7.2. Содержание процесса организации управления и планирования развития крупных городов

Большое значение для обеспечения управляемости развития крупного города имеет его генеральный план. Вместе с тем исторически сложившаяся методология и методика разработки такого плана, как его содержание и структура, оказались практически непригодными для быстро и динамично развивающихся крупных городов и их агломераций с возникающими у них сложнейшими проблемами.

В последние годы за рубежом заметно активизировались исследования, в которых предпринимаются попытки распространения теоретических моделей стратегического планирования управления развитием предприятий на принципиально новый объект - города. Более того, к настоящему времени стратегическое планирование и управление развитием городов постепенно превращаются во вполне самостоятельные направления научных исследований.

Стратегическое планирование городского развития становится наиболее эффективным методом обеспечения высокой конкурентоспособности городов в условиях растущей конкуренции и усиливающейся глобализации экономики как в Европе, так и в мире в целом. Поэтому процессом разработки стратегических планов и крупных проектов, способных резко выдвинуть город на передовые позиции, охватывается все большее количество городов в странах Западной и Восточной Европы. На рис. 52 представлен далеко не полный список городов, имеющих определенные успехи и достижения или ставших известными благодаря каким-то методическим находкам, а может быть, и тактическим промахам в сфере стратегического управления и планирования. Как правило, города с наиболее активной позицией - это европейские столицы или мегаполисы, испытывающие потребность в решительном движении вперед. При этом можно выявить ряд причин, обусловливающих обращение к разработке стратегии развития. Во-первых, это необходимость выхода из глубокого кризиса, который охватил многие европейские города в конце 1970-80-х гг. Во-вторых, это стремление решить какие-либо определенные структурные проблемы или преодолеть трудности социально-экономического характера. В-третьих, это потребность на фоне относительно благополучной динамики развития повысить свою конкурентоспособность в ожидании значительных перемен в будущем.

Местные власти в этих городах озабочены проблемой смены устаревшего имиджа своего города, выдвижения его на передовые позиции в ближайшем будущем. Кроме того, обращение многих крупных городов к стратегическому управлению связано и с объективной необходимостью реформирования управления развитием окружающего региона. Например, Антверпен, Мальмё, Мюнхен, Роттердам и Штуттгарт, имея сравнительно устойчивое положение на рынке городов и положительную динамику социально-экономического развития, видят задачу стратегического планирования в выдвижении города на более высокую ступень развития, для того чтобы выдержать конкуренцию. А города Бильбао, Бирмингем, Дортмунд, Лиссабон и Турин первоочередной задачей определения стратегии развития считают решение сложных социально-экономических проблем, но при этом рассчитывают также на усиление своей конкурентоспособности и нахождение нового имиджа.

Стратегическое планирование в городах Западной Европы характеризуется рядом своеобразных подходов:

1. Само понятие стратегического планирования трактуется в Западной Европе достаточно вольно и широко. Это относится прежде всего к временному горизонту планов, которые могут как охватывать ближайшие 2-3 года, так и выходить за рамки десятилетия. Широкая трактовка стратегического планирования состоит и в том, что она означает не столько разработку определенного «типового» плана, сколько объединение всевозможных плановых, управленческих и организационных инициатив и программы местных властей в рамках движения к достижению стратегической цели.

Рис. 52. Охват европейских городов процессами стратегического управления и планирования

2. Многообразные разработки стратегических планов, проектов и подходов пока не имеют в своей основе единой научной методологии. Города ищут свой путь, формулируя рамочные методологические принципы и методические подходы, определяющие стратегию развития, что свидетельствует о необходимости и актуальности общеметодологических научных разработок и исследований в области городского стратегического планирования.

3. При разработке стратегии развития европейские города используют разнообразные организационные принципы и формы, в основном выводящие процесс стратегического планирования за рамки текущей деятельности местных властей. Для организации процесса разработки и реализации стратегических планов и программ развития во многих городах создаются совершенно новые, с функциональной точки зрения, органы, часто – регионального уровня, с новыми задачами и особым типом сотрудничества как с общественным, так и с частным сектором.

4. Города достаточно единодушно опираются в процессе разработки стратегии на организацию широкого диалога и дискуссий со всеми действующими в городе целевыми группами, активно вовлекая в первую очередь граждан и общественные группы в творческий процесс осмысления и формирования будущего облика города, его идеального образа. Именно активное участие граждан становится фактором, объединяющим многообразные подходы, и ведущим принципом городского стратегического планирования, не случайно термины «участие», «включенность» и «партнерство» наиболее часто звучат при обсуждении механизмов разработки стратегии.

5. Важной характеристикой стратегического планирования европейских городов является глубокий учет местной специфики при определении целей и задач долгосрочных преобразований. Эта специфика, как правило, отражается в стратегических девизах («лого»), которые очень своеобразно характеризуют стратегию развития конкретного города. Выдвигая смелые, оригинальные и емкие лозунги стратегии развития, европейские города стремятся объединить население, предприятия, все городское сообщество с целью движения в рамках избранного направления на основе достигнутого общественного консенсуса. Эти лозунги разнообразны, в отличие от однообразно повторяемых российскими городами главных целей стратегических планов о стабильном улучшении качества жизни всех слоев населения. Разнообразие и смелость девизов европейских городов не препятствуют тому, что у каждого из этих городов жители всегда находятся в центре внимания, ибо именно для них городские власти разрабатывают и реализуют свои стратегии.

6. Ключевыми катализаторами стратегического планирования европейских городов выступают крупные, так называемые «флагманские» проекты, призванные привлечь внимание к городу, дать толчок структурным сдвигам, резко улучшить ситуацию с рабочими местами, способствовать маркетингу территории и формированию нового имиджа. Европейские города смело планируют подобные проекты, успешно осуществляют финансирование необходимых капиталовложений и реализуют проекты на базе частно-общественного партнерства. Создание современных крупных инфраструктурных объектов - аэропортов и вокзалов, выставочных комплексов и современных жилых зон, а также проведение Олимпийских игр, фестивалей, конгрессов способствуют росту мировой известности городов, притяжению интереса инвесторов и туристов.

7. Для финансирования программ и проектов, реализующих стратегию городского развития, европейские города применяют механизмы финансового монтажа, означающего сочетание разнообразных финансовых источников всех уровней управления - как общественных, так и частных. Соединение местных, региональных и национальных средств дополняется банковскими кредитами и частными взносами; умело используются городами Западной Европы и всевозможные гранты и субсидии ЕС, займы международных финансовых организаций.

Осознание местными властями необходимости серьезных перемен в условиях глобализации и роста конкуренции городов и регионов привело к разработке и реализации акций, имеющих стратегическое значение для коренных изменений в ведущих европейских городах. В качестве таких акций выступали либо отдельные плановые мероприятия стратегического характера, либо создание новых структур управления, как правило на уровне метрополии или региона, изменяющих в корне ситуацию в области городского развития с позиций будущего.

Каждый город, разрабатывая и реализуя стратегические подходы, планы, программы, опирается на определенные методы, используемые на протяжении всего планового процесса. При всем своеобразии подходов в рассмотренных городах можно сформулировать основные элементы, имеющие принципиальное значение и включающие:

• учет факторов глобализации экономики и развития конкуренции европейских городов и регионов, обусловливающих необходимость поиска своего места в новой урбанистической системе Европы;

• заинтересованное участие и вовлеченность в процесс стратегического планирования всех целевых групп, в первую очередь населения и общественных объединений, представителей предприятий, малого и среднего бизнеса, инвесторов, а также профсоюзов, торгово-промышленных палат, туристов и т. д.;

• стратегический диалог на всех этапах планирования, использование механизмов обратной связи, мониторинга и корректировки целей и направлений реализации планов;

• успешное партнерство частного и общественного секторов при осуществлении стратегических проектов;

• преемственность стратегических планов;

• сочетание стратегического подхода в городе со стратегией развития более широкого регионального сообщества;

• ориентация стратегических планов на расширение городского пространства, тесно связанное с экономическим развитием, структурными преобразованиями, опорой на новые сектора и точки роста, созданием новых, соответствующих современным требованиям рабочих мест.

Итак, на сегодняшний день большинство европейских городов, серьезно озабоченные проблемами экономического развития, разрабатывают те или иные документы комплексного характера, которые дают возможность в определенной степени скоординировать деятельность в сфере экономической политики. Такого рода документы могут либо входить элементом в интегральные стратегии социально-экономического развития, либо оформляться в виде относительно самостоятельного блока в системе регулирующих механизмов городского управления. Выбор определенной формы является весьма индивидуальным, и отдать предпочтение какой-то одной схеме невозможно. Однако в большинстве случаев целесообразным, по мнению многих зарубежных исследователей, представляется следующий состав документов:

• стратегия социально-экономического развития города, охватывающая все стороны городской жизни;

• экономическая стратегия города;

• концепция экономической политики городских властей;

• набор проектов (программ) по реализации местной экономической политики властей;

• план мероприятий по экономическому развитию города.

Особо следует отметить, что задачи реформирования управления развитием городов и городских агломераций должны быть адекватны государственным интересам (по крайней мере не противоречить им).

В общем случае цели социально-экономического развития любого города можно условно разделить на две основные группы:

• стратегические цели комплексного развития города;

• стратегические цели развития отдельных сфер и отраслей городского хозяйства.

Для практической реализации целей развития города необходимо формирование принципиально новой системы управления городом, ведущее место в которой должно принадлежать стратегическому планированию развития города. В этой связи особую актуальность приобретает разработка комплекса теоретических и методологических проблем стратегического планирования развития крупных городов.

На сегодняшний день уже предпринимаются попытки обобщить имеющийся зарубежный опыт и предложить подходы к решению данной проблемы, учитывающие отечественную специфику. В этой связи хотелось бы обратить внимание на работы А.Е. Когута и B.C. Жихаревича^*, которые легли в основу рассматриваемых здесь принципов и методов стратегического планирования городов**.

* См.: Жихаревич Б.C. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб.: ИСЭП РАН, 1995; Основы местной социально-экономической политики / Под ред. А.Е. Когута. - СПб.: ИСЭП РАН, 1995.

** См.: Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб.: ИСЭП РАН, 1995. С. 109.

Как справедливо отмечает Б.C. Жихаревич, стратегия служит следующим главным целям:

• очертить современное состояние и возможное будущее экономического комплекса города посредством специально организованного процесса обсуждений, соответствующим образом задать ориентиры для городских властей и всех иных организаций, действующих в сфере экономического развития;

• стимулировать открытый диалог и сотрудничество городских властей с представителями предпринимательства и всеми общественными силами города в деле инициирования и реализации долгосрочных масштабных проектов экономического развития;

• укрепить имидж города и репутацию городских властей как открытых для диалога и сотрудничества.

Стратегия имеет индикативное значение, она указывает направление, помогает сориентироваться предпринимателям и инвесторам. В создании и реализации этой стратегии местная власть играет роль инициатора и катализатора.

Механизм стратегического планирования развития города включает в себя три ключевых уровня^*:

* Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб.: ИСЭП РАН, 1995. С. 45-47.

1. Собственная экономическая стратегия (в узком смысле) - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии экономики города и о системе мер и ресурсов, используемых властями города для приближения этого будущего.

2. Стратегический план экономического развития - комплект документов, включающий собственно стратегию и блоки документов по ее реализации, набор стратегических программ и проектов и двухгодичный план мероприятий подразделений местной власти по реализации экономической стратегии.

3. Механизм стратегического управления (экономическая стратегия как процесс) - система стратегических документов, рассматриваемая в совокупности с организационными структурами и процедурами. Такой механизм предполагает, что в наличии имеются:

• система рабочих групп, семинаров, советов, форумов, постоянно работающих над переосмыслением стратегии и продвижением ее на рынок, а также над контролем реализации стратегического плана;

• база стратегической экономической информации, регулярно пополняемая и обновляемая;

• автоматизированная версия вариантов экономической стратегии, включая презентационные публикации на нескольких языках, модифицированные для разных групп читателей, и рабочие документы местной власти распорядительного характера.

Типовая структура комплекта документов стратегического плана развития города, как следует из вышесказанного, состоит из трех блоков.

Первый блок - аналитический, ежегодно или раз в два года обновляемый раздел, который фиксирует основные параметры и характеристики экономического развития города, значимые для выбора стратегических направлений и мониторинга процессов реализации стратегии. Формулирует основные проблемы развития.

Второй блок - собственно экономическая стратегия, то есть описание: а) стратегических целей и приоритетов развития; б) направлений деятельности по реализации стратегических целей; в) ресурсов управления, имеющихся у города для реализации стратегии.

Третий блок - наиболее конкретный и высший для реализации в стратегии. Здесь собираются средне- и долгосрочные управленческие программы, признанные приоритетными для достижения стратегических целей. Конкретные мероприятия, связанные с реализацией различных стратегических программ, сводятся в двухгодичный план по реализации стратегических целей и текущей деятельности администрации по реализации экономической политики.

Очевидно, что структура стратегического плана развития города как документа не может быть полностью унифицирована и должна быть конкретизирована применительно к конкретному городу.

Следовательно, при всей практической значимости вопросов стратегического планирования и управления развитием крупных городов (городских агломераций) опыт его применения в условиях нашей страны находится пока на стадии зарождения. Несмотря на то, что зарубежной наукой и практикой накоплен определенный задел теоретических разработок и методических рекомендаций по формированию стратегических планов развития крупных городов (городских агломераций), его использование в российских условиях представляется весьма затруднительным. Последнее обусловливается тем обстоятельством, что эти разработки и рекомендации носят четко выраженный прагматический характер и ориентированы на специфику конкретной страны, а значит, достаточно трудно поддаются адаптации. В этой связи особую актуальность приобретает разработка методологических основ формирования отечественной системы стратегического планирования и управления крупными городами (городскими агломерациями).

Представляется, что стратегическое планирование социально-экономического развития крупных городов необходимо рассматривать как важнейший элемент деятельности представительных и исполнительных органов власти города по реализации централизованного начала управления, обеспечивающего баланс отраслевых и городских интересов в решении всего комплекса проблем развития города. Приоритетное место среди этих проблем занимают проблемы улучшения качества жизни населения города.

Разработка современных подходов к формированию государственной политики социально-экономического развития крупных мегаполисов (городских агломераций) должна учитывать два основных аспекта:

1) политику федеральных органов власти по отношению к городам (городским агломерациям);

2) собственно социально-экономическую политику каждого определенного города.

Вполне понятно, что между этими аспектами политики имеются различия в содержании, целях и средствах их реализации.

В качестве главных целей государственной социально-экономической политики по отношению к крупным мегаполисам (городским агломерациям) можно назвать следующие:

• геополитические цели, связанные с осуществлением экономического контроля, присутствием государства в каждом городе, стимулированием хозяйственного освоения территорий городов;

• создание и поддержание благоприятных условий для активизации экономических связей города с внешней по отношению к нему средой;

• поддержание необходимых территориальных пропорций в национальной экономике;

• формирование в городах (городских агломерациях) благоприятных условий для осуществления хозяйственной деятельности;

• содействие формированию в каждом крупном городе собственной экономической базы для решения задач социального развития;

• преодоление существенных различий в качестве жизни населения между крупными городами, обеспечение достижения в каждом из них уровня минимальных социальных стандартов;

• содействие в создании в каждом городе благоприятных условий для наиболее рационального использования его ресурсного потенциала с целью реализации общегосударственных задач.

Второй аспект государственной политики, направленный на обеспечение социально-экономического развития крупных городов (городских агломераций), предусматривает разработку целевых установок (ориентиров) собственной социально-экономической политики городов, обеспечивающей комплексность развития города. Это, прежде всего, предполагает решение задачи жизнеобеспечения населения крупного города. В этой связи органы власти города должны нести основную ответственность перед населением и федеральным центром за социально-экономическую ситуацию, которая складывается в городе. Причем в основу взаимоотношений между федеральными и городскими органами управления должен быть положен принцип разделения предметов ведения и делегирования полномочий, который закрепляется нормативными актами.

На сегодняшний день в качестве важнейших проблем формирования отечественной системы стратегического планирования и управления развитием крупных городов (мегаполисов) можно назвать следующие:

1. Для большинства крупных городов нашей страны необходима разработка принципиально новой стратегии их дальнейшего развития. Это обусловливается тем обстоятельством, что существующие специализация, структура и организация экономического комплекса города не дают возможности ни в настоящее время, ни в перспективе обеспечить комплексность его социально-экономического развития.

Представляется, что в процессе формирования новой стратегии развития крупных городов необходимо учитывать ряд требований.

Во-первых, разработка долговременной стратегии социально-экономического развития города должна базироваться на основных положениях теории социальных альтернатив, согласно которой всегда существует множество возможных вариантов развития любого элемента национальной экономики, включая города. Вопрос выбора, вытекающий из теории социальных альтернатив, связан с выбором траектории развития города с ясным и четким представлением его конечных целей в системе приоритетов, а также разработкой механизмов, обеспечивающих достижение этих целей. Причем такая траектория должна быть направлена на обеспечение прогрессивного развития города.

Во-вторых, в процессе обоснования и разработки стратегии социально-экономического развития крупных городов необходимо учитывать общемировые тенденции в этой области.

В-третьих, при обосновании и разработке долговременной стратегии социально-экономического развития крупных городов следует принимать во внимание их социально-экономический потенциал, что дает возможность сделать разработанную стратегию реально выполнимой.

В-четвертых, при разработке и выборе стратегии социально-экономического развития крупного города надо учитывать историю его развития, особенности социально-демографического и культурного потенциала, систему сложившихся ценностей и т. д.

2. В современных условиях достаточно сложно выбрать общепризнанную стратегию развития в каждом конкретном городе. Последнее объясняется тем, что слишком разными оказываются исходные платформы и цели у различных сил, заинтересованных в выборе той или иной стратегии развития города, а механизм согласования их интересов пока не отработан.

3. Значительные проблемы возникают при использовании уже разработанных документов стратегического характера в конкретной практике управленческой деятельности. Кроме того, достаточно сложным является определение механизмов реализации уже выбранной стратегии социально-экономического развития города.

4. На сегодняшний день существует достаточно много теоретических и методологических неясностей в трактовке основных понятий и положений стратегического планирования и управления на уровне городов.

В этой связи представляется целесообразным уточнить ряд основных понятий и положений, связанных с разработкой теоретических и методологических основ стратегического планирования и управления развитием крупных городов.

Стратегическое планирование развития крупных городов предусматривает разработку целей развития города на основе анализа и оценки развития самого города и внешней по отношению к нему среды, формирование основных направлений достижения поставленных целей и их ресурсного обеспечения. Основные задачи, которые решаются в процессе разработки стратегического плана развития города, связаны с повышением степени его адаптивности к постоянно изменяющимся условиям внешней среды.

Для стратегической формы планирования развития городов характерен ряд принципиальных особенностей:

1. Стратегическое планирование развития города предполагает рассмотрение его в качестве сложной и достаточно динамичной социально-эколого-экономической системы.

2. Такое планирование четко ориентируется на долгосрочную перспективу.

3. Планируемое развитие города должно предусматривать определение основных направлений развития города, и в нем должны отражаться определенные «ниши» для экономической деятельности, которые затем подлежат заполнению средствами оперативного планирования.

4. Основной целью стратегического планирования развития города должно быть обеспечение потенциала для успешного его развития в перспективе.