1. Учет природных ресурсов

В течение последнего десятилетия появились серьезные достижения в области измерения государствами своего экономического роста и благосостояния. Традиционным считается подход, разработанный в ООН под названием “Система национальных счетов (СНС)”. Основной акцент в данном подходе делается на GDP (валовой внутренний продукт, сумма всех товаров и услуг, производимых в стране, за вычетом промежуточных товаров) и на его ближайшую производную NDP (чистый внутренний продукт, который равняется GDP за вычетом потребления/амортизации капитала, произведенного трудом человека). Оба показателя часто неправильно используются как индикаторы благосостояния. Основное возражение заключается в том, что традиционные национальные счета не измеряют устойчивости экономической деятельности.

GDP и NDP фактически не отражают долгосрочного устойчивого роста, так как в них не учитываются истощение и деградация природных ресурсов. В рамках GDP и NDP, как правило, не рассматривается использование или амортизация экологических активов: нежелательные конечные продукты (загрязнение) обычно не принимаются в расчет, а затратам на окружающую среду часто неявно приписывается нулевая цена.

Например, многие природные ресурсы (нефть или минералы в недрах земли, леса, рыба в океане) не считаются запасами ресурсов и находят место в СНС только после того, как они добыты и проданы (превращены из запасов ресурсов, например, таких, как покрытые лесом склоны гор, в поток ресурсов, т. е. объемы ежегодной вырубки леса). Безусловно, такой подход опасен тем, что страна может проводить разработку потенциально возобновимых ресурсов, таких, как леса, рыбное хозяйство и определенные водные ресурсы, но будет делать ее “невозобновляемыми” способами. Это создаст впечатление “бурного” роста, хотя ресурсная база, обеспечивающая подобный рост, разрушается, что эквивалентно потреблению “капитала природных ресурсов”, а не получению ежегодного “дохода” от этого капитала. (В отношении невозобновимых ресурсов, таких, как минералы или нефтепродукты, эта проблема давно стала общепризнанной и отражается в применении дополнительных выплат за истощение недр.) Если ежегодная добыча возобновимых ресурсов равна (или меньше) уровню их годового роста или замены, то вопрос не рассматривается — и “природный капитал” остается нетронутым, а объем ежегодной добычи является законным доходом с этих ресурсов.

В одном из первых серьезных исследований данных проблем (Repetto et aL, 1989) был проведен анализ экономического роста в Индонезии на материале истощения только трех видов природных ресурсов — нефти, леса и почвы за период 1971-1984 гг. На основе этого анализа Репетто и др. сделали переоценку роста GDP Индонезии (позднее его назвали NDP), приняв в расчет нерациональное природопользование, без учета амортизации капитала, произведенного трудом человека. Средние темпы роста GDP снижались на 3% в год, с 7,1 до 4% (см. рис. 5). Идея была ясна — рост, который опирался на нерациональное использование природных ресурсов, не был устойчивым и дал искаженную картину благосостояния и темпов роста индонезийской экономики. (Следует отметить, что такой анализ весьма чувствителен как к выбору базового года, так и к ведению учета минеральных и нефтяных резервов, особенно в свете открытия новых месторождений. Результаты, полученные Репетто и др., во многом опирались на открытие новых месторождений в начале 1970-х гг.).

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

1. Год

Рис. 5. GDP и NDP в Индонезии в рупиях 1973 г.

Источник: Repetto et al., 1989.

Кроме проблемы измерения запасов и потоков природных ресурсов, при традиционном ведении СНС возникает еще одна проблемная область — это учет затрат на осуществление контроля за загрязнением и измерение ущерба, нанесенного окружающей среде в основном в результате ее загрязнения. При традиционном способе ведения учета затраты на установление оборудования по контролю за загрязнением и на услуги считаются прибавками к GDP, несмотря на то что так называемые “природоохранные затраты” предприняты лишь с целью противостоять вредным последствиям загрязнения окружающей среды. Действительно, любые затраты создают рабочие места и прочие экономические выгоды. Однако природоохранные затраты в своей основе являются непроизводственными, а значит, им не следует приписывать ту же степень важности, что и традиционным затратам. Таким же образом в СНС не учитывается стоимость ущерба от загрязнения здоровью и производительности, за исключением тех случаев, когда нужно учесть затраты на медицинское обслуживание или на снижение последствий воздействия либо на принятие превентивных мер.

Довольно быстро выясняется, что при проведении оценки “зеленых” национальных счетов возникает целый ряд вопросов. Необходимо провести корректировку с учетом изменений в запасах ресурсов и их стоимости, а также определиться, куда отнести различные природоохранные затраты и другие расходы, связанные с загрязнением и деградацией окружающей среды. До сих пор не существует общего мнения, рекомендующего использование определенного метода, поэтому в настоящее время применяются различные подходы. Для измерения величины “зеленого” национального дохода были разработаны два базовых подхода. Оба могут считаться “сателлитными счетами” в том смысле, что они ведутся отдельно от основной СНС. Их разница заключается в степени близости к родной планете — основной СНС.

Ресурсные и экологические счета, как правило, не имеют денежного выражения, являются дополняющими к принятым счетам GDP и считаются сателлитными счетами. Они представляют собой некоторый компромисс, так как не вносят изменений в существующие СНС и связанные с ними временные ряды, и все же они обеспечивают странам ряд дополнительных счетов и показателей в отношении некоторых видов природных ресурсов и окружающей среды; при этом не ставится задачи включения всех факторов. Такие сателлитные счета обычно включают физические показатели (иногда они могут быть в денежном выражении) и имеют четкую связь со стандартной СНС через межотраслевой баланс. Его счета определяют запасы и движение ресурсов (добыча/извлечение и новые открытия), загрязнение атмосферного воздуха и затраты на охрану окружающей среды с учетом возможности разукрупнения по секторам.

Интегрированные счета являются разновидностью сателлитного счета, где предпринимается попытка разработать законченную систему, более тесно связанную с основной СНС. При помощи интегрированных счетов делается попытка измерить истощение природных ресурсов, а также последствия загрязнения окружающей среды в денежном выражении. Они используются для выработки альтернативных инструментов ведения национального учета, при этом экологические переменные представлены в денежном выражении, что позволяет по-новому измерять доходы, продукцию и благосостояние. Неразрешенные теоретические и методологические вопросы объясняют существующие противоречия в отношении разработки интегрированных счетов. Интегрированные счета могут давать информацию, необходимую для расчета чистого внутреннего продукта с учетом экологических факторов (EDP), что и рассматривается в нижеследующих разделах книги.

История вопроса: СНС в 1993 г. и подготовка сателлитных счетов. Современная система национальных счетов разрабатывалась на протяжении многих лет; в 1954 и 1968 гг. были созданы инструкции, основанные на международном опыте, однако к 1980-м годам стало ясно, что они подлежат пересмотру. На переработку ушло почти десять лет, после чего в 1993 г. работа была завершена и рекомендована для пользования при составлении сателлитных счетов. Одновременно с принятием этого документа во время проведения в июне 1992 г. встречи на высшем уровне в Рио-де-Жанейро, посвященной глобальным проблемам Земли, был разработан основной документ, определяющий политику в этом направлении, под названием “Повестка дня XXI века” (“Agenda 21”), подписанный 178 странами. Все подписавшиеся взяли на себя обязательство “распространять существующие системы национальных счетов с целью интеграции природоохранных и социальных параметров в системы учета, включая по меньшей мере все сателлитные системы природных ресурсов во всех странах-участницах”.

Чтобы обеспечить такую потребность, Подразделение статистики ООН (UNSTAT) разработало Систему интегрированных экономических и экологических счетов (SEEA), а в декабре 1993 г. им был выпущен справочник СНС для внедрения интегрированных экономических и экологических счетов. В последние годы был опубликован ряд работ в развитие этого направления. Всемирный банк в сотрудничестве с UNSTAT и правительственными структурами Мексики и Папуа — Новая Гвинея провел работу по проверке практической целесообразности новой методики и руководства (см. Lutz, 1993, 1994, относительно деталей этого метода и его описания).

Определение чистого внутреннего продукта с учетом экологического фактора (EDP). В силу того что в большинстве стран национальные счета составляются без учета износа капитала, созданного трудом человека, а следовательно, не определяется чистый внутренний продукт (NDP), то, как правило, первоочередной задачей ставится их получение. Затем вводятся два ряда поправок, учитывающих экологический фактор. Во-первых, из Значения NDP вычитают величину истощения природных ресурсов (в результате, например, добычи нефти, минералов и проведения лесозаготовок), в итоге получается EDP1, Во-вторых, из полученного значения EDP1 вычитают величину экологического ущерба (загрязнение воздуха и воды, захоронение отходов, истощение почв, использование поверхностных вод) в денежном выражении, что дает EDP2.

Безусловно, гораздо легче рассказать об этих операциях, чем их провести. Потребовались долгие обсуждения для выбора методики расчета денежного значения как в отношении истощения, так и деградации, и в большинстве случаев пришлось прибегнуть к косвенным методам оценки. Например, требуется рассчитать и показать в денежном выражении воздействие загрязнения воздуха на здоровье людей и будущую производительность. К сожалению, для проведения таких расчетов не хватает данных даже по наиболее развитым промышленным странам. Тогда приходится использовать косвенные методы оценки — рассчитывать стоимость затрат на снижение загрязнения воздуха до “приемлемого” уровня. Таким же образом определяется стоимость эрозии почвы, но при этом является нерешенным ряд концептуальных задач и остается открытым вопрос о выборе методики анализа.

В случае с Мексикой, которая считается относительно передовой развивающейся страной с серьезными экологическими проблемами, результаты недавнего исследования показали, что чистый внутренний продукт (NDP) был на 6-13% ниже по сравнению с расчетами на 1985 г., если принять во внимание ущерб и деградацию окружающей среды (van Tongeren et al., 1993). Судя по расчетам, EDP1 равнялся 94% от NDP в 1985 г. (единственный год, для которого существуют данные), а EDP2 составлял 87% от NDP. На рисунке 13 показано влияние корректировки данных по инвестициям в Мексике с учетом истощения ресурсов и ущерба, наносимого окружающей среде, на производственную базу страны в 1985 г. В свою очередь, необходимо добавить информацию о формировании человеческого капитала и о технологическом прогрессе, чтобы затем установить, являлись ли в 1985 г. чистые инвестиции в Мексике положительными или отрицательными.

В Папуа — Новая Гвинея, которая является довольно-таки отсталой развивающейся страной, с интенсивно работающими добывающими отраслями, величина EDP1 составляла от 92 до 99% от NDP на период 1986-1990 гг., а EDP2 — от 90 до 98% (Bartelmus et al., 1993). Эта данные помогают понять необходимость корректировки на экологические затраты, но сами по себе они не могут помочь политикам в принятии решения. В этом смысле более полезны счета в рамках секторов.

Кроме исследований, проведенных в Мексике и Папуа — Новая Гвинея, в ряде развивающихся стран осуществляется непрерывная работа в области разработки счетов для природных ресурсов и окружающей среды. Многие из них ограничиваются составлением физических счетов, которые дублируют обычные национальные счета, вместо того чтобы определять денежное выражение для истощения ресурсов и нанесения ущерба окружающей среде, и их используют для корректировки “основных” счетов.

В качестве примера можно взять Норвегию, которая, по всей видимости, раньше всех стала проявлять интерес к учету ресурсов. Основное усилие исследователей этой страны направлено на совершенствование оценки физических запасов в ключевых отраслях промышленности, таких, как нефтяная, сырьевая, рыбная, лесная и энергетическая. Другой страной, в которой издавна занимаются этой проблемой, являются Нидерланды, где в течение целого десятилетия пытались найти денежное выражение для убытков, связанных с потерей “экологических функций” (но так и не добились успеха). Франция делает усилия для разработки самой грандиозной системы — “наследственных счетов”, — задачей которой является проведение анализа и описания природной среды в ее трех основных измерениях: экономическом, социальном и экологическом. Однако на воплощение этой идеи были отпущены скудные средства, поэтому все до сих пор ограничилось сбором физических данных. В США работа в указанном направлении сосредоточена на сборе информации о затратах на снижение уровня загрязнения окружающей среды, несмотря на то что президент Клинтон вменил в обязанность членам своей администрации разработать счета, учитывающие экологический фактор, до окончания срока его пребывания в Белом доме.

1. Макроэкономика и общеэкономическая политика

Большая часть этой книги посвящена анализу и оценке воздействия на окружающую среду на уровне проектов. Даже в случае применения моделей математического программирования имеется тенденция к ограничению проблемами отрасли. В последнем разделе мы рассматривали область учета природных ресурсов (УПР), при этом изменения в масштабах экономики всей страны изучаются в рамках систем национальных счетов. Подход на основе УПР сильно зависит от методик оценки, с помощью которых определяется ценность ресурсов или стоимость воздействия на окружающую среду. В этом последнем разделе делается еще один шаг в обратном направлении, чтобы рассмотреть влияние общих макроэкономических или других политических решений в масштабах национальной экономики (далее именуемых “политика в масштабах национальной экономики”) на состояние окружающей среды. Совершенно очевидно, что, кроме “правильного ценообразования”, возникает масса ситуаций, когда требуется реформа политики в масштабах экономики всей страны, чтобы ускорить общий экономический рост, но это может привести к последствиям как положительного, так и отрицательного воздействия на окружающую среду. (См. Schramm and Warford, 1989, and Pearce and Warford, 1993, в работах дается дополнительная информация о взаимозависимости между экономикой и экологией.)

Влияние реформ в политике является важным показателем экономического анализа воздействия на окружающую среду. В конечном счете предельные затраты на решение проблем окружающей среды при помощи исправления провалов в политике могут оказаться даже отрицательными, в таком случае экологические выгоды “не имеют ценности” для общества. В качестве примера возьмем отказ от политики субсидирования стоимости воды для полива (фермеры часто получают воду по низкой цене или вовсе бесплатно). Отказ от субсидий на воду (или их сокращение) имеет целый ряд выгодных последствий: улучшается водопользование, сокращается объем сбросов, а следовательно, уменьшается количество экологических проблем, таких, как заболачивание и засоление, а также сокращаются бюджетные расходы. Такого рода реформы в политике часто называются “эффективными вдвойне” ('win-win' policies) — когда и экономика выигрывает, и состояние окружающей среды улучшается. для полива (фермеры часто получают воду по низкой цене или вовсе бесплатно). Отказ от субсидий на воду (или их сокращение) имеет целый ряд выгодных последствий: улучшается водопользование, сокращается объем сбросов, а следовательно, уменьшается количество экологических проблем, таких, как заболачивание и засоление, а также сокращаются бюджетные расходы. Такого рода реформы в политике часто называются “эффективными вдвойне” ('win-win' policies) — когда и экономика выигрывает, и состояние окружающей среды улучшается.

Традиционно правительства принимают политические решения в масштабах экономики всей страны по таким направлениям, как торговые режимы, обменные курсы, выделение субсидий для сельского хозяйства и промышленности, а также в области развития отдельных отраслей, при этом почти не учитываются вопросы экологии (см. Munasinghe, Cruz and Warford, 1993, где рассматриваются эти вопросы). Экологические проблемы решались либо при помощи методов оценки воздействия на окружающую среду, если это касалось новых проектов, либо при помощи регламентирующих актов и постановлений или чаще всего использовались рыночные стимулы для решения текущих проблем. Существовало мнение, что решения в области общеэкономической политики носят слишком размытый и широкий характер и в силу этого не могут непосредственно влиять на проблемы окружающей среды. Поэтому министерства планирования или финансов редко рассматривали экологические последствия принимаемых ими решений.

Однако, по мере того как углубляется понимание наличия взаимосвязей внутри экосистем и экономики, все больше внимания уделяется необходимости проведения оценки реформ в области макроэкономической политики для определения их влияния на окружающую среду, если целью этой политики является минимизация затрат, связанных с экологическим ущербом, и обеспечение более устойчивого экономического роста. Основной вывод отчета, подготовленного Всемирным банком в 1992 г. под заглавием “Отчет Всемирного банка. Развитие и окружающая среда”, заключается в том, что экономическое развитие и охрана окружающей среды не исключают, а, наоборот, дополняют друг друга при условии проведения соответствующего анализа и принятия необходимых мер. Все шире проводятся исследования с целью более глубокого изучения связей между широкомасштабными политическими и общеэкономическими решениями и природопользованием, а также разрабатываются соответствующие меры на случай обнаружения негативных воздействий на окружающую среду. Нередко случается, что в результате изменения в экономической политике возникает необходимость замены природного капитала на другие виды капитала, созданного трудом человека (например, садки для искусственного разведения рыб вместо естественных нерестилищ, которые разрушаются в результате осуществления проектов развития в районе болот или прибрежных зон).

Однако необходимо отметить, что остается невыясненным вопрос о возможностях общества обеспечить замену природного капитала капиталом, созданным трудом человека. Большая часть истории за последние сто лет связана с решением именно этого вопроса замены. Может ли или нет это продолжаться до бесконечности, а может быть, следует вспомнить о “принципе предусмотрительности” и сохранить определенный запас природного капитала — этим вопросам посвящена книга Daly and Cobb, 1989. В основе спора о возможностях развития “одновременно с экономическим ростом или направленного против него” лежат перечисленные соображения.

Как показывает международная практика, проведение макроэкономических реформ дает значительные экономические выгоды и необходимо для обеспечения долгосрочного экономического развития и охраны окружающей среды. На основе проведенных исследований можно сделать важное заключение о том, что общие выгоды от улучшения системы ценообразования и корректировки провалов рынка (за счет включения в цену товаров или услуг некоторой меры, определяющей стоимость экологического ущерба) благоприятно сказываются на окружающей среде. Исправление искажений в системе ценообразования (особенно это касается реформ в политике, направленных на отказ от субсидий на электроэнергию и воду), а также весь процесс либерализации рынка являются важными аспектами и помогают получить правильную информацию об ограниченном характере ресурсов. Редкие ресурсы должны иметь более высокую цену, а повышение цен приведет к более эффективному использованию этих ограниченных ресурсов.

Однако в недалеком будущем реформы политики в масштабах всей экономики могут привести к серьезным экологическим последствиям, требующим целевого подхода. Судя по наблюдениям, во время процесса либерализации экономики и исправления искажений часто встречаются экологические проблемы локального или отраслевого характера. Например, либерализация торговли дает много экономических выгод, но наряду с этим данный процесс может подтолкнуть к проведению дополнительных лесозаготовок или увеличить отлов рыбы для продажи на экспорт. Таким же образом реформа ценообразования часто сопровождается отменой субсидий, а это почти всегда положительно сказывается на окружающей среде. Однако изменения внутренних условий торговли, которые зачастую направлены на увеличение искусственно заниженных цен на сельскохозяйственную продукцию, могут привести к чрезмерной эксплуатации земельных угодий с целью увеличения сельскохозяйственного производства в неблагополучных или не подходящих по иной причине районах. Несмотря на вероятность возникновения такого рода проблем, остановка макроэкономических реформ во имя “сохранения окружающей среды” была бы ошибкой. Реформы должны принести достаточно выгод для того, чтобы возместить стоимость целенаправленных мер или обеспечить компенсацию на проведение природоохранных мероприятий.

Для иллюстрации некоторых из этих положений можно рассмотреть два примера из Латинской Америки, которые являлись частью программы исследований Всемирного банка в рассматриваемой области: это использование налоговых ставок на топливо и решение вопросов промышленного загрязнения в городе Мехико, а также вопросы землепользования, ценовой политики и расширения границ сельскохозяйственных угодий в бассейне Бразильской Амазонки. Обе работы выявили связи между макроэкономической политикой и экологией.

Исследователи Эскеланд и Тэн Кейт изучали результаты воздействия государственной политики на сектор промышленности в Мексике и влияние последнего на состояние загрязнения окружающей среды и на потребление энергии промышленными предприятиями, а также на политику в области цен на топливо для транспорта в городе Мехико (Eskeland, 1994a, Ten Kate, 1993, Eskeland and Ten Kate, 1993). Структурные изменения в промышленности Мексики явились основной причиной повышения уровня загрязнения. В период 1950-1970-х гг. интенсивность загрязнения (выход загрязнителей на доллар продукции) в промышленном секторе увеличилась на 50%. За 1970-1989 гг. интенсивность промышленного загрязнения в Мехико выросла еще на четверть; частично это было спровоцировано государственными инвестициями и субсидиями в нефтяную и химическую отрасли, а также в производство удобрений. Существующая ситуация всецело является следствием высоких темпов роста, опережающих средние показатели, в тех отраслях, которые являются самыми серьезными загрязнителями. Эти выводы строились авторами на основе коэффициентов выхода загрязнителей по конкретным секторам/отраслям, которые были получены на основании данных по выбросам в США. Следовательно, упомянутые изменения можно отнести на счет изменений в структуре или составе промышленного сектора (изменения технологии внутри сектора не учитываются).

В то же время вследствие проведения правительством политики искусственного занижения цен на энергию потребление ее возросло примерно на 6%, что противоречило общемировой тенденции снижения потребления энергии повышением эффективности энергоемкого оборудования. (В странах ОЭСР за тот же период уровень промышленного потребления энергии снизился примерно на 35%. Главным образом это объясняется высокими ценами на энергию, а также структурным и технологическими усовершенствованиями.) В Мексике были крайне высокие размеры субсидий на энергию — в период между 1980 1985 гг. субсидии на топливо и электроэнергию поглотили 4-7% GD Мексики, что равняется 8-13 млрд. долл.

Изучая уровень загрязнения воздуха в Мехико (это городско конгломерат с населением почти 20 млн. жителей). Эскеланд (1994a) провел анализ политики правительства в области снижения уровня атмосферного загрязнения выбросами от транспортных средств. Перед правительством стояла задача разработки мер по двум направлениям: с одной стороны, снизить уровень загрязнения легковыми автомобилями и другими транспортными средствами, а с другой, добиться сокращения общего количества поездок. С этой целью рассмотрел два способа решения задачи: нормативно-правовое регулирование: ценообразование. Установление норм, которые поощряли использование экологически “более чистых” транспортных средств, оказал большое воздействие на снижение объема выбросов в расчете на одну поездку. Однако эти меры были неэффективными в отношении снижения количества поездок. Самым эффективным способом сокращения количества поездок оказалось повышение цен на энергоносители например, посредством введения налогов на бензин. Анализ программы по предотвращению загрязнения в масштабах всего города пока зал, что увеличение цен на энергию позволило снизить ежегодные затраты на борьбу с загрязнением примерно на 110 млн. долл., иле на 23%.

Высокая степень взаимодействия экономических факторов отслеживается на показателях эластичности общего потребления бензина, Чтобы определить, влияют или нет инструменты политического воздействия на приобретение и использование транспортных средств, был осуществлен эконометрический анализ данных по Мехико. В отношении общего потребления бензина (табл. 5) результаты показали, что и краткосрочная, и долгосрочная эластичности были приблизительно одинаковыми, а спрос на бензин находился в значительной зависимости от цены на него. (Если величина собственной эластичности цены составляет примерно 0,79, это означает, что при каждом повышении цены бензина на 10% спрос на него падает на 7,9%). Однако, наряду с высокой зависимостью потребления от цены на бензин, спрос был также тесно связан с уровнем доходов: по мере роста дохода в той же степени резко увеличивалось потребление бензина (эластичность спроса по доходу равняется примерно 1,0). Очевидно, что перед властями Мексики будет стоять серьезная задача по борьбе с загрязнением окружающей среды в условиях высокого экономического роста. Однако в этой связи следует отметить, что использование ценовой политики может оказаться важным инструментом из “набора рычагов” экономиста для управления спросом на товары-загрязнители.

Таблица 5

Эластичность общего потребления бензина, г. Мехико

Эластичнось по:	Краткосрочная эластичность	Долгосрочная эластичность
цене на бензин	-0,785	-0,799
цене на автомобили	-0,025	-0,029
доходу	0,975	1,005

Источник: Eskeland, 1994a.

Далее Эскеланд рассмотрел результаты применения еще одного способа борьбы с загрязнением — учреждение “дня без автомобиля”. Введенная в качестве чрезвычайной для снижения уровня загрязнения, эта мера управления спросом предписывала запрет на пользование автомобилем один день в неделю в зависимости от последних цифр регистрационного номера машины. Анализ показал, что эта мера привела к противоположному результату: общее количество используемых транспортных средств в действительности увеличилось после введения постановления, так как семьи приобретали дополнительные автомобили в качестве законного способа обхода данной меры. Как правило, вторые автомобили были более старыми, менее надежными и больше загрязняли воздух, и их использовали для дополнительных поездок в течение недели.

Шнайдер (Schneider)3⁴ провел анализ роли государственной политики среди тех факторов, которые повлияли на исчезновение лесных массивов, расширение сельскохозяйственных угодий и деградацию земель в районе Бразильской Амазонки. Результаты показали, что меры государственной политики играли важную роль. Однако для объяснения существующей ситуации в отношении обезлесения и расширения границ сельскохозяйственных угодий в такой же степени важными оказались силы экономического воздействия более общего характера, включающие сравнительные цены на землю и основные зерновые, процентные ставки, а также институты землевладения. Вставка 6 дает подробное описание этого случая.

ВСТАВКА 6

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ЗАБРОШЕННЫЕ ЗЕМЛИ В РАЙОНЕ БРАЗИЛЬСКОЙ АМАЗОНКИ

Проблемы исчезновения лесов и расширения сельскохозяйственных угодий в районе Бразильской Амазонки привлекали к себе пристальное внимание в течение последнего десятилетия. Такие авторы, как Mahar (1989) и Binswanger (1989), изучали роль государственной политики, особенно в области субсидирования и освобождения от налогов с целью стимулирования развития сельскохозяйственных предприятий и ферм, даже если показатели их реального дохода были отрицательными. Землевладение и право собственности на землю были часто увязаны с задачей расчистки земель (даже без ее обработки), а строительство новых дорог позволило новым переселенцам хлынуть в ранее недоступные районы Амазонки. В настоящее время такая политика нерационального землепользования претерпела значительные изменения. И тем не менее, даже после исправления указанных искажений все еще продолжается процесс открытия новых земель, а также и существование заброшенных районов, что было рассмотрено Шнайдером в рамках экономико-институционального анализа.

Разработав простую экономическую модель определения альтернативной стоимости времени и капитала как для мелких землевладельцев, так и для более крупных инвесторов (капиталистов), Шнайдер продемонстрировал, что эти два фактора — альтернативная стоимость для владельцев и возможность доступа к капиталу — во многом объясняли наблюдаемую ситуацию в условиях существующей государственной институциональной структуры и права собственности на землю в районах развития. Особенно следует отметить, что обеспечение необходимых условий для осуществления прав собственности на землю (входит в обязанности правительства) и доступ к капиталу являлись двумя самыми важными переменными, определяющими схему доходов, оборота и землепользования.

Проще говоря, переселенцы осуществят переезд и будут открывать новые земли в зависимости от величины альтернативной стоимости (по существу, это те шаги, которые им самим придется “оплатить”); это определяет те сроки, в течение которых они готовы ждать учреждения правительством официальных институтов, включая право собственности. Многие из мелких хозяйств обладают очень небольшим человеческим капиталом, а следовательно, их уровень альтернативных затрат будет низким. Кроме того, они сталкиваются с высокой стоимостью капитала и высокими процентными ставками. Такие переселенцы будут довольствоваться возможностями выжить в условиях скромного дохода, только чтобы дождаться развития инфраструктуры (дорог, хороших рынков и общественных услуг). С другой стороны, владельцы капиталов обладают большим доступом к капиталу (им дешевле обходится кредит), но альтернативная стоимость времени у них выше. Для них не составляет труда взять кредит, но они сделают это в случае разумной доходности капитала. В результате они не склонны делать инвестиции в развитие земель, если не существуют вспомогательные услуги для реализации продукции, а также в условиях отсутствия достаточно развитых государственных институтов для страхования землепользования.

Таким образом, наличие заброшенных земель частично объясняется условиями осуществления права собственности на землю — как по существу этого вопроса, так и стоимостью защиты прав собственности. Так как для освоения земель требуется юридическое обеспечение прав собственности, то частично появление заброшенных земель можно объяснить преждевременностью приобретения их крупными капиталистами. В силу отсутствия достаточно развитого рынка и связанной с ним инфраструктуры для осуществления землевладения, а также из-за высокой альтернативной стоимости времени для капиталистов они покинули эти земли.

Вторая причина существования заброшенных земель может оказаться более важной (и в этом случае юридическое обеспечение прав собственности не имеет никакого значения). При условиях гарантированных прав собственности капиталист может скупать крупные земледельческие хозяйства, но не использовать их до тех пор, пока рыночные условия не улучшатся до такого состояния, когда инвестиции в сельское хозяйство становятся выгодными. Таким образом, землевладелец будет удерживать землю, пока экономика не достигнет уровня, обеспечивающего достаточный доход в среднесрочной перспективе. (По существу, они анализируют чистую приведенную стоимость приобретения земли плюс выгоды и затраты на эксплуатацию, а затем принимают решение относительно сроков инвестиций в сельскохозяйственное развитие.) Так как альтернативная стоимость для владельцев капитала выше, чем для мелких поселенцев, они имеют более длительную возможность ожидания (т. е. не использовать землю под производство), не занимаясь активной сельскохозяйственной деятельностью. (С другой стороны, благодаря более низкой для них стоимости капитала владельцы капиталов имеют преимущества перед мелкими землевладельцами при покупке любого участка земли.)

Как в первом, так и во втором случае наблюдаемая практика приобретения земель и их пребывание в заброшенном состоянии во многом объясняются эволюцией прав собственности (или их отсутствием) и наличием доступа к капиталу. На основе этого государственные органы планирования могут сделать для себя вывод, что условия осуществления права собственности и гарантия этого права (эти вопросы входят в круг их компетенции) являются очень мощными инструментами. Наличие доступа к капиталу и альтернативная стоимость времени тоже оказывают влияние на приобретение земель и на освоение новых территорий. И последнее, самыми прямыми способами сокращения вырубки лесов являются альтернативная стоимость найма дополнительных рабочих и контроль за расширением сети дорог в районе Амазонки.

Источник: Robert Schneider, 1993. Land Abandonment, Property Rights, and Agricultural Sustainability in the Amazon, LATEN Dissimination Note № 3. Washington, D.C.: the World Bank.