Раздел 2. Современный федерализм: специфика, проблемы и политико - правовые основания.

Глава 5. Типы и модели федераций в современном мире.

1. МОДЕЛИ ФЕДЕРАЦИЙ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ.

Федеративные государства классифицируются по степени ассиметрии отношений между центром и членами, неравенству членов федерации де – юре (в статусе), соотношению факторов, способствующих и противодействующих автономии регионов.

Федерации также могут разделяться в зависимости от лежащей в их основе политической идеи (концепции). Соответствующим образом выделяются три теоретические модели федерализма: американская, швейцарская и канадская.

Так, в рамках американской концепции федерализма суверенитет принадлежит народу и различные уровни власти осуществляют только те полномочия, которые им делегированы народом. Американский подход к федерализму – инструментальный: прежде всего важны результаты, которые можно получить с помощью федерализма, а не сам по себе процесс поиска согласования интересов для поддержания единства.

В то же время Швейцария – первая современная федерация, построенная на этнолингвистической основе. При этом этнолингвистические границы в ней не совпадают с религиозными: в некоторых германоязычных кантонах большинство – протестанты, в других – католики. При этом административные границы межжду кантонами далеко не всегда соответствуют этнолингвистическим. При этом вероятность возникновения внутренних конфликтов в Швейцарии достаточно низка: этому препятствуют многочисленность субъектов федерации, отсутствие концентрации общин в крупных государственных образованиях, а также деполитизация многих проблем путем делегирования полномочий на более низкий уровень – округов и коммун, а не кантонов.

Канадская модель основывается не только на принципе создания многокультурного общества, но и на представлении о том, что федеральная система может сочитаться с парламентским режимом вестминстерского типа. Главной проблемой канадского федерализма по сию пору остается наличие моощных сепаратистских тенденций в населенной преимущественно франкоканадцами провинции Квебек, а также стремление некоторых «англоговорящих» штатов к экономическому обособлению.

Политологи также выделяют три формы федерации в зависимости от способа распределения полномочий между Центром и регионами: договорная, централистская и кооперативная. При этом следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Договорная форма федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на основе договора некоторые права новообразованным центральным органам власти. Примерами договорной федерации является созданная на основе договора 1291 г. Швейцарская Федерация, возникшие на основе Конституции 1787 г. Соединенные Штаты Америки, созданный посредством Союзного договора в 1922 г. СССР, а также возникшее в 1964 г. в результате договора между освободившимися от колоиальной зависимостим островом Занзибар и Таганьикой государство Танзания. Помимо них, к числу договорных федераций можно отнеси бывшую Югославию (СФРЮ) и ОАЭ.

Централистская форма федерации предполагает, что вся социально – экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на основе решений центральных органов, законов и Конституции. Примеры централистских федераций – Индия после принятия Конституции 1956 г., Пакистан на основе Конституции 1973 г., Бельгия на базе Конституции 1993 г., и Эфиопия – 1994 г. Сильная централизация существует на практике и в Венесуэле (роль субъектов не очень велика), в Мексике (обеспечивается нахождением у власти в течение многих десятилетий одной партии – Институционально – революционной), в Аргентине и Бразилии (в значительной степени укрепилась благодаря частому применению в прошлом института федерального вмешательства в дела субъектов федерации).

Кооперативная форма федерации основывается на социально – экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации. К числу таких федераций может быть отнесена Россия, которая, помимо Федеративного договора 1992 г. и Конституции 1993 г., также регулирует отношения со своими субъектами с помощью двусторонних договоров о разграничении полномочий и предметов ведения.

Известны также две основные исторические формы федерации в зависимости от способа образования: на основе союза (США, Швейцария, СССР, Югославия) и на основе автономии (Мексика, Индия, Пакистан) субъектов федерации. Принято считать, что большинство федераций, созданных первоначально на основе союза, с течением времени в ходе процессов централизации фактически превратилось в федерации, основанные на автономии субъектов, не имеющих права выхода из ее состава.

Различие концепций федерализма определяются учеными главным образом по критерию взаимоотношений разных уровней власти.

В зависимости от критериев определения статуса субъектов федерации выделяются два типа федераций – национально – территориальный и территориальный.

Примером национально – территориальной федерации могут являться бывшая СФРЮ (1945 – 1991), сложившаяся в результате федеративной реформы 1993 г. федерация в Бельгии, возникшая в результате заключения Дейтонских соглашений 1993 г. Федерация в Боснии и Герцеговине (Федерация Боснии и Герцеговины, а также обладающая самостоятельным статусом Республика Сербская).

Примером территориальных федераций является состоящие из отдельных земель Германия и Австрия, делящиеся на штаты США, Мексика и Бразилия. В федеративных государствах подобного типа названия земель, штатов, провинций, эмиратов и т.д. не отражают этнических характеристик, используется национально – территориальный, а чаще – комплексно – территориальный подход.

В последние годы многие ученые используют новообразованное понятие «европейский федерализм» – особую форму политического союза государств Западной Европы, где политическая интеграция основывается на слиянии государственных структур в более широкую межгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачей им части суверенных прав национальных политических органов. По словам И.Г.Усачева, «после Маастрихтского договора Союз европейских федералистов объявил, что создание Европейской федерации становится практической задачей. Ведущие политические деятели «европейской ориентации» подчеркивают, что именно федерализм является руководящим принципом построения новой Европы».

В зависимости от соотношения статусов образующих федерации субъектов, последние могут подразделяться на на симметричные и ассиметричные. Симметричные федерации предполагают, что все ее составные части (субъекты) имеют одинаковый политико – правовой статус и одинаково представлены в структуре федеральных органов (как правило, в верхней палате парламента). Они, как правило, возникают «снизу», на основе союза государств или государственных образований (но не обязательно). В современном мире в основном симметричными являются федерации в Австрии и Германии, хотя в последней земли неодинаково представлены в верхней палате парламента. В основном симметричны ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в фактически безвластном Национальном собрании. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и даже нет федерального округа (столица Аддис – Абеба, правда, занимает, особое положение). Споры о границах в Эфиопии решаются по соглашению между штатами, а при недостижении согласия – федеральным парламентом. По Конституции 1993 г., Российская Федерация стала в основном симметричной, все ее основные части являются субъектами и одинаково представлены в структуре федеральных органов (в верхней палате парламента – Совете Федерации), а различия в статусе между различными ее субъектами (республиками, автономными областями, автономными округами, краями и т.д.) де – юре сведены к минимуму.

Ассиметричная федерация включает в себя разные части с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты, и различия в названиях, например, в США – что свидетельствует о неодинаковом юридическом положении штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

Современная ассиметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации, которые равноправны, в ее состав входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (т.е. столичный округ, который в каждой федерации всего один), федеральные владения в некоторых странах – ассоциированные государства (США). Такие образования тоже являются составными частями государства, но имеют иные отношения с федеральным Центром отличающующуюся систему своих собственных органов управления. Примером ассиметричной федерации такого рода являются США, в составе которых наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия (не имеющих представителей Сенате и представленный в палате представителей лишь одного депутата с совещательным голосом), имеются три федерально управляемые территории (Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа), ассоциированные государства (Пуэрто – Рико, в прошлом Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау в Океании и др.). Некоторые ассоциированные государства в 90 – ых гг. провозглашены независимыми и даже приняты в ООН.

Вторая ассиметричная модель включает только субъекты, но они различны, и в данном случае других территориальных образований нет. Близка к такой модели Швейцария, включающая 23 кантона, но три из них делятся еще на полукантоны. Наиболее типичной формой такой модели является Россия. Конституция РФ, признавая равноправие ее субъектов, в то же время признает за национальными республиками государственный статус и право иметь собственные конституции.

Третья модель – т.н. “скрытая ассиметрия”. Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они равны не во всех отношениях. Выше уже говорилось о неравном представительстве субъектов Федерации в парламентах Германии и ОАЭ.

В заключение следует отметить, что каждая модель симметричной и ассиметричной федерации имеет свои достоинства и недостатки. И вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является именно симметричная федерация. Действительно, симметричная федерация является в некотором смысле идеалом, поскольку снимает противоречия из – за статуса между субъектами федерации. Однако жесткое конкретно – практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам.

Наконец, федерации можно классифицировать по формальным, но тем не менее имеющим очевидное политическое значение признакам – численности субъектов федерации и масштабу различий между ними в территории, населении и в уровне развития. Для современной России эта проблема имеет особое значение, так как при обосновании необходимости реформы политико – территориального деления и государственного устройства России часто ссылаются на огромные различия в территории, численности населения и экономическом потенциале ее субъектов.

Так, в частности, неодинаковы организация федераций и структура государственных органов в них и их субъектах. Наибольшее число субъектов в России – 89, в США – 50 штатов, в Мексике – 31, но в Бельгии только 3 субъекта, а в Танзании – 2. Некоторые федерации имеют лишь однопорядковые составные части (например, земли в Австрии или Германии), в России в состав федерации входят только субъекты, но они неодинаковы (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения), в других федерациях (США, Индии, Бразилии) составными частями государства, кроме субъектов, являются федеральные территории, федеральные владения (США), ассоциированные государства (США), федеральные (столичные) округа.

Что касается территории, то даже в относительно небольшой Швейцарии самый крупный по площади кантон больше самого малого почти в 200 раз, а в Германии разница в территории между Бременом и Баварией – 175 раз. Еще больше этот разрыв в странах, где столица выделена в особый федеральный округ – Индии, США, Австралии, Канаде. В США (даже без учета федерального округа Колумбия) этот разрыв больше российского и составляет 487 раз. И все же в большинстве федераций разрыв не превышает первых десятков раз. Более того, территория субъектов РФ варьируется гораздо сильнее, чем во всех остальных федерациях мира, - коээфициент вариации превышает 17 %, тогда как в других федерациях – не более 5 – 7 %, и только в США (без округа Колумбия) он достигает 8,4 %. Иными словами, в России очень много мелких, по масштабам страны, и очень крупных субъектов федерации. Однако нет никаких доказательств, что более крупные юрисдикции всегда более эффективны, чем малые. Единственное, что можно утверждать – это то, что в определенных условиях экономически более эффективны крупные единицы, а в других – малые.

Не менее важны данные о людности (населенности) регионов. Так, в современной России разница в населении Москвы и Эвенкийского округа примерно такая же, как в территории между Адыгеей и Якутией – около 400 раз. Больше (и намного) только различия в населении между регионами Индии. Однако даже в крупных странах амплитуда колебаний в демографическом потенциале субъектоф федерации значительно, на порядок меньше, чем в России: в США, например, в 66 раз, Австрии – 36, Мексике – 31, Канаде – всего 19 и только в Бразилии – 144. При этом нет связи между размером федерации и масштабом различий в людности ее субъектов: так, в Швейцарии он довольно велик – 85 раз. По вариации численности населения между регионами Россия соспоставима с Индией, США и Бразилией; во всех остальных федерациях регионы распределяются по населению значительно равномернее.

Большое значение также имеют различия в уровне душевых доходов, или ВВП, на душу населения в разных странах. По масштабу различий между самым богатым и самым бедным субъектом федерации Россия также не имеет аналогов в современном мире: в 1994 г. разница в среднедушевых денежных доходах между Москвой и Ингушетией составляла более 10,5 раза. Если взять среднедушевые денежные доходы, взвешенные по прожиточному минимуму в регионе, то разница будет несколько меньше – 6,5 раза, что все – таки существенно выше, чем в других промышленно развитых федерациях, а также в Индии.

Таким образом, «единство в разнообразии», помимо известных преимуществ, порождает для федераций целый ряд серьезных проблем. Решение их возможно на пути пересмотра всей системы территориального устройста.

2. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ ФЕДЕРАЦИЙ.

В современном мире можно выделить несколько типов (исторически сложившихся обобщенных моделей, характерных для целой группы стран) федераций, характерные специфическими траекториями развития. В свою очередь, к 24 конституционным федерациям добавляется не менее чем семь типов, к каждому из которых близки формально унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма.

Западноевропейский тип – Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария: это либо старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей устойчивым соотношением между экономической и политической идентичностью.

Так, например, земли Федеративной республики Германии сохранили многое от независимых германских государств, соединенных сравнительно слабыми узами «Священной Римской империи германской нации», а затем пребывавших в составе предводительствуемого Францией Рейнского и Австрией – Германского союза, а после – сплоченных Пруссией в Германскую империю. Традиции особенной государственности Баварии, Пруссии, Вюртемберга, Ганновера, Бадена, Саксонии, Гессена, Мекленбурга, вольных ганзейских городов – Бремена, Гамбурга, Любека – имеют многовековую историю. Австрийская федерация также непосредственно восходит к самоуправляющимся «коронным землям» – княжествам и архиепископиям Габсбургской империи. Швейцарский союз оставался конфедерацией суверенных кантонов с 1315 по 1848 г.

К западноевропескому типу можно условно отнести некоторые формально унитарные западноевропейские государства – Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др., использующих в своей деятельности принципы территориальной автономии.

Североамериканский тип – США, Канада, Австралия. Они представляют собой старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

Так, Соединенные Штаты Америки до 4 марта 1789 г., когда они объединились в федеративный союз, в течение одиннадцати лет без месяца являлись союзом государств – Конфедерацией, а до того на протяжении века – полутора самостоятельными британскими колониями. Расширяясь, Соединенные Штаты принимали в свой состав земли с совершенно иными правовыми традициями – испанскую Флориду, французскую Луизиану, британский Орегон, мексиканские провинции от Техаса до Калифорнии, русскую Аляску, независимые Гавайи. Они внесли свою дань в идею и идеологию американского федерализма, но можно с уверенностью сказать что именно военный союз 13 британских колоний, провозглашенный на Филадельфийском конгрессе в 1776 г. одновременно с Декларацией независимости, заложил фундамент североамериканского федерализма.

Федерациями также являются британские доминионы – Канада и Австралия, но они образовались из самостоятельных самоуправляющихся колоний: Канада в 1867 г., а Австралия – в 1901. Из отдельных государств и самоуправляющихся колоний – Танвааля, Республики Оранжевой Реки, Капской провинции, Наталя – сложился в 1910 г. Южно – Африканский союз.

Латиноамериканский тип – Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия: старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, ассиметричные, с большим числом субъектом и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и ассиметричность федерации – создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов, особенно в районах нового освоения, - традиционно использовались в латиноамериканских как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип – Федеративные Штаты Микронезии, Сент – Киттс и Невис, Коморские острова: это молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, ассиметричные и слабоинтегрированные.

Астро – азиатский тип – Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР: это молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде феодальных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоассиметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением, существующих элементов авторитарного правления в центре и на местах.

Так, например, территория современного индийского государства никогда до 15 августа 1947 г., то есть до вступления в силу Закона о независимости Индии, не являлась единой. Сперва многочисленные туземные государства, затем короные британские провинции и находящиеся под протекторатом Великобритании княжества создавали сложную совокупность индийских государств, при активном участии быших колонизаторов превратившуюся в Индийский Союз. До 1947 – 1950 гг. история и государственно – правовые традиции Бомбея и Хайдарабада, Бенгалии и Манипура, Северных провинций и Кашмира, Траванкора и Майсора, Гоа и Андаманских островов были совершенно различны.

В свою очередь, ЮАР, в которой процесс федеративного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки “афро – азиатского” и “переселенческого” типов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между независимыми бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.

Нигерийский тип – Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма: молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. Принципы федеративного устройства использованы в них центральными властями (“сверху”) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношениях регионов. Это федерации ассиметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа федераций, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов в центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой – либо этнической, региональной или племенной группы. Однако экономические противоречия в отношениях между штатами совпадали с этническими, что уже трижды вызывало перекройку политико – административных границ. Нигерийские власти, таким образом, хотят использовать плюсы федерализма, избежав его минусов.

При этом даже сама конституция определяет нигерийскую федерацию как “высокоцентрализованную”. Список компетенций (предметов ведения) федеральной власти насчитывает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция – уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование.

Судьба федераций в современном мире бывает различной. Как отмечает А.Зубов, федеративные союзы, если они были объединены одним общим интересом – национальным, культурным, религиозным, хозяйственным, геополитическим, если им удавалось преодолеть искус сепаратизма и сформировать уважение к особенностям друг друга – нередко превращались в прочные и стабильные демократические государства. В то же время нет никакой гарантии, что страна, отдельные части которой имеют традицию собсьвенной государственности, сумеет быстро превратиться в прочную федерацию, подобную США, ФРГ или Швейцарии – опасная утопия, что и подтверждает опыт многих азиатских и африканских государств, преживших длительный период распадов, территориальных конфликов и войн.