Раздел I. Теоретические и методические основы стратегического планирования
Данный раздел курса предполагает изучение студентами важнейших теоретических и методических положений, на которых основываются отечественные и зарубежные концепции стратегического планирования и управления, что позволит им сформировать собственное представление о процедуре разработки стратегического плана для любого элемента национальной экономики.
Глава 1. Содержание и функции стратегического планирования в системе государственного регулирования национальной экономики
Данная тема является вводной курса «Стратегическое планирование». Цель ее изучения уяснение содержания и функций современной системы управления национальной экономикой; определение места и роли планирования как особого вида управленческой деятельности; раскрытие содержания, функций и отличительных особенностей стратегического планирования. При освоении данной темы студенты должны использовать знания, полученные ими при изучении курсов «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Микроэкономика».
В качестве основных вопросов данной темы следует назвать:
1. Содержание и функции современной системы управления национальной экономикой.
2. Планирование как вид управленческой деятельности.
3. Стратегическое планирование как особая форма плановой деятельности на современном этапе развития общества.
Содержание и функции современной системы управления национальной экономикой
Общество в любой стране мира представляет собой очень сложную саморегулирующуюся, самовосстанавливающуюся и саморазвивающуюся систему, жизнедеятельность которой зависит от большого числа внешних и внутренних факторов. Общеизвестно, что успешное развитие любой страны (ее международный авторитет, динамичность развития экономики, достойное удовлетворение духовных и материальных потребностей большинства населения, социальная стабильность и т. д.) не может осуществляться само собой. Оно требует постоянных, последовательных и целеустремленных усилий всех членов общества. Производительные силы любой страны несут достаточно широкий спектр диаметрально противоположных интересов, которые не позволяют эффективно использовать ресурсы без целенаправленного, четкого и постоянно действующего управления на всех уровнях национальной экономики.
Российские экономические реформы, начатые в начале 90-х годов и продолжающиеся по настоящее время, породили большое количество не совсем верных экономических суждений о путях развития российской экономики. В первую очередь это относится к тезису «о несовместимости плана и рынка» и, как следствие, к отказу от использования методов планового регулирования при создании основ рыночной экономики.
Практика прошедших лет реформирования российской экономики доказала всю несостоятельность и даже пагубность этого утверждения. Представляется, что есть основание утверждать: современная история не знает примеров высокоразвитой и эффективно функционирующей экономики без рынка. При этом имеется в виду современный рынок, рынок как атрибут сложившейся социально-экономической модели, а не как всеохватывающая характеристика, классический рынок эпохи «laisser fair». Сам же рынок рассматривается как социально ориентированный, регулируемый, который органически вписывается в соответствующие социально-экономические модели, которые весьма многообразны и не исключают друг друга (например, англо-саксонская модель рынка, романская, шведская и т. п.). Однако при всем многообразии моделей рынка можно выделить общие черты, которые присущи развитой рыночной экономике. Мировой опыт свидетельствует о том, что без активной регулирующей роли государства не может существовать эффективной, социально ориентированной рыночной экономики. Мировая практика не знает ни одной промышленно развитой страны, в которой государство было бы отстранено от регулирования ключевых социально-экономических процессов. Вместе с тем с развитием общества, изменениями в структуре общественного производства, сдвигами в научно-технической базе общества и т.п. происходит развитие, обогащение, уточнение функций государства. Одновременно с этим по мере развития рыночной экономики средства и методы государственного регулирования экономики постоянно совершенствуются и корректируются. В результате этого государственное регулирование становится более точным, сложным и многообразным.
Следовательно, концепция вытеснения государства из сферы экономики, сокращения его функций и ослабления регулирующей роли не соответствует глобальным мировым тенденциям и не отвечает реальной обстановке в нашей стране. Однако надо помнить, что масштабы государственного регулирования, его конкретные формы и методы существенно различаются в разных странах. Вследствие этого не представляется возможным найти уже готовые рецепты и схемы. В этом смысле является недопустимой как переоценка роли государства, так и абсолютизация рынка. Противостояние государства и рынка далеко от реальной практики и не отражает всего многообразия явлений социально-экономической жизни. В этой связи необходимо разумное и рациональное сочетание двух этих двигателей развития экономики. Но при этом нужно помнить, что роль государства в экономике, нельзя связывать лишь с компенсацией пороков и недостатков рыночного саморегулирования, а рынок рассматривать соответственно как компенсатор несовершенства государственного регулирования. В реальной жизни имеется целый ряд обстоятельств и факторов, которые не просто определяют роль государства как компенсатора несовершенства рыночного саморегулирования, а относятся к его исключительной прерогативе. Государство призвано не только создавать условия для функционирования рынка, но и обеспечивать социальную стабильность, экономическую и национальную безопасность.
Кроме того, функцией государства становится обеспечение мировой экологической безопасности, что диктует определенные пределы экономического роста и необходимость ограничения использования сырьевых и природных ресурсов. Вместе с тем последнее практически невозможно без вмешательства мирового сообщества государств в стихию рыночных отношений, без сознательно организованного контроля над использованием окружающей среды, без планомерного развития планетарных процессов.
Таким образом, современный рынок не отменяет необходимости планомерного управления постиндустриальным типом экономики, которое становится практически невозможным без стратегического замысла, определения целей оперативного регулирования и координации из единого центра. Более того, планомерность как способ преодоления рыночной стихии и порождаемых ею социальных конфликтов приобретает принципиально новую ценность и качество. Она становится средством преодоления экологической угрозы и планетарной безопасности.
Развитие современной мировой экономики постоянно сопровождается усилением ее организованности и планомерности. Крупнейшие корпорации, размеры которых порой соизмеримы с совокупной экономикой ряда стран, затрачивают значительные средства на совершенствование методов стратегического планирования и управления. Более того, в современных условиях различные формы прогнозирования, планирования и программирования стали широкой практикой почти во всех странах мира.
Вместе с тем в настоящее время все более четко проявляется тенденция изменения задач и функций планирования в системе государственного регулирования экономики. В условиях высокоинтегрированной экономики роль планирования объективно остается весьма значительной. Причем она особенно возрастает в переходный период, поскольку превалирование спонтанности общественного развития над целенаправленностью, когда механизмы саморегулирования в обществе только формируются, не может не носить разрушительного характера, что и подтверждается отечественной практикой. В настоящее время в России главной задачей государственного регулирования становится обоснование и разработка стратегии социально-экономических преобразований с четким определением конечных целей, приоритетов и этапов.
К настоящему времени сформировалось два основных подхода к определению роли государства в переходной экономике. Первый подход основывается на концепции «ограниченной интервенции государства в экономику», которая предполагает проведение макроэкономической политики, базирующейся на монетаристских методах. Второй подход, который является наиболее предпочтительным для нашей страны, предусматривает активную роль государства в реформировании экономики. Такой подход базируется на ряде важнейших принципов:
• согласовании стратегических и тактических целей в процессе обоснования и принятия управленческих решений;
• сочетании фундаментальных и текущих задач экономического развития;
• разработке механизма реализации поставленных целей.
Конкретные функции государственного управления (регулирования) к настоящему времени уже достаточно четко определились в процессе их практической реализации в странах с развитыми формами рыночных отношений. Прежде всего следует назвать ряд сфер деятельности, в которых государство является субъектом рыночных отношений:
• ограничение деятельности отраслей, относящихся к естественным монополиям;
• управление объектами государственной собственности, в том числе долевой на совместных предприятиях;
• регулирование развития социальной сферы экономики;
• решение экологических проблем.
Страны с развитыми формами рыночных отношений уже осознали, что необходимо учитывать множество реально действующих факторов, которые вынуждают в большей или меньшей степени ограничивать «свободу рынка» по многим направлениям. Это обусловливается следующими причинами:
• стихийное действие законов рынка порождает неустойчивость экономики, различные виды диспропорций, а при неблагоприятных условиях закономерно приводит к экономическому кризису;
• в бесконтрольной рыночной среде неизбежно зарождаются монополистические структуры, которые препятствуют развитию конкуренции;
• стихийное развитие экономики сопровождается нерациональным отношением к окружающей природной среде;
• развитие рыночных отношений приводит к ослаблению государственного надзора за социально не защищенными слоями населения;
• корпоративные интересы всегда вызывают к жизни теневые структуры (коррупцию, наркобизнес и т.п.), что приводит к необходимости формирования государственного механизма для нейтрализации их негативного воздействия.
Следовательно, государство может и должно реализовывать свои функции по регулированию развития национальной экономики посредством использования широкого набора соответствующих методов и инструментов, основные из которых приведены на рис 2.
Рис. 2. Система методов государственного регулирования экономики
Косвенные методы государственного регулирования предусматривают использование инструментов и методов воздействия государства на частное предпринимательство с точки зрения обеспечения макроэкономических пропорций расширенного воспроизводства (издание соответствующих законодательных и нормативных актов, установление льгот, налоговая политика и т. п.).
Набор и соотношение прямых и косвенных методов и инструментов определяются следующими основными факторами:
• историческим опытом развития страны;
• конкретной исторической обстановкой;
• степенью общего развития экономики (стадии экономического цикла);
• современной и перспективной структурой экономики.
Таким образом, мировой опыт государственного регулирования национальной экономики свидетельствует о том, что социальная и экономическая устойчивость развития экономики страны должна обеспечиваться целым набором средств в системе управления национальной экономикой. Цель такой системы - обеспечение совместимости целей, интересов, мотивов и стимулов к трудовой деятельности на уровне общества в целом, хозяйствующих субъектов и отдельной личности. Без этого национальная экономика и общество нормально функционировать не могут, а цели остаются недостижимыми.
Однако следует иметь в виду следующее: несмотря на то что в управленческой деятельности разных элементов национальной экономики имеется немало специфического, присущего только им, в содержании управления можно выделить много общих моментов, которые разрабатываются в рамках теории управления.
Под теорией управления принято понимать научную базу управленческой деятельности, которая определяет направления и пути совершенствования процесса управления в целом, методы реализации его обобщенных функций и вытекающих из них управленческих задач. Разработка теории управления представляет собой непрерывный процесс ее совершенствования с учетом проверки на практике.
Ключевым положением современной теории управления является системный подход, согласно которому процесс обоснования и выработки любого управленческого решения отталкивается от общей цели развития системы и подчиняет ее достижению деятельность всех элементов системы (подсистемы).
Системный подход в управлении предполагает выделение:
• управляющей подсистемы, или субъекта управления;
• управляемой подсистемы, или объекта управления.
Субъект управления – это управленческие работники (персонал) различных уровней иерархии управления, а объект управления – любой элемент национальной экономики, на который направлено управленческое воздействие. Объект и субъект управления находятся в процессе постоянного взаимодействия, что отражено на рис. 3.
Обозначения:
УВ – управленческое воздействие (управленческая информация);
КИф - информация о состоянии и функционировании объекта управления для корректировки управленческих воздействий.
Рис. 3. Процесс взаимодействия объекта и субъекта управления
Следовательно, процесс управления осуществляется посредством передачи информации в обоих направлениях: от субъекта к объекту управления и наоборот.
Таким образом, системный подход в управлении опирается на исследование системных свойств экономики, ее управляющей и управляемой подсистем.
Более подробно данный вопрос рассмотрен в учебном пособии «Теоретические основы прогнозирования и планирования»*.
* См.: Грищенко В.Н., Демидова Л.Г., Петров А.Н. «Теоретические основы прогнозирования и планирования». Часть I. СПб.: изд-во СПбУЭ и Ф, 1995.
Предметом управления является информация, которая фиксирует условия перехода от существующего к желаемому состоянию объекта управления.
Результатом процесса управления является управленческое решение, которое направлено на повышение эффективности функционирования и развития объекта управления.
Таким образом, управление представляет собой специфический вид человеческой деятельности, связанный с определением целей функционирования и развития объекта управления и необходимых средств для их реализации, осуществление координации деятельности всех его элементов для получения результатов, соответствующих поставленным целям посредством переработки информации.
Основные аспекты управления представлены на рис. 4.
Рис. 4. Основные аспекты управленческой деятельности
Указанные выше аспекты управленческой деятельности, обладая определенной самостоятельностью, тесно связаны между собой логикой процесса управления и целевой направленностью на получение конечного результата.
Процесс управления по своему содержанию следует рассматривать как определенную последовательность взаимосвязанных действий (процедур), каждое из которых предполагает осуществление соответствующих функций.
Под функцией управления принято понимать относительно обособленные процессы деятельности управленческого работника, позволяющие обосновывать, принимать и осуществлять управленческое воздействие. Их выделение происходит в результате разделения и специализации труда в сфере управления.
Каждая из функций рассматривается в качестве определенной стадии управленческого процесса. Состав этих стадий и их конкретное содержание могут изменяться в зависимости от уточнения концепции управления.
Содержание и стадии процесса управления отражены на рис. 5.
Рис. 5. Содержание и стадии процесса управления