1.Специфіка та поняття юридичної особи публічного права

Серед учасників цивільних правовідносин за ст. 2 ЦК України поряд із фізичними та юридичними особами (ч.1) особливо виділені держава Україна, АРК, територіальні громади, іноземні держави та інші суб’єкти публічного права (ч.2). Таке розмежування уже визначально свідчить про особливий підхід законодавця до врегулювання випадків участі цих особливих учасників цивільних правовідносин. Основна причина – вони є суб’єктами публічного права і сфера їх діяльності – владно-розпорядча діяльність. Вони не віднесені до осіб, що свідчить про їх особливе визначальне правове становище як учасників цивільних правовідносин. Юридичними особами публічного права є такі, що створюються незалежно від волі приватних осіб й основна діяльність яких зазвичай спрямована на здійснення спеціальних функцій (адміністративних, управлінських), що прямо не передбачає їх участь у цивільному обігу.

Юридичні особи публічного права створюються і припиняються виключно у розпорядчому порядку та діють на підставі закону чи спеціального нормативного акту. Їх керівники призначаються вищестоящим органом чи обираються (голови місцевих рад). Вони фінансуються за рахунок бюджету в межах видаткової частини. Витрачання виділених коштів контролюється Рахунковою палатою України. Вони можуть учиняти лише такі дії, які для них вказані в законі. Всі юридичні особи публічного права є носіями компетенції і можуть в її межах приймати владні рішення. Такі повноваження можуть бути власними або делегованими іншим державним органом. Так державна реєстрація юридичних осіб здійснюється на основі де легувальних повноважень органами місцевого самоврядування.

Наявність в них компетенції та здатності нормотворчості чи видання актів правозастосування і встановлення для себе тих правил, за якими ці учасники приймають участь у цивільних та інших правовідносинах вирізняють їх серед інших видів юридичних осіб. Вони самі встановлюють правила участі в цих правовідносинах, підстави та порядок, наслідки, правові форми. Це може надавати переваги таким особам при участі їх у таких правовідносинах де особи приймати участь не можуть.

Участь юридичних осіб публічного прав не є самометою, а підпорядкована забезпеченню основної діяльності цих суб’єктів у сфері публічного права. Звідси й рівень врегулювання їх правового становища – спеціальний закон чи спеціальні приписи та правила. Для того вони Конституцією України та спеціальним законом наділені компетенцією на діяльність у сфері владно-розпорядчої діяльності. Звідси намагання надати їх для цього ще й адміністративно-правову правосуб’єктність теоретично та гносеологічно не виправдано. Якщо вони не можуть реалізувати свою компетенцію то нащо їм ще правосуб’єктність, яка розроблена римськими юристами для забезпечення автономії особи у приватній сфері? Основна особливість врегулювання участі юридичних осіб публічного права у цивільних правовідносинах полягає у її похідному спрямуванні.

Специфіка регулювання їх участі у цивільних правовідносинах полягає в тому, що: 1) держава діє на рівних правах із іншими учасниками цих правовідносин (ч.1 ст.167 ЦК); 2) може створювати юридичні особи публічного права у випадках та порядку, які встановлені Конституцією України та законом (ч.2 ст.167 ЦК); 3) держава може створювати юридичні особи приватного права та приймати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлене законом (ч.3 ст.167 ЦК); 4) деякі учасники таких правовідносин передбачені безпосередньо Конституцією України і є елементом державного механізму. Практично такий же підхід, з огляду на розмежування повноважень між державою Україна та АРК, застосовано стосовно врегулювання участі у правовідносинах АРК. Тим самим, для можливості забезпечення участі цих учасників правовідносин законодавством встановлюються спеціальні правила щодо випадків, підстав та порядку.

Із змісту цієї статті слідує: 1) що ці учасники правовідносин є публічними і діють не у власних інтересах, а в інтересах суверена чи того кому вони слугують та кого представляють (держава України – людині, АРК – її населенню та іншим особам, які на правомірних підставах перебувають на її території, територіальні громади – їх населенню, іноземні держави у задекларованих в їх основних документах цінностях; 2) цивільні правовідносини – ширші за господарські, а господарські ширші за підприємницькі; 3) відносини за участі цих осіб базуються на приписах закону; 4) правове становище осіб публічного права визначається на основі інших підходів чим правове становище фізичних та юридичних осіб; майновою основою забезпечення діяльності, а отже участі в майнових відносинах є досить неоднозначним і проблемним.

Держава сама є особливим суб’єктом права і до неї, як суверена, неможливо застосувати загальні положення про юридичних осіб, зокрема про спеціальну правоздатність юридичних осіб публічного права. Як суверен держава визначає державні інституції та форми реалізації: безпосередньо самій чи через створені у встановленому порядку юридичні особи. Ці особи мають компетенцію. У приватних відносинах їх право та дієздатність визначається законом чи в передбачених випадках підзаконними актами.

У ст.82 ЦК вказано, що на участь юридичних осіб публічного права у цивільних правовідносинах поширюються положення ЦК, якщо інше не встановлене законом. Вони діють на основі спеціального закону, де вказується що вони є юридичними особами, але не всі. Зокрема, ЗУ «Про Кабінет Міністрів України» не надано статусу юридичної особи а його приватні потреби забезпечує інший державний орган – Державне управління справами.

Через юридичні особи суверен має змогу відмежувати свою діяльність як члена соціуму від участі в юридично значимих відносинах майнового, немайнового та організаційного характеру і використовувати передбачені актами законодавства правові форми відмежування цієї участі як приватної особи, а для юридичних осіб публічного права як носія владних управлінських повноважень щодо інших членів соціуму, від діяльності спеціального спрямування. Зокрема, це важливо в тих випадках коли йдеться про участь в господарських операціях, відшкодування завданих збитків та шкоди юридичними особами публічного права тощо.

Юридичні особи публічного права створюються, а їх керівники призначаються розпорядчим актом органу влади і залежні від них у подальшому. Чи не цим пояснюється різка зміна оцінок діяльності таких юридичних осіб: вчорашня їх успішність видається неспроможністю завтра і навпаки.

На юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення ЦК, якщо інше не встановлено законом. При укладенні цивільних договорів, у правовідносинах з набуття права власності тощо щодо юридичних осіб публічного права встановлено загальне правило: вони передусім діють відповідно до цивільного законодавства. Тобто в цивільних відносинах юридичні особи приватного права діють нарівні з іншими. Юридична особа публічного права не може в цивільних відносинах диктувати свої умови юридичній особі приватного права. Всі умови договору узгоджуються домовленістю його сторін.

Порядок створення й правове становище юридичних осіб публічного права визначаються публічним законом – переважно адміністративним: видання вищестоящими державними органами відповідних наказів, розпоряджень, що стосуються створення окремих юридичних осіб публічного права, визначення їх компетенції, напрямку та сфери (території) діяльності тощо.

Юридичні особи публічного права засновуються як установи, однак наділяються такими правами, особливо ті які наділені статусом національних, які характерні для товариств. Їх правове становище визначається такими елементами, як суб’єктивні права і юридичні обов'язки цих осіб, мета їх діяльності, правовий режим належного їм майна, організація управління, специфіка їх відповідальності за зобов'язаннями. Це стосується специфіки правоздатності для якої здебільше справедливим є ствердження, що вона виникає одночасно із створенням та збігається із дієздатністю. Це зумовлено способом їх закріплення та набуття, метою та сферою діяльності юридичної особи публічного права, функціями, які виконуватиме така юридична особа. Щодо першого, то вони виписані спеціальним законом про юридичну особу відповідно до вимог ст. 19 Конституції України шляхом встановлення чіткого переліку сфери, напрямків, способів здійснення та правової форми діяльності і цей перелік розширеному тлумаченню не підлягає.

Стаття 81 ЦК встановила що правовий статус юридичних осіб публічного права визначається Конституцією та законами України. При необхідності розширити коло повноважень юридичних осіб публічного права повинні вноситися зміни в акти, які встановлюють їх справа та обов’язки. Від цього не можна виходити навіть при участі цих осіб у цивільних правовідносинах і такий імперативний підхід, на наш погляд, є виваженим і стримуючим від зловживань. Мета діяльності юридичної особи публічного похідна від функцій її засновника і конкретизована відповідно до її місця в ієрархії відповідних органів та контрольних функцій вищого органу над нижчим. Створені державою юридичні особи реалізують функції самої держави і мета їх діяльності невідривна від діяльності держави але в конкретній сфері та напрямку: для МЮ України – організація виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) відповідно до законів України, організація роботи нотаріату та органів реєстрації актів громадянського стану; Міністерства культури і мистецтв України - створення умов для задоволення національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України, захист прав і законних інтересів вітчизняних творчих працівників; Міністерства охорони здоров'я України – організація надання державними та комунальними закладами охорони здоров'я безоплатної медичної допомоги населенню, забезпечення реалізації державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарного та епідеміологічного благополуччя населення.

Юридичною особою публічного права є державна чи комунальна установа, яка має статус юридичної особи и державного чи комунального органу, одночасно здійснює господарсько-правові функції і функції державного чи іншого публічного органу, такий суб’єкт права набуває в майновому обороті дуалістичного, публічно- і приватно-правового статусу, залежно від характеру здійснюваних ним повноважень.

В міжнародному праві концепція «іnstrumentality of the State» ґрунтується на ідеї присвоєння державі поведінки осіб або утворень, які не є органом держави, але уповноважені правом цієї держави здійснювати елементи державної влади за умови, що особа (утворення) в даному випадку діє саме в цій якості.