Глава 23. Региональная политическая власть: понятие, институты, режимы.

1. СПЕЦИФИКА РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ.

Региональная политическая власть представляет собой неоднозначный и многоаспектный феномен. Укажем, что местный авторитет находит свое выражение как в выполнении административной функции, которой присуща определенная компетенция (например, в качестве главы администрации), а также во взаимодействии с организованными, обладающими влиянием и финансовыми ресурсами региональными заинтересованными группами, без сотрудничества с которыми эффективное функционирование официальной администрации невозможно. Кроме того, региональная политическая власть может рассматриваться в рамках процесса управления той или иной сферой жизнедеятельности (власть как управление плюс выполнение конкретных функций по отношению к региональному социуму), и в связи с неформальными отношениями носителей власти и управляемых (различные типы лидерства, клиентела, патронаж и т.п.).

Помимо этого, многоаспектность феномена региональной политической власти предопределяется ее полифункциональностью, выполнением широкого круга функций в отношении местного сообщества (что предопределяет многообразие «сетевых» отношений между ними). К числу ее собственно политических функций могут быть отнесены участие в процессах мобилизации, обеспечение стабилизации и адаптации в рамках местных коллективов.

Особенности положения региональной власти определяются и неоднозначным характером ее взаимоотношений с центральным правительством. С одной стороны, местная власть как сегмент единой государственной власти неизбежно находится в политической зависимости от Центра, будучи обязанной или вынужденной проводить на местах его политику – а значит, участвует в формируемых центральной властью «политических сетях». Но в то же время она способна оказывать влияние на Центр, осуществляющееся на путях противодействия его контролю за собственной деятельностью (что опять же невозможно без использования многочисленных «сетей влияния» на месте). Помимо этого, влияние региональной власти на Центр зачастую бывает связано с ее стремлением добиться от него принятия решений, соответствующих интересам региона и пресечь централизаторски – бюрократические поползновения (для чего необходима мобилизация регионального сообщества с использованием в т.ч. неформальных средств – тех же самых «местных сетей»). Демонстративное дистанцирование от непопулярных мероприятий последнего также является дополнительным средством легитиммации ее статуса. Тем самым создается определенное противоречие: с одной стороны, местная власть в интересах более успешного выполнения собственных функций (как в качестве выразителя интересов местного населения, так и в качестве агента центральной власти) обречена на постоянную, в отдельные периоды значительно возрастающую зависимость от центрального руководства (для получения поддержки через формируемые центральной властью «сети»), а с другой - условием ее выживания и в определенной мере эффективности является успешное противодействие Центру с позиций «контр – власти»: не закрепив за счет этого собственных позиций в регионе, она не сможет быть эффективным проводником его интересов. Несмотря на внутреннюю противоречивость, именно такое политическое позиционирование и поведение региональной власти способствует обеспечению баланса интересов и социального равновесия. Выступая в качестве посредника в отношениях между Центром и периферией, передавая региональные «запросы» «наверх» и одновременно транслируя общегосударственные нормы и ценности «на места», она включена в общегосударственную «политическую сеть» и мнгообразные политические, профессиональные и др. сети на местах. Такая многогранность, безусловно, способствует стабилизации политических систем обоих уровней.

2. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ: ИНСТИТУТЫ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

Государственное управление, реализуемое в рамках региона предполагает создание определенной системы органов. В унитарном государстве руководство регионами осуществляется руководителями, назначаемыми из центра и подчиняется центральному руководству (как это было с французскими префектами, возглавлявшими до реформы 1982 г. департаменты). Законодательно представительные органы регионов в унитарных государствах либо отсутствуют, либо имеют совещательный и подчиненный характер по отношению к региональным органам исполнительной власти. Органы судебной власти, действующие в регионах унитарного государства, входят в единую вертикаль общегосударственной судебной власти, и также находятся в подчиненном положении.

Иной порядок оранизации региональной политической власти принят в федерациях. В регионах (субъектах федерации) существуют собственные легислатуры, обычно называемые законодательными собраниями. Они бывают однопалатными и двупалатными. В одном и том же государстве часть субъектов может иметь однопалатные легислатуры, а часть – двухпалатные. Легислатуры избираются гражданами, обычно прямыми выборами, но иногда предусматриваются иные способы. Легислатура принимает законы по вопросам совместной с федерацией компетенции (если нет федерального закона) и остаточной (или исключительной) компетенции субъекта. Она выполняет традиционные функции парламента, в число которых входят: 1) функция легитимации регионального политического режима; 2) функция представительства интересов регионального сообщества; 3) рекрутирование и социализация региональной политической элиты; 4) воздействие на региональную исполнительную власть и контроль над ней.

Функции исполнительной власти на уровне федерированого региона – определение основных направлений политики, контроль за претворением намеченной линии в жизнь, мобилизацию масс и элиты на в поддержку проводимой политики, церемониального (символического) руководства, руководство в условиях кризисов (Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1994, С. 138) осуществляет администрация субъекта. Это может быть единоличный губернатор, реже (в России, Югославии) – президент субъекта федерации. Губернатор или президент могут избираться гражданами (США, Россия), а могут занимать свой пост иным путем. В Индии губернатор назначается президентом, но реальной власти не имеет. В субъекте федерции иногда существует свое правительство. В тех случаях, когда его назначает губернатор, глава правительства является “слабым” премьером и действует под руководством губернатора, а правительство решает в основном вопросы оперативного управления (например, в России). Если же правительство формируется партией, победившей на выборах в местный парламент, оно независимо от губернатора, но зависимо от местного парламета (как это имеет место быть в Индии). В некоторых странах правительства как коллегиального органа в субъектах нет. Так, в США губернатор штата назначает нескольких мелких чиновников в качестве “местных министров” (термин “министр” по отношению к ним не используется), и некоторые чиновники, выполняющие такие функции (например, казначей в некоторых штатах), иногда выбираются непосредственно гражданами штата и в определенной стпени независимы от губернатора.

Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не имеют. Суды – органы федерации и выносят решения от ее имени (от имени государства) (Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С .130).

Поскольку современная Россия представляет собой федеративное государство, для нас актуальнее рассмотрение федеративной модели системы органов региональной политической власти. Для Российской Федерации как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней власти: федерального уровня, регионального (субъектов Федерации) и местной (органов местного самоуправления). Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а разделение полномочий между этими уровнями власти – признаком ее децентрализации.

Система государственной власти в России имеет два уровня – федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации регламентирует как исключительные полномочия федеральных органов государственной власти (ст.71) и исключительные полномочия региональных органов государственной власти (ст.73), так и совместные полномочия федеральных и региональных органов власти (ст.72). Полномочия органов местной власти в Конституции определены отдельно (ст.132), поскольку в России гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12).

При этом возможны различные модели системы региональной политической власти в конкретных регионах. По определению профессора Н.А.Михалевой, «государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам» (Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. С.47). В соотвествии с Конституцией Российской Федерации (ч 2. ст.11) «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». В ч.1 ст.77 Конституции подчеркивается, что система государственной власти регионов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятый в сентябре 1999 г., определяет систему органов государственной власти регионов, состоящую из законодательных (представительных) органов государственной власти, высшего исполнительного органа государственной власти региона и иных органов государственной власти региона, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В Законе определены основные принципы деятельности региональных (субъектов Федерации) органов государственной власти. Суть их заключается в том, что деятельность региональных органов государственной власти осуществляется, с одной стороны, в соответствии с Конституцией Российской Федерации при условии верховенства федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России, а также единства всей системы государственной власти, а с ругой стороны, на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и на основе разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти при условии обеспечения самостоятельного осуществления своих полномочий не только региональными органами государственной власти, но и органами местного самоуправления.

Особо значимым в переходный период государственного строительства является норма Закона (п.3 ст.1), вменяющая в обязанность региональных органов государственной власти содействовать развитию местного самоуправления на своей территории, а также норма Закона (п.2 ст.1), обязывающая региональные органы власти обеспечить реализацию «прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закроепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов».

Следует пояснить, что эти нормы Закона не случайны, так как за годы после принятия Конституции России во многих регионах выборы органов как региональной, так и местной власти проводились нерегулярно и отмечено немало случаев продления органами государственной власти Федерации своих полномочий.

Второй не менее важной проблемой для Российской Федерации является обеспечение конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления и невмешательство в сферу их полномочий региональных органов государственной власти.

Система органов региональной государственной власти в России в течение последнего десятилетия претерпела значительные изменения. Динамичные процессы реформирования этой системы отражают тенденцию усиления исполнительных органов государственной власти (роль президентов республик, губернаторов краев и областей, округов и т.п.) при сохранении достаточного авторитета у региональных законодательных собраний.

Законодательные собрания субъектов Российской Федерации становятся постоянно действующими органами государственной власти с четко определенной компетенцией в соответствии с Конституцией, а также федеральным и региональным законодательством. В некоторых регионах функционирует двухпалатная структура местных парламентов. В регионах утверждается своя система органов судебной власти в лице конституционных и уставных судов.

Легитимность региональной исполнительной власти обеспечивается всенародными выборами президентов республик и губернаторов регионов как глав исполнительной власти и высших должностных лиц.

В соотвествии с федеральным законодательством депутаты законодательных собраний субъектов Федерации и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов власти регионов) избираются на срок не более пяти лет, причем высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. Однако вопрос о количестве сроков нахождения в должности высших должностных лиц еще обсуждается в парламенте России и возможна другая регламентация этой нормы, если будут приняты соответствующие поправки в законодательство.

Во многих субъектах Федерации приняты собственные законы об организации системы органов государственной власти (Тульская область, Республика Мордовия, Удмуртская Республика, Республика Коми и др.).

3. СИСТЕМА ОРГАНОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (ПОЛИТИЧЕСКОЙ) ВЛАСТИ.

Система региональных законодательно – представительных и исполнительно – распорядительных органов государственной власти в современной России, как уже отмечалось, устанавливается ими самостоятельно в соответствии с ее Конституцией,Федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации», другими федеральными законами, конституциями или уставами субъектов федерации. Она регулируется этими, равно, как и другими – федеральными и региональными, законодательными актами.

Законодательно – представительный орган государственной власти (парламент) региона является постоянно действующим, высшим и единственным коллегиальным органом региональной законодательно -–представительной власти, наименование которого, его структура, численность в нем депутатов (в том числе, работающих на постоянной основе), срок их полномочий устанавливаютсярегиональной конституцией или региональным уставом с учетом исторических, национальных и иных традиций региона. Сегодня они имеют разные названия: Народное собрание – в Дагестане, Ингушетии, Карачаево – Черкессии; Государственное собрание – в Республике Алтай, Башкортостане, Мордовии, Якутии; Законодательное собрание – в Алтайском крае, Карелии, Иркутской, Кемеровской, Нижегородской, Омской, Оренбургской и др. областях; Дума – в Ставропольском, Приморском, Хабаровском краях, Воронежской, Костромской и др. областях. Большинство республиканских парламентов избираются на пять лет (некоторые – на четыре года), а большинство краевых и областных парламентов – на четыре (некоторые на два) года. На постоянной (штатной, оплачиваемой) основе в них работают, как правило, не более двух пятых депутатов.Они насчитывают от 27 депутатов (Государственное Собрание Республики Алтай, Народное собрание Ингушетии и Народный Хурал Калмыкии), 32 и 36 депутатов (Верховный Хурал Тывы и Московская Дума) до 250 депутатов (Государственный Совет Татарстана). Некоторые из них (в Башкортостане, Кабардино – Балкарии, Карелии, Якутии) имеют двухпалатную структуру.

Региональные законодательно – представительные органы(парламенты) имеют право юридического лица и гербовую печать, самостоятельно решают вопросы организационного, правового, информационного, материально – технического и финансового обеспечения своей деятельности. Они становятся правомочными только тогда, когда в их состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов, срок полномочий которых не может превышать пяти лет. Все их заседания должны быть открытыми, за исключением специально установленных законодателем случаев.

Что касается полномочий и функций, то региональные парламенты соответственно: принимают конституции (в республиках) или уставы (в краях, областях, автономных округах, федеральных городах) регионов, региональные законы и другие нормативные акты (в пределах своих полномочий по предметам своего и совместного с федерацией ведения), устанавливают административную ответственность за их неисполнение; осуществляют законодательную инициативу в Федеральном собрании России утверждают заключение и расторжение договоров региона, региональный бюджет и отчет о его исполнении, программы экономического, социального, культурного, экологического и национального развития; принимают решения о введении или отмене налогов, сборов и иных видов платежей; устанавливают порядок образования и деятельности в регионе внебюджетных и валютных фондов, порядок управления и распоряжения региональной собственностью. Они регулируют порядок предоставления и изъятия земель, устанавливают правила использования природных ресурсов, охраны объектов исторического, культурного, научного и национального значения, осуществляют властно – административное деление региона и порядок его изменения, определяют систему органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, принимают решения о проведении регионального референдума,регистрируют уставы местных органов государственной власти, назначают выборы в эти органы. В их компетенцию также входит: утверждение схемы управления регионом и структуры его высшего исполнительно – распорядительного органа; назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц региона, оформление согласия на их назначение на должность и решения о недоверии или доверии высшему должностному лицу(руководителю исполнительно – распорядительного органа государственной власти) региона; утверждение соглашения об изменении границ региона; назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда региона (если такой орган есть); выборы своего представителя в Совет Федерации России (когда такой порядок установлен); осуществление (наряду с другими уполномоченными на то органами) контроля за соблюдением и исполнением региональных законов.

Депутаты законодательно – представительного органа региона избираются проживающими на его территории гражданами Российской Федерации. В течение срока своих полномочий они не могут быть депутатами других законодательно – представительных органов, судьями, занимать иные государственные должности, обладают неприкосновенностью, то есть не могут привлекаться к уголовной или административной ответственности, задерживаться, арестовываться, подвергаться обыску или допросу без согласия регионального законодательно – представительного органа, кроме случаев задержания на месте преступления. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, выраженную при голосовании позицию и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечению срока его полномочий. Депутат вправе отказаться от свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу. Он освобожден от призыва на военную службу и на военные сборы на весь срок его депутатских полномочий.

В каждом регионе России существует определенная система органов исполнительно – распорядительной власти во главе с высшим исполнительно – распорядительным органом государственной власти региона, возглавляемым его руководителем, который может согласно конституции (устава) региона иметь статус высшего должностного лица (главы) региона как властно – административной территории (территориальной единицы) государства. Высшее должностное лицо (руководитель исполнительно – распорядительного органа государственной власти) региона избирается гражданами Российской Федерации, проживающими в данном регионе, а также может избираться специально создаваемыми собраниями представителей региона на срок не более пяти лет и не более двух – трех сроков подряд. Наименование этой должности устанавливается конституцией (уставом) региона с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Например, в Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Кабардино - Балкарии, Калмыкии, Коми, Саха (Якутии), Татарстане, Тыве, Удмуртии он называется президентом. Президент является либо главой государства (как в Татарстане), либо высшим должностным лицом и главой исполнительно – распорядительной власти (как в Калмыкии), либо главой республики, ее исполнительно – распорядительной власти и председателем правительства (как в Бурятии). Им может быть гражданин соответствующей республики или гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в республике не менее 10 или 15 лет, в возрасте сташе 35 или 40 лет. Почти везде он избирается гражданами Российской Федерации, проживающими в данной республике, на пять лет, и лишь в Бурятии и Коми – на четыре года. После вступления в должность президент приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях, не может занимать никаких иных должностей в государственных органах и учреждениях, коммерческих организациях.

Что касается обязанностей и полномочий, то президент, как правило: выступает гарантом территориальной целостности республики, соблюдения ее Конституции и законов; участвует от имени республики в решении вопросов совместного с Российской Федерацией ведения; вводит в интересах безопасности граждан чрезвычайное положение в республики с последующим утверждением парламентом; руководит деятельностью правительства (там, где он является главой исполнительно – распорядительной власти, председателем правительства); назначает выборы депутатов республиканского парламента; информирует парламент о важных вопросах внутренней и международной политики; в ряде республик (Ингушетии, Калмыкии, Тыве) может распускать парламент; разрешает вопросы республиканского гражданства; награждает государственными наградами и присваивает почетные звания.

В краях, областях, автономных округах, высшим должностным лицом региона является глава администрации (губернатор, в Москве – мэр), избираемый гражданами, как правило, на четыре года (до 1998 г. многие главы администраций назначались Президентом России). Подчиняясь Президенту и Правительству Российской Федерации (по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, и по совместным с ней полномочиям), глава администрации действует самостоятельно в пределах своей компетенции. Он формирует администрацию (правительство) региона и руководит всеми региональными органами исполнительно – распорядительной власти, опротестовывает в судебном порядке те или иные решения регионального парламента, издает по вопросам своей компетенции общеобязательные на соответствующей территории постановления и распоряжения. Среди его полномочий: разработка и представление на утверждениерегионального парламента бюджета региона и обеспечение его исполнения; организация взаимодействия с местными органами государственной власти.

В соответствии со своими законодательно закрепленными полномочиями и функциями, высшее должностное лицо (руководитель исполнительно – распорядительного органа государственной власти) региона: представляет регион в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других регионов, органами местного самоуправления, а также при осуществлении внешнеэкономических связей, обладая правом подписания договоров и соглашений от имени региона; формирует высший исполнительно – распорядительный орган государственной власти региона в соответствии с его законодательством; вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательно – представительного органа региона, созывать его на первое после выборов заседание ранее установленного срока, а также участвовать во всех его заседаниях с правом совещательного голоса и осуществлять иные установленные законодательством полномочия; издавать общеобязательные на территории региона указы (постановления) и распоряжения. Его полномочия прекращаются досрочно в случае его смерти, отставки в связи с выражением ему недоверия законодательно – представительным органом региона, отставки по собственному желанию, признания его судом недееспособным, ограниченно деееспособным или безвестно отсутствующим, вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда, выезда его за пределы государства на постоянное место жительства, утраты им гражданства Российской Федерации. Выразить ему недоверие законодательно – представительный орган региона вправе лишь тогда, когда издаваемые этим лицом (руководителем) акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам региона, если такие противоречия установлены судом, а также в случае иного грубого нарушения указанных законодательных актов, если оно повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Не доверие ему может быть выражено двумя третями голосов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. В настоящее время его может отстранить от должности также и президент Российской Федерации (примерно по тем же основаниям и в том же порядке).

Важную роль в системе исполнительно – распорядительной власти регионов играют республиканские правительства вместе с входящими в них министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а также администрации (правительства) краев, областей, федеральных городов и автономных округов. В большинстве тех республик, где существует правительство, их председатель назначается республиканским президентом с согласия парламента, а его заместители и другие члены правительства – президентом по представлению председателя правительства(в Карелии председатель правительства избирается населением республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года). Администрация или правительство региона включает в себя различные отраслевые исполнительно – распорядительные органы, которые, как правило, называются департаментами, управлениями, комитетами или отделами – по управлению региональным имуществом, финансам, труду и занятости, здравоохранению, социальному обеспечению, науке, образованию, культуре, строительству, сельскому хозяйству, внутренних дел, юстиции, государственно – правовые и т.д. Любой высший исполнительно – распорядительный орган государственной власти региона (правительство или администрация): разрабатывает или осуществляет меры по обеспечению комплексного социально - экономического развития этого региона; участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, финансового обеспечения и экологии; должен осуществлять в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает проект регионального бюджета, проекты программ социально - э–ономического развития региона, обеспечивает их исполнение и готовит отчет об их исполнении; формирует иные органы региональной исполнительно – распорядительной власти; управляет и распоряжается региональной собственностью, а также иной переданной ему в управление собственностью; осуществляет иные установленные законодательством полномочия.

Но законодательство о системе органов государственной власти субъектов Федерации не всегда развивается в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством. Примером может служить Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», предусматривающий образование исполнительных и представительных органов государственной власти в городских районах и городах районного подчинения. Согласно федеральной Конституции, эти органы действуют в пределах территории муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление. Поэтому вопрос о неконституционности данного акта был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, были приняты соответствующие решения Конституционного Суда Российской Федерации о несоответствии некоторых статей Конституции Республики Коми и Закона «Об органах исполнительной власти Республики Коми» требованиям федеральной Конституции.

В отношениях между законодательными и исполнительными органами государственной власти регионов действует система сдержек и противовесов, а именно: законодательные собрания субъектов Федерации могут выразить недоверие главе исполнительной власти (высшему должностному лицу) региона, а высше должностное лицо может принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного собрания региона. Решения такого характера могут приниматься в случае грубого нарушения Конституции России, федерального законодательства, а также конституций (уставов) субъектов Федерации депутатами местных парламентов и главами регионов в процессе принятии решений законодательными или исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и при наличии на этот счет соответствующих судебных решений.

Вследствие принятия в июле 2000 г. поправок в федеральное законодательство, касающихся ответственности региональных органов законодательной и исполнительной власти за нарушение норм Конституции и федерального законодательства, решение о досрочном прекращении полномочий региональных законодательных собраний может быть принято по инициативе Президента Российской Федерации в результате принятия соответствующего федерального закона при наличии судебных решений. В аналогичных случаях Президент России может принять решение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

При этом следует особо подчеркнуть, что, если Конституция, федеральное и региональное законодательство нарушаются органами местного самоуправления (мэром или представительным органом местного самоуправления), Президентом России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть приняты решения о досрочном прекращении полномочий этих органов на основе соответствующих судебных решений.

Отметим, что сейчас система органов региональной государственной власти в России трансформируется в единую систему государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти в рамках конституционных и законодательных норм, что укрепит систему федеративного устройства Российской Федерации и обеспечит ее государственную целостность.

4. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ.

Институты региональной политической власти функционируют в рамках определенных региональных политических режимов, предполагающих определенный механизм разделения властей. Согласно распространенной точке зрения, «система сдержек и противовесов предотвращает возвышение одной власти над другой, сводит к минимуму ошибки в управлении, повышает его эффективность. Но она предполагает достаточно высокую политическую культуру предствителей всех ветвей власти, умение сотрудничать между собой и находить компромиссов. Система сдержек и противовесов успешно действует только в условиях стабильности общества» (Фетисов А.С. Разделение властей – критерий демократического государства. // Социально – политический журнал, 1995, № 6, С.94). Однако реализовать вышеобозначенные в специфических российских условиях оказалось достаточно сложно.

Возникновение в России в течение одного десятилетия множества региональных политических систем создало серьезные проблемы для исследователей. Ведь одной из отличительных черт советского строя было именно разнообразие политическихъ структур, действовавших в рамках различных административно – территориальных единиц. Подобная «стандартизация» была присуща и РСФСР, где, несмотря на федеральное устройство, все области (республики, края) управлялись практически идентичными партийными и государственными органами. В силу этого, при советской системе региональные политическе режимы являлись одинаковыми по дизайну и ресурсам. Появление в 90 – ые гг. разных региональных политических режимов свидетельствует не только о важной роли регионов России в общенациональном политическом процессе, но и том, что характер и источники регионального политического развития могут существенно варьироваться.

При этом весьма важным вопросом остается вопрос о конституционно – правовых основаниях региональных моделей разделения властей. Так, Конституция РФ устанавливает, что субъекты Федерации определяют систему своих государственных органов самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя и общими прнципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом следует помнить, что после роспуска в октябре 1993 г. Верховного и большинства региональных Советов общие нормы организации государственной власти в регионах были закреплены указами Президента. Это способствовало известному перекосу в системе отношений органов региональной власти в пользу ее исполнительнойветви – за счет законодательной и судебной.

Определение форм политического развития регионов России – задача сложная как в практическом, так и в теоретическом плане. С точки зрения сторонников т.н. «минималистской» концепции, страны (или региональные политические системы) могут быть либо демократическими, либо недемократическими, Другие политологи приводят доводы в пользу «градуированных» подходов, утверждая, что «демократия – это всегда вопрос степени».

Рассматривая данные теории применительно к российской специфике, В.Я.Гельман выделяет две основных проблемы:

1) Как именно эффекты федерализации и демократизации сказались на нормативно – правовом статусе и практиках региональных институтов власти;

2) Как функционирование этих институтов, их взаимодействие и взаимосвязь между собой и с другими институтами влияют на политические режимы в регионах России – и, в конечном итоге, на российский политический процесс в целом (Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики. // Полис. 1998, № 1, С.88 - 89).

При исследовании вышеуказанных проблем В.Я.Гельман выделяет следующие основные «единицы анализа»:

- представительный орган субъекта РФ (Совет, Дума, Законодательное собрание), именуемый им ассамблеей;

- исполнительный орган власти субъекта РФ (исполеком, правительство, администрация), в обобщенном виде именуемая кабинет;

- глава исполнительного органа власти субъекта РФ либо глава субъекта РФ как государственного образования (глава администрации, губернатор, президент), обобщенно именуемый главой региона.

В качестве теоретического инструмента для анализа взаиимодействия этих органов, так же как и для выявления эффектов федерализации, демократизации и децентрализации (или диверсификации) в регионах России В.Гельман предлагает выбрать двухмерную модель, разработанную американскими политологами М.Шугартом и Д.Кэри для сравнительного исследования властных институтов различных государств (2). В рамках этой модели проблема разделения властей в регионе (равно как и в национальном масштабе) может быть сведена к двум ключевым для нее вопросам:

1. Кто и в какой степени контролирует состав кабинета – ассамблея или глава региона?

2. Возможно ли сосуществование кабинета и ассамблеи в условиях взаимного недоверия?

Комбинация ответов на эти вопросы, по мнению В.Гельмана, служит основой для реализации четырех идеальных типов разделения властей:

- президентский (всенародные выборы главы региона, определяющего состав кабинета и имеющего широкие нормотворческие полномочия);

- президентско – парламентский (всенародные выборы главы региона, определяющего состав кабинета и имеющего широкие нормотворческие полномочия);

- президентско – парламентский (всенародные выборы главы региона, располагающего широкими нормотворческими полномочиями, определяющего состав кабинета с полного или частичного согласия ассамблеи и в ряде случаев имеющего право роспуска ассамблеи при вынесении ею недоверия кабинету);

- премьер – президентский (всенародные выборы главы региона, обладающего широкими нормотворческими полномочиями при подотчетности кабинета ассамблее);

- парламентский (глава региона независимо от характера избрания весьма ограничен в своих полномочиях, а кабинет подотчетен ассамблее).

Как полагает В.Гельман, все указанные типы разделения властей в той или иной форме имели место в отдельных регионах России в период 1990 – 1997 гг. При этом исследователь указывает на то обстоятельство, что если типология Шугарта и Кэри была разработана для анализа демократических режимов, то ассамблеи российских регионов могут быть сопоставлены с парламентами развитых демократий (как с национальными, так и с региональными) лишь со значительными оговорками. Поэтому применение данной типологии к переходным (и в ряде случаев – недемократическим) политическим режимам в регионах России уместно прежде всего для осмысления динамики нституционных изменений. Следуя указанным принципам, В.Гельман подразделяет региональные ассамблеи на:

- доминирующие (независимые от кабинета и жестко его контролирующие);

- автономные (контролирующиенормотворческий процесс, но не имеющие возможностей для свержения кабинета);

- ограниченно автономные (в них контроль кабинета обеспечивается большинством ассамблеи);

- подчиненные (не обладающие возможностями контроля над кабинетом, но подчиненные исполнительной власти не полностью);

- полностью подчиненные (Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики. // Полис. 1998, № 1, С.89).

Как полагает исследователь, региональные предствительные органы в современной России демонстрируют признаки всех перечисленных типов ассамблей.

Переломным моментом в формировании определенных моделей разделения властей на региональном уровне стали события 3 – 4 октября 1993 г. Судьба органов законодательной власти регионов оказалась тогда в руках Президента. 9 октября 1993 г. им был издан Указ № 1617 “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации”, предполагавшший радикальную трансформацию всей системы институтов региональной политической власти.

Реализация его положений предусматривала ликвидацию Советов всех уровней. Вместо них населением краев, областей, автономных округов и областей РФ (представительные органы национальных республик в составе РФ роспуску не подлежали) должны были избираться новые органы представительной власти – собрания, Думы и иные подобные органы в составе 15 – 50 депутатов, работающих на постоянной основе. Им вменялось в обязанность принятие нормативно – правовых актов по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, Федеративным договором и законодательством РФ к ведению представительных органов соответствующих субъектов РФ, утверждение бюджета и отчета об его исполнении, осуществление контрольных функций. Положение президентского Указа, позднее повторенное в нормативных актах региональных администраций, ограничивало общее число работающих на постоянной основе депутатов местных представительных органов до двух пятых от их общего числа, что позволяло руководителям предприятий и чиновникаам заниматься законотворческой деятельностью без ухода со своих осноных должностей в структурах исполнительной власти. Это, по мнению экспертов, неизбежно вело к нарушению принципа разделения властей и монополизации власти. Более того, Указ Президента РФ № 1617 передавал до избрания новых представительных органов осуществление законодательных функций администрации соответствующего субъекта РФ. Принятая на референдуме 12 января 1993 г. Конституция РФ передала регионам право самостоятельного определения системы органов местной власти в сооветствии с общими принципами конституционного строя и соответствующим законодательством. Очевидно, что в существовавших тогда политических условиях определение конкретных моделей соотношения институтов региональной власти оказалось в руках региональных администраций.

Данные положения Конституции и президентского указа способствовали закреплению доминирующего положения администраций в системе региональной власти. Еще более закрепил дискриминацию новых органов представительной власти регионов опубликованный 22 декабря 1993 г. Указ Президента РФ № 2266 “О действенности законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, втономной области, автономных округов Российской Федерации” (См.: Евтюхин Ю. Президента опять подставили. // Кузбасс, 1994, 15 февраля, С.2). Указ признал недействительными многие сттьи закона “О краевом, областном Совете народных депутатов и о краевой, областной администрации”, лиша представительные органы регионов права выходить с законодательной иницативой в федеральный парламент, принимать местные уставы и передавать часть своих полномочий органам местного самоуправления.

Воспользовавшись сложившейся ситуацией главы региональных администраций поспешили закрепить и узаконить свою властную монополию. Изданные ими “Положения” о выборах в местные органы представительной власти и проекты Уставов, выносимые на референдум, зачастую нарушали принцип разделения властей, ущемляя в правах местные парламенты. Тк, например, появвшиеся в конце 1993 – начале 1994 гг. проекты уставов Вологодской, Волгоградской и Саратовской областей передавали все полномочия по управлению собственностью региональным администрациям. Наиболее же последовательно монополизация власти была осуществлена тогда в Калмыкии. Принятое в апреле 1994 г. Конституционным собранием Степное уложение (Основаной закон) республики предоставило ее президенту право назначать и увольнять руководителей органов государственного управления, государственных предприятий и учреждений, право образовывать и упразднять министерства, департаменты, государственные и иные ведомства. В случае отклонения парламентом президентских законороектов он мог быть распущен, а до проведения новых выборов президент получал право издавать указы нормативного характера (Афанасьев М.Н. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит. // Полис, 1994, № 6, С.63).

Однако следует отметить, что и в данный период времени в ряде региональных нормативных актов предлагался сбалансированный механизм взаимодействия ее исполнительной и законодательной ветвей. Помимо права главы администрации на отлагательное вето, подобный механизм в качестве вариантов, в частности, предусматривал: взаимное право исполнительного и законодательного органов на запросы и представления об изменении или об отмене правовых актов; предоставление главе администрации права давать заключение на те или иные акты законодателей, обязательно учитываемое ими; первоочередность рассмотрения “губернаторских” проектов; решение споров через согласительные комиссии, а в случае недостижения согласия – в суде. В Красноярском крае и Брянской области для выхода из возможного политического кризиса и упреждения его обострения устанавливалось право губернатора на вынесение на референдум вопроса о досрочном прекращении полномочий законодателей, в случае непрохождения которого инициирующая сторона складывала свои полномочия. Для обеспечения эффективного контроля со стороны предствительного органа в Красноярском крае был принят закон “Об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае”, предусматривавший обязательность предоставления информации, процедуру внеочередного отчета губернатора и других должностных лиц администрации, депутатского запроса и интерпелляции, депутатского расследования.

Наиболее полным выражением контрольной и правозащитной функции законодательного собрания является право отрешитьот должности или выразить недоверие главе исполнительной власти, нарушающему конституционный порядок. Так, Закон “О Государственном Совете Чувашской Республики” устанавливает, что Государственный Совет отрешает от должности Президента в связи с нарушением Президентом Конституции и законов Чувашской Республики, Конституции и законов Российской Федерации на основании заключения Комитета конституционного надзора. Не меньшее значение иметт и распространение процедуры импичмента на других руководящих лиц исполнительной власти. Важной формой контроля является согласование с законодательным собранием определенных правительственных назначений, между тем эта норма – обычная для республик в составе РФ, не применяется в отношении законодательных собраний иных субъектов РФ.

В зависимости от соотношения сил в местной правящей элите в региональных конституционно – правовых актах по – разному решался вопрос о полномочиях председателя законодательного собрания. Если одни региональные акты воспроизводили положение президентского Указа, запрещавшее зконодательному органу делегировать полномочия своему председателю, то в других содержался весьма значительный список прерогатив этого должностного лица. В частности, проект Устава Волгоградской области предусматривал, что руководитель областной Думы руководит ее аппаратом и осуществляет кадровую политику, дает поручения “постоянным депутатам” во исполнение ее решений, обеспечивает организацию референдумов, создает и распоржается банковскими счетами Думы.

5. ТИПОЛОГИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

Понятие «политический режим» – одно из ключевых как в политологии, так и в политической регионалистике. При этом в политической науке существуют различные подходы к определению его сущности. Так, французский политолог М.Дюверже понимал политический режим как «определенное сочетание систем партий, способа голосования, одного или нескольких типов принятия решений, одной или нескольких структур голосования». Французский политолог Ж. – Л.Кермонн уточнил формулу М.Дюверже, включив в содержание понятия «политический режим» принцип легитимности, структуру институтов, партийную систему, форму и роль государства. Данное понимание политического режима стало общепризнанным в европейской политической науке.

В более общем виде политический режим – совокупность средств, способов и институциональных форм осуществления политической власти в обществе. Понятие «региональный политический режим» является производным от понятия «политический режим» и выступает как его специфическая разновидность, проявляющаяся в рамках региональной политической системы. В свою очередь, он испытывает влияние как общегосударственного, так и регионального политического процессов, и на его формирование и функционирование оказывают влияние субъекты как общегосударственной, так и региональной политики.

В силу этого, специфика региональных политических режимов тесно связана с режимными характеристиками общенациональной политии, определившимися в результате трансформационных процессов. Некоторые исследователи предпочитают характеризовать современный российский политический режим как режим «нелиберальной демократии», обнаруживающий в себе все больше черт авторитаризма (Шевцова Л. Россия – год 2005: логика отката. // Независимая газета. 2005. 25 января. С. 10-11). Одновременно с этим другие политологи, несогласные с гипотезой об однозначно авторитарной природе современной российской политии, пользуясь двумя основными измерениями процесса демократизации, предложенными в классической работе Р.Даля (Dahl R.A. Polyarhy: Participation and Opposition. New Hawen, 1971) – “конкуренция” и “участие” - предлагают рассматривать современный маршрут российского посткоммунистического транзита как движение от «авторитаризма мобилизованного участия» к «конкурентной олигархии». «Конкурентная олигархия» в их понимании представляет собой разновидность элитарного правления, при которой формальные институты демократии используются в недемократических целях.

Иными словами, это результат поверхностной демократизации при отсутствии механизмов демократического контроля над действиями властей (См.: Шевцова Л. Политические зигзаги посткоммунистической России. М., 1997). Большинство зарубежных теоретиков «перехода к демократии» называют две возможных модели «переходного режима»: 1) «соревновательный элитизм» в шумпетеровском варианте, при котором главным критерием является замещение правительственных должностей через свободные и справедливые выборы (Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995. С. 355); 2) плюралистическую модель «полиархии» по Р.Далю, в рамках которого главными измерениями политического режима являются «состязательность» и «участие» (Dahl R. Polyarchy: Participation and Opposition. New Heaven: Yale Univ.Press, 1971). Таким образом, учитывая характеристики российского «переходного режима», данные вышеназванными исследователями, мы можем предположить, что общероссийский политический процесс не способствовал демократизации в регионах России в указанный период.

Подтверждают указанный вывод и региональные политические исследования последнего десятилетия. Характеризуя основные тенденции развития региональных политических режимов и органов власти в современной России, В.Гельман отмечает, что эффекты федерализации 90 – ых гг. благоприятствовали самому возникновению этих институтов и их превращению в ключевых коллективных акторов регионального политического процесса. Эффекты демократизации в начале 1990 – х гг. привели к установлению парламентских и/или смешанных режимов и превращению региональных ассамблей из полностью подчиненных органам КПСС в автономные, а в ряде случаев – в доминирующие институты, в то время как роспуск Советов в 1993 г. способствовал снижению статуса ассамблей до подчиненного или полностью подчиненного и переходу к преимущественно президентскому типу разделения властей. Наконец, как отмечает В.Гельман, эффекты диверсификации сказались на различиях в характере и направленности данных процессов (Гельман В.Я. Указ. соч., С.90).

Российский политолог С.В.Борисов выделяет в своей работе ряд критериев, на основе которых, по его мнению, можно давать корректные описания и интерпретации политического режима в любом российском регионе на любой стадии его развития как политического сообщества. Таких базовых критериев оказывается четыре: 1) происхождение правящей группы; 2) количество и субординация центров (полюсов)политического влияния; 3) состояние гражданского общества как инфраструктуры регионального политического процесса; 4) статус региона вовне (Борисов С.В. Актуальный политический режим в Нижегородской области: становление в 1990 – ые гг. // Полис, 1999, № 1, С.101).

Различные авторы отмечают в числе характеристик значительного числа региональных режимов ограничение сферы публичности, гражданских и политических прав и свобод, господство политико-экономических группировок клиентелистского типа, действующих вне рамок выборных институтов и/или впрямую определяющих их политику, подавление оппозиции как на уровне политических партий, так и в сфере средств массовой информации и культуры. Определенное распространение получило в связи с этим концепция “регионального авторитаризма” (Сенатова О. Региональный авторитаризм на стадии его становления. С. 146-151).

Как следствие, в качестве основной тенденции развития политико – административной системы в субъектах РФ в 1990 г. (особенно выпукло проявляющуюся с 1994 г.) С.В.Борисов называет формирование и утверждение режимов регионального авторитаризма. При этом он отмечает, что “этот региональный авторитаризм представляет собой кальку со сложившейся структуры центральной власти, однако при этом еще усилен неискоренимыми административно – патерналистскими традициями уклада российской провинции” (Борисов С.В. Указ соч., С.104). С точки зрения автора, характеристика регионального авторитаризма содержит в себе следующие основные параметры: 1) доминирование исполнительной власти над представительной на всех уровнях; 2) преобладание принципа коллективизма в кодексе поведения субъектов политических отношений; 3) допущение властью усиления иных центров экономического и политического влияния в строго контролируемых ею пределах; 4) прямой или косвенный контроль над региональными СМИ, прежде всего электронными; 5) устойчивый контакт с центральной властью, включающий в себя формальные и неформальные гарантии взаимной лояльности; 6) широкое использование популистского инструментария в отношениях с населением.

В то же время, некоторые другие исследователи не согласны со столь однознчными оценками, и полагают что спектр региональных политических режимов в современной России шире и простирается от автократии до полиархии (См.: Гельман В.Я. Региональные режимы: завершение трансформации? // Свободная мысль. 1996. № 9. С. 13-22).

Исследовавшие современные российские политические режимы А.С.Кузьмин, Н.Дж.Мелвин и В.Д.Нечаев использовали более шрокий круг критериев для классификации региональных политических режимов и политий (Кузьмин А.С., Мелвин Н.Дж., Нечаев В.Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации. // Полис, 2002, № 3). Их выборка включала в себя 31 российский регион, которые были выделены исходя из социально – экономической структуры. Авторы опирались на три ключевых характеристики: формально – правовое распределение власти, институт конкурентных выборов и степень политического участия партий в формальных органах власти (уровень партийности законодательного органа региона). На основе комбинации трех этих элементов (сила легислатуры, конкурентность выборов главы исполнительной власти и партийность легислатуры) были выявлены восемь потенцальных типов регионов, причем регионы с высокой партийностью легислалатур, в свою очередь, распадались на два подтипа – однопартийные и многопартийные. Итого, с учетом подтипов по критериям партийности, было обнаружено 12 возможных разновидностей региональных режимов:

Тип 1 – региональные режимы со слабой легислатурой, сильным лидером, которому не было альтернативы на выборах и сравнительно низкой долей партийных депутатов в региональной легислатуре (Хабаровский и Приморский края).

Тип 2 – региональные режимы с легислатурами с низким (иногда нулевым) уровнем партийности, но на выборах глав исполнительной власти наблюдалась довольно высокая конкуренция между кандидатами (больше двух кандидатов) (Астраханская, Ивановская, Костромская, Курская, Новгородская, Омская и Ростовская области).

Тип 3 (1) - региональный режим со слабой легислатурой с высокой долей депутатов, принадлежащих к одной партии или партийной коалиции (к КПРФ или партии, организованной губернатором) и умеренная конкуренция за пост главы исполнительной власти (Краснодарский край и Владимирская область).

Тип 3 (2) – региональный режим со слабой легислатурой, где большинство депутатов составляют партийные депутаты, представляющие разные партии и партийные коалиции (помимо КПРФ здесь была некая региональная партия) (Самарская и Томская области).

Тип 4 - региональный режим с сильной по конституционным полномочиям легислатурой. При этом региональный парламент формально обладает широкими полномочиями, и вместе с тем незначительный уровень конкуренции при выборах главы главы исполнительной власти свидетельствует о неформальном политическом доминировании исполнительной власти. При этом показатель партийности легислатур оказывается относительно невысоким (республики Карелия, Коми, Татарстан, Саха (Якутия).

Тип 5 – региональный режим, при котором парламент наделен значительными формальными полномочиями, а выборы губернатора происходят в жестко конкурентных условиях. В такой ситуации сила легислатуры часто оказывается высокой не только формально, но и реально. Чтобы удерживать свои позиции, главам исполнительной власти приходится полагаться на внутриэлитные соглашения, однако такие соглашения неустойчивы и часто нарушаются в ходе выборов (Карачаево - Черкесия, Удмуртия, Белгородская, Воронежская, Курганская, Мурманская, Орловская, Псковская и Смоленская области).

Тип 6 (1) – региональный политический режим, который отличается не только сильными полномочиями легислатуры, значительной конкуренцией на выборах глвы исполнительной власти, но и высокой долей депутатов, принадлежащих к одной партии или коалици партий (обычно КПРФ), в региональном парламенте (Республика Адыгея, Амурская и Кемеровская области).

Тип 6 (2) – региональный режим, где большинство в региональном паламенте составляют партйные депутаты, входившие в разные парти и коалиции (Челябинская область).

При этом, как указывают авторы классификации, в результате определенных социально – политических перемен и смены власти тип регионального политического режима мог измениться. Так, в начале второй половины 90 – ых гг. Краснодарский край переместился из Типа 3 в Тип 1, который характеризуется неформальным доминированием «первого лица». Так, губернатор, не пользовавшийся высокой поддержкой со стороны региональной элиты (Егоров), был замещен харизматическим лидером (Кондратенко), партия которого преобладала в парламенте. Формальная слабость легислатуры при этом сочеталась с широтой полномочий главы исполнительной власти, а губернаторская партия («Отечество») контролировала большинство мест в региональном законодательном органе. В свою очередь, по указанию исследователей Кемеровская область совершила переход от Типа 6 к Типу 4 с формально сильным законодательным органом, низким уровнем конкуренции при выборах главыисполнительной власти (абсолютное преобладание одного из кандидатов) и высокой долей депутатов от одной партии в законодательном органе. Как и в предыдущем случае, изменение типа было обусловлено пререходом от фазы внутриэлитного соревнования к доминированию харизматического лидера (А.Г.Тулеев), ставшего главой исполнительной власти после того, как ориентирующаяся на него партия обеспечила себе абсолютное большинство в региональном паламенте.

При этом авторы исследования А.С.Кузьмин, Н.Дж.Мелвин и В.Д.Нечаев отмечают, что, хотя их работа охватывала всего два электоральных цикла (с декабря 1993 г. по 2000 г.), она позволяет сделать вывод об относительно высокой устойчивости региональных политических режимов. Действительно, в 20 случаях из 31 главные черты режима сохранились при смене фаз, т.е. в разных электоральных циклах. Это дает основание предположить, что к середине 1990 – х гг. контуры политической жизни регионов России уже оформились Дополнительным подтверждением тому служит устойчивость характеристик, не включенных в основания типологизации, например, ротации глав исполнительной власти.

Более глубокий анализ формально – институциональных основ региональных режимов тоже приводит к неординарным заключениям. Примечательно, что все республики РФ выбрали вариант конституции с сильной легислатурой. Авторы исследования объясняют это тем, что в большинстве случаев при подготовке к новой конституции они отталкивались от «старой», советской, и лишь ее модифицировали. Другими словами, республики проявили склонность к инкрементному типу развития формальных институтов, что, по мнению авторов вышеназванного исследования, может быть связано с высоким уровнем региональной идентичности в республиканских сообществах. Все они, начиная с 1989 – 1990 гг., стали строить свою государственность самостоятельно, и потому переворот 1993 г. не оказал на них такого влияния, как на другие типы регионов.

Напротив, в краях произошел разрыв с советским институциональным дизайном. Везде были приняты уставы, предусматривающие слабые позиции законодатеельных органов, и сильные – губернаторов. Во всех краях установились режимы с неформальным доминированием избранных глав исполнительной власти. Иначе говоря, возникла еще более централизованная модель власти, чем на уровне РФ. Найти удовлетворительное объяснение такой институциональной специфики авторам вышеупомянутого исследования не удалось. При этом одна из выдвигаемых ими гипотез связана с воздействием особенностей самоидентификации их населения, которые, в свою очередь, могут зависеть от геополитического положения краев (своеобразных «бастионов России»). Централизацию в данном случае авторы исследования склонны понимать как способ мобилизации региональной общности в условиях приграничного положения и связанных с ним проблем (плохие коммуниу\кации, наличие внешних границ, миграционный наплыв представителей иных этнических групп и т.д.). При этом высокий уровень краевой самоидентификации, по мнению исследователей, может породить эффект харизматического лидера (персонификация группы в лидере). Однако, как отмечают они, подобные объяснения нуждаются в дополнительных подтверждениях.

В областях РФ были приняты уставы, допускающие наличие как слабой, так и сильной легислатур, но в большинстве регионов глава исполнительной власти не являлся единоличным их лидером. Если же это происходило (например. В Курской и Кемеровской областях), то в исключительных случаях, и было связанос персональными характеристиками «первых лиц» (политики федерального уровня), которым удалось на короткое (как в Курской области) или на продолжительное время (как в Кемеровской) создать коалиции, способные консолидировать ранее разделенные региональные элиты. Эти коалиции и стали основой для установления сильной, персонифицированной власти губернатора.

При этом показательно, как отмечают авторы, что в регионах со слабыми легислатурами сменились лишь 4 из 13 глав исполнительной власти, тогда как в регионах с легислатурой сильной – 11 из 18. При этом в 10 из 13 регионов отмечается демократическая смена власти.

Очевидно, что сила легислатуры – одна из предпосылок ее «партийности». В регионах со слабой легислатурой лишь в одном случае из четырех удалось сохранить высокий уровень партийности легислатур при смене фаз, в то время как в регионах с сильной легислатурой – в четырех из пяти (причем «место» Челябинской области в данной группе «заняли» Карелия и Удмуртия, где легислатуры тоже были сильны) (А.С.Кузьмин, Н.Дж.Мелвин и В.Д.Нечаев. Указ.соч., С. 152 - 153). В то же время, все обнаруженные закономерности имеют достаточно условный, промежуточный характер, и требуют подтверждения и конкретизации в дальнейших исследованиях.

Проанализировав вышеперечисленные подходы, мы возьмем за основу классификацию, в основу которой положено различие в уровне контроля официальной администрации за органами власти и политическими ресурсами, уровне консолидации и структуре правящей элиты, в характере осуществления власти:

1) автократические ( с практически полным контролем главы региона и выдвнувших его элитных групп за органами власти, экономическими ресурсами, политическим и информационным пространством);

2) авторитарные (предполагающие аналогичную автократии концентрацию полномочий и ресурсов в руках одной группы, но при этом допускающие ограниченную автономию экономических или элитных групп, неспособных либо добровольно отказывающихся конкурировать за власть);

3) упорядоченные полиархические, предполагающие соглашение («пакт») примерно равных по силам групп региональной элиты о разделе власти и сфер влияния со сравнительно мягким устранением от властных рычагов и ресурсов всех иных групп;

4) неупорядоченные полиаржические (где такого соглашения о разделении власти и сфер влияния добиться не удалось, что порождает общую слабость и неэффективность региональной политической власти, сопровождаемую периодическими кризисами).