7.3. Процесс разработки и реализации стратегического плана социально-экономического развития крупного города
Стратегическое планирование развития города является элементом процесса стратегического управления его развитием, которое осуществляется в три основных этапа:
1) определение долгосрочных перспектив социально-экономического развития города (формирование стратегии развития города);
2) разработка комплекса мероприятий (заданий) по осуществлению принятой стратегии развития города;
3) контроль и выявление основных проблем в процессе реализации стратегии развития города.
Принципиальная схема цикла стратегического управления развитием любого города представлена на рис. 53. Следует заметить, что в рамках каждого цикла стратегического управления развитием города осуществляется непрерывный обмен информацией.
Рис. 53. Цикл стратегического управления развитием города
В общем случае в содержании процесса стратегического планирования развития города представляется целесообразным выделить два тесно взаимосвязанных аспекта. С одной стороны, стратегическое планирование является логическим процессом, основывающимся на рациональном мышлении. С другой стороны, оно предусматривает владение искусством проведения прогнозных исследований, плановых расчетов и выбора альтернатив.
Стратегическое планирование, основанное на системном подходе, представляет собой непрерывно развивающийся процесс. Акцент в этом случае делается на формирование альтернативных сценариев будущего развития города, опираясь на сегодняшнее действие, а не на простое приспособление к тому, что принесет будущее.
Необходимо отметить, что специалист по стратегическому планированию развития города должен принимать активное участие в отборе желаемых конечных состояний города как сложной социально-экономической системы и понимать свою деятельность как нормативную, обусловленную определенными ценностями. В этой связи выбор целей развития города интерпретируется как неотъемлемая часть самого процесса стратегического планирования, а не как априорно заданная политической системой.
По своей сути стратегическое планирование развития города является нормативным (целевым), то есть постулируется желательное состояние города или цели его развития, а затем выявляются причины, условия и факторы, препятствующие достижению желательного состояния города или целей его развития. В этом случае задача стратегического планирования развития города заключается в том, чтобы выработать эффективную стратегию управления негативными условиями, причинами и факторами, и за счет этого обеспечить достижение сформулированных целей и задач. Причем в соответствии с постановкой, ориентированной на изменение существующего состояния, анализ стратегий развития города должен проводиться по отношению к некоторому базовому варианту развития города, который может быть получен в результате экстраполяции сложившихся тенденций его развития и возможностей их осуществления.
Более того, следует акцентировать внимание еще на одном положении методологического характера. Применительно к городу как региональной социально-эколого-экономической системе понятие стратегии развития можно сформулировать следующим образом. Стратегия развития города представляет собой принятые городом на долгосрочную перспективу генеральные цели, направления, принципы и методы действий органов управления городом в экономической и социальной сфере. Эта стратегия должна иметь комплексный характер, то есть основываться на учете всех субъектов хозяйствования на территории города и интересов населения города.
Вместе с тем в рамках общей стратегии развития города представляется целесообразным выделение ряда условий (частных стратегий развития):
1) корпоративные стратегии или стратегии развития различных субъектов хозяйствования, включая стратегии развития предприятий, банков, страховых компаний и т. д.;
2) стратегии развития административных районов города;
3) стратегии развития различных политических сил, действующих на территории данного города;
4) система стратегических интересов различных групп населения города.
В процессе формирования общей стратегии развития города должна решаться достаточно сложная задача согласования и объединения названных выше частных стратегий развития. Разработку общегородской стратегии развития должны осуществлять органы власти города, которые выполняют роль полноценного представителя всех интересов в городе, при общественном контроле за этим процессом.
Первоочередное значение в числе методологических проблем формирования отечественной системы стратегического планирования и управления на уровне города имеет последовательность разработки стратегического плана развития города.
Анализ и оценка существующих подходов к процессу стратегического планирования позволяет предложить обобщенную схему формирования стратегического плана развития города, которая основывается на концептуальной модели стратегического планирования (рис. 54).
Исходным этапом формирования стратегического плана социально-экономического развития города является определение его стратегической ориентации (стратегического замысла). Важность данного этапа обусловливается тем обстоятельством, что органы власти города как главный носитель стратегии развития города должны четко сформулировать свою позицию относительно будущего облика города. Вполне понятно, что без такой четкой позиции стратегию не сформулировать.
Рис. 54. Логическая схема формирования стратегического плана социально-экономического развития города
Необходимо заметить, что в последние годы в специальной литературе можно встретить категории, близкие по смыслу к категории «стратегическая ориентация развития города»: «стратегический замысел развития города», «генеральная стратегия развития города» и т. п. Представляется, что понятие «стратегическая ориентация развития города» наилучшим образом характеризует определенный, ключевой замысел, реализация которого должна обеспечить достижение главных целевых ориентиров долгосрочного социально-экономического развития города.
Что же могут представлять собой целевые ориентиры развития города?
Формирование такого рода целевых ориентиров должно базироваться на системном подходе к городу. Как отмечалось выше, любой крупный город в процессе своего функционирования и развития выполняет две основные функции. С одной стороны, это относительно самостоятельная целостная социально-эколого-экономическая система, которая должна реализовывать на практике функцию обеспечения качества жизни населения, проживающего на его территории, на уровне не ниже принятых в обществе социальных стандартов. С другой стороны, крупные города являются элементами (подсистемами) национальной экономики, которые выполняют определенные социальные функции в системе общегосударственного разделения труда. В соответствии с этим для любого крупного города представляется целесообразным сформировать две общие, универсальные целевые установки его развития:
• обеспечение необходимого качества жизни населения города;
• выполнение городом определенного «государственного (общественного) заказа», вытекающего непосредственно либо из сложившейся, либо из перспективной системы общегосударственного разделения труда.
В общем случае целевая установка (ориентир) предполагает качественную характеристику развития города, вытекающую из объективных законов общественного развития.
Вместе с тем необходимо отметить, что в современной отечественной практике управленческой деятельности, в том числе и на городском уровне, отсутствует система целевых ориентиров, выполняющих роль нормативных значений тех или иных социальных параметров. В результате этого не представляется возможным производить сопоставление достигнутого уровня социально-экономического развития города с нормативным. Последнее, в свою очередь, делает практически невозможным обоснованный подход к определению стратегической ориентации развития города.
Заметим, что теоретическая и практическая значимость нормативного регулирования социальных процессов в городе стала осознаваться как исследователями, так и управленческими работниками лишь в последние годы. В значительной степени это обусловлено резким обострением множества противоречий социально-экономического развития, когда единственно возможным способом их разрешения может стать лишь социальная переориентация экономики.
Вместе с тем процесс обоснования и разработки социальных нормативов представляется достаточно сложным не только в теоретическом, но и в практическом аспекте. Весьма сложным является определение принципиальных основ построения целевых нормативов, отражение в нормативах степени достижения целей и задач социального управления, а также уровня удовлетворения основных потребностей. В результате этого процесс социального нормирования, по сути дела, сузился до выработки лишь минимальных социальных стандартов, то есть предельных значений тех материальных благ, которые должны быть гарантированы государством. Другими словами, задача социального нормирования сводится главным образом к обеспечению функционирования механизма социальной защиты населения, а не целеполагания в системе стратегического планирования и управления.
Минимальные социальные стандарты, представленные на всех уровнях управления национальной экономикой в виде соответствующей номенклатуры и конкретных значений социальных параметров, могут послужить основой для последующего формирования определенной системы социальных гарантий населению. Так, например, минимальные социальные стандарты на уровне города должны определять конкретную номенклатуру и предельно допустимые уровни показателей потребления материальных и духовных благ населением города.
Дальнейшим развитием системы минимальных социальных стандартов должно стать формирование системы социальных стандартов качества жизни населения. Их главное отличие от минимальных социальных стандартов заключается в том, что они должны выполнять не функцию социальной защиты, а функцию целеполагания в системе стратегического планирования и управления на уровне города. Другими словами, они должны устанавливать не «минимальный», а «стандартный», или «нормативный», уровень условий жизнедеятельности населения.
Вполне понятно, что формирование системы социальных стандартов качества жизни людей будет представлять собой достаточно сложный и длительный процесс, протекающий поэтапно.
Несмотря на общность основных целевых ориентиров развития города способы их достижения (стратегии достижения) могут быть различными. Именно по этой причине для каждого города настоятельно необходимым становится обоснование стратегической ориентации его развития, включая определение важнейших приоритетов развития в перспективе. Другими словами, стратегическая ориентация развития города представляет собой совокупность приоритетных функций, которые город будет выполнять в рассматриваемой перспективе. Реализация этих функций должна обеспечить достижение главных целей его комплексного развития.
В общем случае проблема обоснования стратегической ориентации развития города в значительной степени сводится к изучению и выявлению внутренних закономерностей его развития. Для этого в процессе обоснования стратегической ориентации развития города целесообразно использовать методы структурно-функционального и исторического анализа. Применение последних дает возможность решить две важные задачи. Во-первых, выявить, существует ли какая-либо зависимость между изменениями в функционально-структурной организации города и уровнем его социально-экономического развития. Во-вторых, определить и изучить закономерности качественных изменений, происходящих в социально-экономическом развитии города.
Как уже отмечалось выше, успешная реализация стратегического плана социально-экономического развития крупного города в значительной мере связана с использованием на практике так называемых «системных регуляторов социально-экономического развития города». Применение таких регуляторов предполагает переход от частных (локальных) механизмов воздействия на отдельные элементы социально-экономической системы крупного города к механизмам системного воздействия на социально-экономическое развитие города в целом.
Представляется, что системные регуляторы должны удовлетворять следующим требованиям:
• оказывать системное (комплексное) воздействие на все элементы социально-экономического развития города, включая экологическое развитие;
• оказывать одновременное воздействие на любой элемент социально-экономического развития города.
Системные регуляторы социально-экономического развития города целесообразно рассматривать в нескольких аспектах (рис. 55).
Первый аспект - внутрирегламентационный - предполагает системное упорядочение отношений (взаимодействий) внутри каждого элемента социально-экономической системы крупного города.
Второй аспект - предметно ориентированный - предполагает системное регулирование всех видов отношений, возникающих в процессе социально-экономического развития города (например, бюджетно-налоговые отношения).
Третий аспект - системно упорядочивающий - предусматривает разработку и использование специальных форм взаимодействия между отдельными элементами социально-экономической системы города (например, договорная форма).
Четвертый аспект - общерегламентационный - связан с использованием нормативно-правовых актов, регулирующих социально-экономическое развитие крупного города как в целом, так и по его отдельным элементам.
АСПЕКТЫ СИСТЕМНЫХ РЕГУЛЯТОРОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА |
|||
1) внутрирегламентационный |
2) предметно ориентированный |
3) системно упорядочивающий |
4) общерегламентационный |
Рис. 55. Основные аспекты системных регуляторов развития города
Как свидетельствует мировой опыт, разработка стратегического плана развития крупного города непосредственно связана с разработкой и принятием для каждого города собственного кодекса, который основывается на предварительной проработке концепции развития города и осмыслении системы организации управления городом. В этой связи необходимо систематизировать и упорядочить огромное количество законов и норм (федеральных, субъектов Федерации и городов). Более того, крупные города и городские агломерации могут и должны иметь собственные градостроительные и прочие нормативы как важный элемент механизма управления их развитием. Подготовка последних должна осуществляться местными специалистами.
Необходимо отметить, что состав системных регуляторов может быть достаточно широким. Причем для определенного этапа социально-экономического развития страны должны выбираться самые приоритетные. Так, например, в переходный период наиболее целесообразно использовать преимущественно нормативно-правовые и договорные регуляторы.
В мировой практике на сегодняшний день особое место в управлении развитием городов отводится системным регуляторам земельных отношений. Они представляют собой совокупность административно-правовых, организационно-правовых, экономических и прочих мер, целенаправленно ориентирующих всех участников земельных отношений на выбор такой стратегии и тактики поведения, которая предполагает согласование их интересов с интересами развития города как целостной системы. Так, например, через рациональное использование механизмов отвода земельных участков под строительство, купли-продажи, аренды и ипотеки земли органы управления городом получают реальную возможность для активного и целенаправленного влияния практически на все аспекты социально-экономического развития города.
В качестве действенного вида системных регуляторов социально-экономического развития города могут использоваться бюджетно-налоговые регуляторы. Последние связаны с организацией бюджетного процесса и налогообложения, а также с определяемым ими характером движения финансовых потоков как в социально-экономической системе города в целом, так и в рамках ее отдельных элементов.
Успешная разработка стратегического плана социально-экономического развития города непосредственно связана с формированием соответствующей информационной базы (информационного обеспечения). Последняя должна содержать предельный минимум показателей, которые отражают причины и ожидаемые последствия социально-экономических процессов, протекающих на территории города. В общем случае информационная база стратегического планирования и управления развитием города может представлять единство (сочетание) следующих основных видов информации:
• картографическая,
• статистическая,
• текстовая (лингвистическая).
Важным направлением формирования действенных систем стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием городов и городских агломераций можно считать успешное взаимодействие трех основных субъектов городского управления (рис. 56).
Ключевые понятия и положения:
системное регулирование развития города,
метрополитенское управление,
город как сложная социально-эколого-экономическая система,
социально-экономическая структура города,
процесс управления развитием города,
системного регулирования функционально-пространственного развития крупного города,
полиструктура современного крупного города,
управление городской агломерацией,
стратегический план (программа) развития крупного города (градосистемы),
процесс разработки стратегического плана развития города (градосистемы),
системные регуляторы социально-экономического развития города,
кодекс города,
информационная база стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием города.
Рис. 56. Механизм взаимодействия основных субъектов городского управления
Вопросы для повторения и контроля
Определите, какое место занимает стратегическое планирование развития крупных городов и городских агломераций в системе стратегического планирования регионального развития.
В чем заключается содержание принципиально нового типа управления крупными городами и городскими агломерациями?
Что Вы понимаете под термином метрополитенское управление?
Какие принципиальные требования предъявляются к процессу организации управления и планирования развития крупных городов?
В чем состоят основные особенности элементно-пространственной структуры современных городов?
Что Вы вкладываете в понятие «полиструктура крупного города и городской агломерации»? Какие элементы целесообразно выделять в ее составе?
Что такое системные регуляторы управления развитием крупного города?
Какие основные типы управления городской агломерацией Вы можете назвать? В чем их основное содержание?
В чем Вы видите основное содержание и назначение стратегического плана (программы) развития крупного города или градосистемы?
Раскройте содержание процесса обоснования и разработки стратегического плана развития города.
Какие основные требования должны предъявляться к системным регуляторам социально-экономического развития города?
Какие аспекты системных регуляторов социально-экономического развития города целесообразно выделять?
Раскройте назначение и содержание информационной базы формирования стратегического плана развития города.
Какова роль основных субъектов городского управления в становлении системы стратегического планирования развития города?