Глава 7. Стратегическое планирование развития крупных городов
В процессе изучения данной темы курса необходимо обратить особое внимание на следующие вопросы:
1. Современная концепция стратегического планирования развития крупных городов и управления ими.
2. Содержание процесса планирования развития крупных городов и организации управления.
3. Процесс разработки и реализации стратегического плана социально-экономического развития крупного города.
7.1. Современная концепция стратегического планирования и управления развитием крупных городов
Особое, специфическое место в системе стратегического планирования регионального развития занимает стратегическое планирование развития крупных городов и городских агломераций.
Проблема системного регулирования развития крупных городов и разработки стратегических планов их развития в условиях переходной экономики становится одной из исключительно актуальных и в то же время недостаточно исследованных экономических проблем. Кардинальные перемены, которые происходят в последние годы в городском развитии и внешних его условиях, столь динамичны и многоаспектны, что потребовалось их принципиально новое теоретико-методологическое осмысление, включая оценку вероятных перспектив их дальнейшего развития. Следует заметить, что большинство практиков к настоящему времени уже осознают, что новая городская политика не может считаться обоснованной, если она не опирается на надежный научный фундамент.
К настоящему времени в мировой практике формируется принципиально новый тип управления городами и их агломерациями, который не сводится к государственному, региональному, муниципальному и тем более к местному самоуправлению. Этот тип управления в специальной литературе получил название «управление крупной городской агломерацией» или «метрополитенское управление». Необходимо отметить, что по степени сложности и масштабу управление крупными городами и городскими агломерациями, включая их стратегическое планирование, можно сопоставить лишь с государственным управлением.
Управление и регулирование развития городов является традиционным предметом фундаментальных и прикладных исследований в области системного анализа, управления, экономики, права, урбанистики, градостроительства и прочих научных дисциплин. Публикаций по данной проблематике в отечественной и зарубежной литературе только за последние три десятилетия насчитывается несколько тысяч наименований.
Следует заметить, что представление о смысле, целях и методах управления сложными социально-экономическими системами городского развития и их регулирование формировались на протяжении достаточно длительного периода времени, когда во всем мире менялись политические, экономические и организационные условия развития городов и, соответственно, воззрения на самоуправление. Именно этим объясняется значительный разброс мнений о целях, содержании и условиях применения определенных управленческих воздействий на социально-экономическое развитие крупных городов и городских агломераций - от концепции допустимости и возможности достаточно жесткого централизованного управления городом и его элементами до теории об изначальной невозможности проведения целенаправленной политики функционально-пространственной трансформации городов.
В нашей стране изучение социальных, экономических, демографических и прочих проблем развития городов наиболее активно осуществлялось в 80-е годы. Результатом такого рода исследований явилось:
• определение организационно-правовых предпосылок автономизации городского управления;
• достойное место в исследованиях академических и отраслевых институтов, вузов городской тематики;
• разработка методических рекомендаций по формированию комплексных планов социально-экономического развития городов и их районов, генеральных планов, районной планировки и схем расселения.
Однако в настоящее время ситуация существенно изменилась. Города, особенно крупные, превратились в центры общественно-политической и социальной напряженности, поскольку практически при той же (или даже большей) концентрации населения резко сокращаются традиционные бюджетные источники финансирования социальной сферы. Принципиально обновились формы, методы и объекты городского управления.
Одновременно с этим получила законодательное закрепление идея территориальной самостоятельности и местного самоуправления, в значительной мере повысилась ответственность городских властей за гарантирование населению соответствующих социальных благ, свобод и др.
В этой связи возникает необходимость переосмысления самого содержания регулятивных воздействий на сложные и в значительной мере противоречивые отношения, которые складываются в процессе функционально-пространственных преобразований города в переходный период. Особый интерес в настоящее время представляют как достаточно стабильные отраслевые блоки социально-экономической структуры города, так и динамично изменяющиеся внешние условия функционирования этих блоков, а также не менее динамичные отношения между ними. Регулирование всех этих процессов можно успешно осуществлять лишь на основе использования системного подхода.
По нашему мнению, на сегодняшний день научно обоснованное представление о регулировании отношений в социально-экономической структуре крупного города может быть сформировано лишь на основе совокупности фундаментальных и прикладных исследований и разработок, которые должны удовлетворять ряду требований. Во-первых, город должен рассматриваться в качестве сложной социально-экономической системы, которая может целенаправленно и результативно регулироваться лишь посредством изменения отношений между его элементами и согласования их интересов. Во-вторых, быть пригодным для анализа ситуации и принятия конструктивных решений в условиях современной российской действительности. В-третьих, учитывать непосредственную специфику перемен, происходящих в системе управления крупными городами.
Процесс организации управления и планирования социально-экономического развития городов требует соблюдения ряда принципиальных требований:
1. Крупные города и городские агломерации, являясь сложными объектами управления и планирования, в значительной мере предопределяют организационные структуры и механизмы управления ими. В соответствии с этим необходимо всесторонне и глубоко изучать особенности городов и городских агломераций как объектов управления и планирования. В этой связи представляется целесообразным создать специальную науку о городах и сформировать собственно городское управление. Последнее, в свою очередь, требует разработки новых подходов к городу как исходному пункту для реформирования городского управления и планирования.
2. Открытость и широта функций крупных городов и городских агломераций требует решения проблем определения их границ как объектов управления. Они должны рассматриваться в качестве целостного объекта, относительно автономной социально-эколого-экономической системы. В этой связи исключительно важное значение приобретает выявление реальных социально-пространственных структур крупного города и городской агломерации как ключевое условие организации внутригородских институциональных структур управления.
Для современных крупных городов характерна достаточно сложная элементарно-предметная структура, которая отличается своеобразным переплетением как минимум четырех типов структур (см. рис. 50). В результате этого формируется своеобразная многослойная полиструктура крупного города и городской агломерации, состоящая из взаимосвязанных функционально-отраслевых и других многомерных блоков общей социально-экономической структуры города (например, инвестиционно-строительный комплекс). В этом случае результативное воздействие на изменение параметров рассматриваемой полиструктуры города или городской агломерации возможно либо в форме жесткого административного управления каждым ее элементом, либо в виде изменения условий функционирования полисистемы города в целом, определяющих содержание и возможные перемены в поведении (экономическом, социальном, экологическом и т. д.) каждого элемента и их совокупностей. Такой подход получил название «концепции системного регулирования функционально-пространственного развития крупного города». Системность такого подхода к управлению крупным городом и городской агломерацией состоит как в одновременном воздействии на полисистему города нескольких взаимосвязанных регуляторов (правовых, экономических и прочих), так и в ориентации этого воздействия на внутриструктурные отношения. Такая концепция предполагает разработку и практическое использование специальных механизмов, адекватных особенностям современных социально-эколого-экономических систем крупных городов и городских агломераций. В специальной литературе такие механизмы получили название «системные регуляторы». Они могут и должны рассматриваться в качестве средств целевого упорядочивания всех отношений в социально-эколого-экономической системе крупного города и городской агломерации.
Рис. 50. Полиструктура современного крупного города
3. Плодотворное и эффективное управление и планирование социально-экономического развития крупных городов и городских агломераций требует, чтобы объект наиболее полно и всесторонне отражался в субъекте управления и планирования.
4. Структура крупного города и городской агломерации как объектов достаточно сложной природы является иерархичной. Современные крупнейшие города обладают 6-11-уровневой реальной социально-пространственной организацией. Эта иерархичность вызывает необходимость адекватной иерархии управления. Вместе с тем мировой опыт управления выработал оптимум, ограниченный преимущественно 3-5 уровнями институциональной организации городского управления. Соблюдение указанного принципа требует изучения реальной иерархии города, организации постоянного мониторинга функций как города в целом, так и отдельных уровней его социально-пространственной структуры. Следует заметить, что поскольку каждый крупный город является уникальным в своем развитии, постольку для успешного и эффективного управления его развитием необходимо изучать происходящие в нем процессы. В этой связи простое и непродуманное копирование организационных структур управления просто лишено всякого смысла.
Особое место в мировой теории и практике управления городами отводится управлению городскими агломерациями. К настоящему времени сформировалось в основном три типа управления агломерацией (см. рис. 51).
Рис. 51. Основные типы управления городской агломерацией
Ассоциативный (координационный) тип управления городской агломерацией предполагает, что органы власти всех городов и поселков, входящих в ее состав, решают общие проблемы развития городской агломерации на основе созданной ими ассоциации. Этот тип управления наиболее распространен в настоящее время, но отличается достаточно низкой эффективностью.
Промежуточный тип управления городской агломерацией предусматривает, что государство законодательно закрепляет за главным городом агломерации ряд приоритетов в решении общих проблем развития агломерации и выборе механизмов управления ею.
Комплексный тип управления городской агломерацией представляется наиболее перспективным, поскольку предполагает обеспечение единства действий органов распорядительной и исполнительной власти городской агломерации.
5. Управление и планирование развития крупных городов как сложных социально-эколого-экономических систем должно основываться на разработке специальных управленческих механизмов, сочетающих внешние (государственные) механизмы управления и собственно городские механизмы управления. Такое ранжирование механизмов управления имеет важное значение для крупных городов, выполняющих реальные общегосударственные экономические и пространственно-коммуникационные функции. Последнее позволит создать основу для договорных и прочих отношений в системе «город - государство».
6. Необходимость обоснования и разработки ресурсного, правового и информационного обеспечения механизмов управления социально-экономическим развитием крупного города и городской агломерации.