В ходе стартовавшей в 2000 г. административно – правовой реформы, по заключению О.В.Гаман - Голутвиной, в отношениях «центр – регионы» произошло заметное перераспределение политического влияния. Влияние федерального центра в регионах значительно возросло. Региональные лидеры утратили статус политического актора федерального масштаба. Взамен они получили гарании экономической помощи из центра при условии политической поддержки региональными элитами центра в ходе федеральных выборов.

На уровне региональной политической системы и региональной политики это породило ряд существенных политических последствий.

Так, существенный рост влияния федерального центра в регионах означает рост влияния как федеральных управленческих структур (администрация Президента РФ, правительство РФ и т.д.), так и федеральных ФПГ; отмечается рост влияния федеральных ФПГ по отношению к региональным ФПГ и региональному бизнесу в целом.

Одновременно усилилось влияние исполнительной власти субъектов Федерации на региональный политический процесс; вырос удельный вес выходцев из силовых и специальных служб в составе корпуса региональных управленцев и возросло их влияние.

Возросла политическая активность регионального и федерального бизнеса. Наиболее распространенными формами участия бизнеса в политике в субъектах федерации стали: избрание предпринимателей на посты глав регионов; назначение на руководящие посты в штате региональных администраций выходцев из бизнес – структур; избрание предпринимателей в региональные и местные парламенты. Сегодня в большей степени, чем прежде, общий уровень влияния в регионе зависит от экономических факторов.

Более того, по заключению экспертов, в регионах идет процесс фактического слияния политической и экономической элит и формирования политико – финансовых конгломератов, претендующих на роль доминирующих акторов региональной политики и экономики.

В результате усиления позиций администраций и бизнеса региональное политическое пространство стало более структурированным, политический процесс – более предсказуемым, региональный электорат – более контролируемым.

Для отдельных территорий могут быть выделены их собственные этапы политического развития, но они все – таки связаны с общероссийским региональным политическим процессом и его периодизацией. При этом на общероссийские волны «волны» накладываются региональные, которые обусловлены институциональными изменениями в рамках локальных полномочий (например, введение института правительства, двухпалатного парламента, и др.), существенными сдвигами в расстановке сил, сменой правящих группировок.

3. ИССЛЕДОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ И ПРОЦЕССОВ В РЕГИОНАХ: ПОДХОДЫ И МЕТОДЫ.

Региональная политическая система – совокупность политических субъектов регионального масштаба (органов власти, элитных групп, групп интересов, действующих в регионе политических партий и движений), регулирующих их поведение политических норм и связей между ними. С позиций зарубежной политологии, политические системы включают в себя три аналитически различаемые составляющие: социально – политические структуры, культурные ценности и отдельные линии поведения. В этой связи при изучении политических систем принято рассматривать:

- различные институты, организации и группы, от которых зависит формулирование той или иной политики;

- процессы, в ходе которых привносмые названными структурами ценности трансформируются в те или иные приоритеты текущей политики;

- действия политических лидеров и параметры вовлечения в политику всей совокупности граждан.

В силу этого, структурный, культурный и поведенческий аспекты политической системы рассматриваются в их взаимосвязи. Подобный целостный подход к рассмотрению политических систем дает возможность связать теорию с практикой. При этом общие теории функционирования систем рассматриваются применительно к некоторым конкретным случаям. Теория стимулирует отбор наиболее важных проблем, может объяснить социально – политические последствия и предложить интерпретацию многосложного политического процесса (Эдрейн Чарльз Ф. Сравнительный анализ политических систем. М., 2000, С. 7 – 8).

С точки зрения В.П.Мохова, оптимальным способом анализа регионального политического пространства (регионального политоида) является многомерное моделирование. Моделирование регионального политоида предполагает создание моделей трех видов: статических, динамических и исторических. Статические модели описывают структуру регионального политоида в определенный момент времени, динамические модели определяют типичные процессы, трансформирующие политоид во времени. Исторические модели как синтез статистических и динамических моделей дают предствление о региональном политоидена таком отрезке времени, в рамках которого политоид сохраняет свою качественную специфику. Таким образом, согласно исследователю, моделирование политоида включает в себя выявление основных его измерений и их содержательного (исторического) наполнения, определение важнейших процессов, обусловливающих внутреннюю динамикурегионального политоида и его место в общественных изменениях (Мохов В.П.Топология политического пространства. Пермь, 2002, С. 100 – 101).

Комплексное исследование политической системы региона и протекающих в ней процессов, в вою очередь, предполагает анализ следующих параметров: 1) отношения регионов с Центром и его место на политической карты страны; 2) особенности регионального политического режима, в т.ч. институциональные; 3) региональный политический процесс, история и специфика политического лидерства; 4) органы местного самоуправления и их отношения с органами региональной государственной власти; 5) структурные особенности региональной элиты; 6) своеобразие местной партийной системы, перспектив и тенденций партийного строительства; 7) политико – географическая структура региона (центры и периферии политического влияния, ежрайонные различия); 8) отличительные черты региональной политической культуры и ее влияние на региональный политический процесс.

Как отмечает Р.Ф.Туровский, на практике политические исследования территорий воплощаются в виде региональной диагностики, или case – studies (ситуационного анализа), проводимых с целью “портретирования” политической ситуации на местах. Большое внимание при этом уделяется процессам формирования региональной индентичности (сибирской, поволжской, северо – кавказской и т.д.), которая по своему выражается в системе политических институтов, типе политического лидерства, символике и особенностях политического участия, в частности электорального поведения (Туровский Р.Ф. Политическая география. М. - Смоленск 1999 в.). Рассматривается также процесс формирования региональных идей – как некоего аналога национальных, - определяющих своеобразие отношений региона с государством в целом и внешней средой, а также основы его собственной идентичности. Эта проблема интересна прежде всего потому, что региональные идеи включают в себя политические требования- от автономии до сецессии. Этот процесс характерен для районов проживания национальных меньшинств, стремящихся сохранить свои территориальные сообщества. Так, на Западе активно применяются комплексные исследования таких районов, как Страна Басков, Каталония, Корсика, Шотландия, в которых региональная идентичность хорошо развита и имеет этнический колорит. В России речь прежде всего идет о национальных республиках, для многих из которых характерно проявление сепаратистских тенденций.