5. Опыт социальных реформ в странах снг и Балтии

Распад Советского Союза в начале 90-х гг. привел к образованию пятнадцати самостоятельных государств, перед которыми встали беспрецедентные проблемы в социальной сфере, требующие коренных перемен в формировании и реализации социальной политики.

Экономика стран, расположенных на пространстве бывшего СССР, расценива­ется международным сообществом, как переходная. Такой характер экономики вы­зывает необходимость перемен и в осуществлении социальной политики. Основ­ная причина в переменах — противоречие между объективным расширением потребностей в социальной защите все большей части населения стран и одновре­менным сужением экономических возможностей их удовлетворение через госу­дарственные бюджеты.

Существуют конкретные механизмы и формы трансформации системы соци­альной политики в странах с переходной экономикой. Формами социальной защи­ты населения в странах с переходной экономикой становятся:

1. Переход от тотально-государствен ной системы социальной защиты преиму­щественно на страховые основы.

2. Создание традиционной для рыночной экономики системы социальной защи­ты и ее структуры, в том числе:

а) пенсионного страхования;

б) страхования по болезни;

в) страхования по безработице;

г) медицинского страхования;

д) страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

е) пособий для семей;

ж пособий малообеспеченным.

3) Ускоренное развитие социальных услуг, особенно таких их видов, которые приобретают особую актуальность и общественную значимость в условиях смешанной экономики:

а) услуги, связанные с активной политикой на рынке труда, проводимые службой занятости;

б) услуги по социальному обслуживанию населения, осуществляемому тер- риториальными социальными службами. Решение последней группы за- дач потребовало от органов власти всех стран СНГ значительной органи- зационной работы по созданию как структур служб занятости, так и территориальных структур социальных служб.

Реализация социальной политики осуществляется в государствах СНГ и Балтии по-разному. Если бывшие прибалтийские республики откровенно копируют запад­ные модели социальной политики, то Казахстан и Кыргызстан находятся в поиске собственных стратегий социальных реформ и способов реализации социальной политики.

Примером реализации социальных реформ по западному образцу может слу­жить введение медицинского страхования в Эстонии, где менее, чем за полгода, реализована классическая модель медицинского страхования. Это происходило на рубеже 1991-1992 г.

Стратегия социальных реформ, выбранная в Казахстане, имеет средне сроч­ный характер и направлена на создание перспектив устойчивого экономического роста, повышения благосостояния населения, активизации социальной политики с учетом интересов различных групп и слоев населения. Главная цель социаль­ной политики в Казахстане — стабилизация уровня жизни населения и обеспе­чение его роста при уменьшении влияния кризисных явлений на наименее за­щищенные слои населения.

¹ Здесь и далее в подготовке данного раздела главы используется материалы книги: Социаль­ные реформы в странах с переходной экономикой. Проблемы и опыт. / Под ред. СВ. Кадомцевой. М.:ИКЦ«ДИС», 1997.

В этой связи разработан и поэтапно осуществляется комплекс мероприятий, предусматривающий совершенствование системы защиты малоимущих слоев на­селения, усиление адресности соответствующих действий, рост реальной заработ­ной платы, реформу системы пенсионного обеспечения, социального и медицин­ского страхования.

В Казахстане создается система поддержки доходов путем реформирования оплаты труда, разрабатываются меры и создаются механизмы для получения более высоких заработков за счет личного трудового вклада, экономической предприим­чивости и инициативы вне зависимости от форм собственности, обеспечения ми­нимальной занятости населения за счет использования общественных работ в ре­гионах с высоким уровнем безработицы. Осуществляется работа по совершенство­ванию системы социального страхования за счет его персонификации. Предусмат­ривается создание трехярусной системы пенсионного обеспечения:

• первый ярус — гарантированные государством минимальные пенсии;

• второй ярус — пенсии, предоставляемые по обязательному пенсионному стра­хованию;

• третий — пенсии, предоставляемые за счет добровольного пенсионного стра­хования.

В социальной сфере принимаются меры по поддержке и сохранению сложив­шейся системы учреждений социально-культурного и бытового назначения, осу­ществляются реформы здравоохранения и образования. Особое внимание уделяет­ся жилищной реформе.

Разработан и реализуется «Комплекс мероприятий по реализации социальной доктрины Республики Казахстан на 1996-1998 и на период до 2000 года», создает­ся правовая база для осуществления социальной политики. Экономическая страте­гия органов государственной власти Республики строится с непременным учетом стратегии социального развития.

Как и во многих бывших республиках СССР, социальные проблемы в Кыргыз­стане сдерживают переход к рынку. Это связано с тем, что без должным образом обеспечиваемых прав личности, граждане ощущают угрозу со стороны либераль­ной экономики, особо проявляющуюся в росте безработицы и падении уровня жизни. Реализация адекватной социальной политики имеет и политическое значе­ние — властям необходима поддержка проводимых реформ.

В 1995 г. на фоне продолжающегося падения производства доля расходов госу­дарственного бюджета Кыргызстана на образование, здравоохранение и социаль­ное обеспечение составила 54% всех расходов или около 15% ВВП (в 1993 г. — 39% или 8% ВВП, в 1994 г. — 45% или 14% ВВП). Наибольший удельный вес в социальной сфере занимали образование (21,1%), социальное обеспечение и соци­альная помощь (16,2%), здравоохранение (12,4%). В местных бюджетах, бюджетах областей, городов и районов удельный вес расходов социальной сферы составляет еще больший процент — от 71,1 до 94,5%. Вместе с тем, реальные расходы на со­циальные нужды из года в год сокращаются.

Разработка и реализация социальной политики в Кыргызстане строится исходя из учета двух значимых аспектов: финансового и социально-политического.

Финансовый аспект. В республике признаётся безусловная важность макро­экономической стабилизации и эффективности, а также необходимость сдержива­ния расходов на социальные нужды и пособия пропорционально национальному доходу. Существует необходимость тщательного изучения расходов на социаль­ные нужды как основы для четкого планирования их в бюджетах всех уровней. Социальная помощь (имеется в виду выплата пособий и компенсаций) должна но­сить исключительно адресный, а не всеобщий характер.

Социально-политический аспект. Функционирование экономики в рамках ры­ночных отношений практически исключает сакрально-патерналистскую модель социальной защиты. Люди должны выражать не только свои интересы, но и нести большую ответственность за обеспечение собственного достатка и благополучия. Это не означает, что государство устраняется от решения социальных задач. Но в то же время роль государства должна измениться и быть более ограниченной и четко обозначенной. Изменение парадигмы социальной политики — одна из труд­нейших для решения задач, стоящих не только в Кыргызстане, но и во всех других странах СНГ. Население должно иметь возможность оградить себя от различных факторов риска, связанных с утратой дохода. Для этого необходимы четкие меха­низмы сберегательной системы и социального страхования. Очевидна для респуб­лики и проблема сохранения доступности социальных услуг, жестко проявляю­щаяся в условиях бюджетного дефицита.

Реализация социальной политики в Кыргызстане:

• углубление адресности оказываемой социальной помощи с четким определе­нием уровней и надежных источников финансирования;

• реформирование системы социального страхования, в том числе и пенсионно­го обеспечения;

• обеспечение максимально возможной занятости, предотвращение массовой безработицы;

• реформирование систем здравоохранения и образования;

• обеспечение работникам безопасных условий труда и социальных гарантий в обеспечении его уровня.

В Кыргызстане предполагалась реализация социальной политики в два этапа: Первый этап (1996-1998 гг.) — создание основ для перехода к новым отноше­ниям государства и личности, смягчение социальных последствий переходного пе­риода, минимизация снижения жизненного уровня и укрепление системы мини­мальных социальных гарантий.

В качестве механизма реализации предполагается широкое развитие самозаня­тости, малого и среднего бизнеса, фермерских хозяйств, формирование нового по­коления независимых предпринимателей.

Второй этап (1998-2005 гг.) — разделение системы социального обеспечения на две организационно самостоятельные и с разными источниками финансирова­ния системы:

• социальную помощь и социальное страхование;

• персонификация пенсионного страхования;

• организация сети государственных страховых компаний по добровольному страхования граждан с учетом видов социальных рисков;

• развитие негосударственных фондов страхования;

• упорядочение льгот, связанных с ранним выходом на пенсию;

• повышение уровня пенсий как итог реализации пенсионных льгот по условиям труда за счет работодателей.

Предусматриваются определенные мероприятия в реализации семейной поли­тики, политики в области занятости населения и реформы оплаты труда.

Возможности реализации социальной политики в Украине обусловлены нега­тивными экономическими факторами, сложившимися в прошедшее десятилетие. За период 1990 -1995 гг. объём ВВП в Украине сократился на 48%. Это связано с сокращением промышленного производства, производства сельскохозяйственной продукции, товаров народного потребления. Общий спад производства, причина которого его структурная несбалансированность, существенно повлиял на форми­рование доходов населения. Наблюдается изменение структуры доходов — при снижении доли оплаты труда в ВВП на 22% за период 1991-1995 гг, увеличивается доля доходов от личного подсобного хозяйства, которые возросли в совокупных доходах семей с 10,2% в 1990 г. до 32% в 1995 г. Номинальные доходы населения Украины в 1995 г. увеличились по сравнению с 1994 в 4,4 раза. За 1995 г. наблю­дался рост заработной платы и в долларовом эквиваленте с 34,5 до 75,6 долл. По­добная динамика может быть объяснена тем, что в 1995 г. увеличение темпа роста доходов по сравнению с инфляцией имело опережающие показатели. Подобные тенденции проявляются на фоне нестабильности платежей, несвоевременной вы­платы заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных платежей. Все это свидетельствует о нестабильном экономическом состоянии, на фоне которого в те­чении ряда лет сохраняется высокая степень социальной напряженности, что мало способствует общественной поддержке рыночных реформ. В этих условиях, до создания рыночных регуляторов экономики, государство вынуждено создавать и реализовывать механизмы ограничения неоправданного роста доходов работников производственной сфере (особенно тех ее отраслей, где наблюдается избыточная численность работников) и бюджетной сферы (из-за уменьшения поступлений в бюджет и сохраняющимися тенденциями сохранения в полном объеме существо­вавших прежде институтов социальной сферы, несмотря на отсутствие необходи­мых финансовых ресурсов). Кроме того, преодоление социальной напряженности из-за несвоевременной выплаты заработной платы, других социальных платежей потребовало разработки комплекса мер, по реформированию организации оплаты труда, пенсионного обеспечения и социального страхования.

В Украине сложилась разветвленная система социальной защиты населения. Однако это не свидетельствует о ее эффективности. Только в 1995 г. около 80% семей были получателями различных видов социальных выплат, помощи и ком­пенсаций из бюджетов всех уровней, социальных фондов и за счет средств пред­приятий и организаций. Около 29,5 млн. жителей Украины (при общей-численно­сти населения 52 млн.) составляли в 1995 г. контингенты получателей различных социальных выплат

Неотложными мерами по реформированию системы социальной помощи насе­лению являются внедрение механизмов адресной помощи наиболее уязвимым группам населения с одновременной и постепенной ликвидацией практики пре­доставления её через всевозможные дотации и льготы всем категориям населения независимо от уровня их доходов. Основные пути реализации этих мер: • установление и финансовое обеспечение на государственном уровне мини­мальных социальных гарантий (пенсий, стипендий, помощи малообеспечен­ным нетрудоспособным гражданам, безработным), нормализация соотноше­ний между средними и минимальными уровнями заработной платы и пенсии, пособиями по безработице;

• осуществление этих гарантий, исходя из динамики потребительских цен, уп­реждающих мер социальной защиты и адресного оказания социальной помо­щи и предоставления субсидий;

• защита покупательской способности малообеспеченных нетрудоспособных граждан и семей через периодический пересмотр среднедушевого совокупного дохода, который дает право на помощь.

Важным сдерживающим фактором, ограничивающим возможность реализации социальных реформ, является и отставание в реорганизации институциональных основ и создании соответствующей происходящим изменениям нормативно-правовой базы системы социальной защиты Украины. Поэтому долговременные программы реформирования системы социальной защиты населения и решение неотложной социальных проблем в Украине проходят по следующим основным направлениям: