Тема 5. Правовое и административное регулирование деятельности образовательных учреждений в Российской Федерации

Любые методы государственного регулирования системы высшего образования предполагают нормативно-правовое подкрепление. Государство должно разработать «правила» экономических отношений в высшей школе и обеспечить их исполнение.

В сфере образования Российской Федерации преобразования начались в декабре 1989 г., когда состоялся Всесоюзный съезд работников народного образования, на котором были определены основные принципы реформирования образования. К ним относятся демократизация, многовариантность и многоукладность образования, открытость инновациям, регионализация образовательных систем, учет национальных особенностей в многонациональной стране, разнообразие и дифференциация образования, гуманизация его содержания, непрерывность обучения, развивающий его характер, деятельностный характер образования. Эти принципы, сформулированные «изнутри » системы образования, нацеливали на изменения задач и методов обучения, но практически не касались организационно-экономического механизма средней и высшей школы. Для их реализации необходимо было расширить права, экономические возможности и хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений и соответственно сузить права и возможности всех уровней управленческой надстройки над ними. Поэтому изменения в сфере образования последние 10 лет проходили в условиях непрерывной борьбы между сторонниками расширения прав, автономии учебных заведений и передачи полномочий по управлению системой образования на уровень регионов, с одной стороны, и чиновниками, не желающими уменьшать свои полномочия, с другой. В итоге оказалось, что организационно-экономическая сторона преобразований не только не соответствует содержательной стороне, но прямо мешает полноценной реализации принципов, которые помогли бы восстановить некогда лидирующие позиции отечественного образования в мире.

Нормативной базой преобразований в данной сфере на начальном этапе стали Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР » от 11 июля 1991 г. № 1 и закон «Об образовании » от 10 июля 1992 г. (затем его новая редакция от 13 января 1996 г.). Они в основном соответствовали названным принципам реформирования.

Наиболее значимые с социально-экономической точки зрения положения закона в редакции 1992 г. состояли в следующем: образование было объявлено приоритетной сферой государственных интересов с соответствующим статусом ее работников. Были утверждены демократический государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений, закреплены новые формы собственности в сфере образования. В законе обоснована правовая база создания негосударственного сектора, установлен порядок лицензирования и государственной аккредитации его учреждений. Аккредитованные учреждения получали право на бюджетное финансирование, размеры которого должны были устанавливаться на основе нормативов в расчете на одного учащегося. После того как закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. разрешил создание негосударственных образовательных учреждений, установил порядок их лицензирования и государственной аккредитации, они стали достаточно активно развиваться. Подчеркнем, что в отличие от промышленности, строительства или торговли негосударственный сектор в образовании возник не путем приватизации государственных школ и вузов, а благодаря созданию новых - дополнивших, а не заместивших государственные.

В середине 90-х годов закон «Об образовании» был дополнен, и подтвердил гарантии общедоступности и бесплатности получения образования всех ступеней; отменил конкурсную систему отбора в государственные и муниципальные учреждения для получения среднего полного общего и начального профессионального образования; установил права на внеконкурсный прием в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также инвалидов первой и второй групп при условии успешной сдачи ими вступительных экзаменов.

В настоящее время общественные отношения в сфере образова­ния на федеральном уровне регулируются, как было показано выше, нормами Закона РФ «Об образовании » в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ (с последующими изменениями) и Федерально­го закона от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с последующими изменениями), а также нор­мами нескольких десятков других федеральных законов, касающих­ся правового регулирования отдельных отношений в указанной сфе­ре. Сегодня в образовании, по подсчетам специалистов, действует свыше 500 нормативных документов, действуют и федеральные законы, и подзаконные акты, и всевозможные указы. Есть противоречия Закона «Об образовании» с Конституцией, федеральных законов друг с другом.

Главная причина сложившейся ситуации – отсутствие обоснованной национальной политики. Её нет ни в экономике, ни в обороне, ни в демографии, ни в здравоохранении, ни в промышленности, образовании или науке. Причина этого - отсутствие стратегии – долговременных целей, определяющих будущее страны на десятилетия вперед, путей их достижения и конкретных ориентиров. В документах Совета при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию прямо указывается на отсутствие обоснованной стратегии развития и размещения производительных сил, механизмов учета потребности рынка труда при подготовке кадров. Отсутствие стратегии «замедляет формирование государственной системы подготовки специалистов и не позволяет адаптировать её к рыночным условиям. Отсутствуют методические рекомендации для комплексной оценки состояния кадрового потенциала по отраслям народного хозяйства и по субъектам РФ». Отсутствие стратегии связано с тем, что ни у элиты, ни в массовом сознании нет ясно сформулированных национальных интересов. Отсутствие таковых определяется тем, что в обществе нет понимаемого и принимаемого большинством населения и политическим классом образа желаемого будущего. Его предстоит обрести.

Ещё одна из причин создавшегося положения в образовательном законодательстве заключается в том, что появление Закона «Об образовании» предшествовало появлению новой Конституции России, появлению гражданского, налогового, бюджетного, трудового законодательства. Поэтому названный закон регулировал не только отношения, связанные с организацией системы образования, лицензированием, аттестацией и аккредитацией образовательных учреждений, отношения, связанные с поступлением в образовательные учреждения, обучением в них и итоговой аттестацией выпускников, но и гражданско-правовые, финансовые, трудовые и иные социальные отношения в сфере образования.

Несмотря на растущее число поправок и изменений в федеральные законы об образовании (имеется в виду Закон РФ от 10.07.92. № 3226-1 «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Нормы последнего закона по оценкам специалистов на 80% воспроизводят нормы Закона РФ «Об образовании»), они по прежнему отличаются противоречивостью, неполнотой и вступают в противоречие или дублируют нормы других федеральных законов.

Так, в законах об образовании присутствуют нормы трудового права. На уровне федерального законодательства регулирование труда педагогических работников дублируется в Трудовом Кодексе РФ. Содержатся также, без достаточных оснований нормы гражданского права. Например, пункты 1-4 статьи 39 Закона «Об образовании» (об имущественных отношениях), пункты 1-2 статьи 47 (о предпринимательской деятельности) дублируют положения Гражданского Кодекса и т. д.

С другой стороны в образовании до сих пор отсутствует развитый понятийный аппарат и логически выдержанная содержательная статистика. Так, до сих пор не определены понятия «тип и вид образовательного учреждения», «образовательная услуга» и т.д. Отсутствуют статистические показатели, характеризующие условия получения качественного образования, в том числе обеспеченность образовательных учреждений средствами ИКТ и их использование в учебном процессе; нет данных, характеризующих динамику совокупных затрат на образование в расчете на одного обучающегося; отсутствуют полные сведения о трудоустройстве выпускников. Нет показателей отражающих расширение доступности качественного образования, нет статистики развития профильной школы, обеспеченности учебного процесса квалифицированными кадрами и т.д. Именно эти сведения должны лежать в основе оценки повышения качества общего и профессионального образования. В настоящее время, по мнению специалистов, приходится констатировать следующее: ни одно из приоритетных направлений развития образования не поддается квалифицированной статистической оценке и полноценному анализу.

В последние годы законодательная инициатива в области образования фактически перешла от законодательной к исполнительной ветви власти. Сейчас такую работу проводит Министерство образования и науки России.

Министерство ведет свою законопроектную деятельность по пяти основным направлениям, обеспечивающим реализацию приоритетных направлений развития образовательной системы России: обеспечение доступности образования, структурных изменений системы образования, повышения качества образования, расширение участия работодателей в развитии профессионального образования, совершенствование разграничения полномочий. Особую поддержку Министерства получают законопроекты, связанные с инновационными программами развития вузов. В 2007 году в Государственной Думе был принят в первом чтении законопроект об интеграции науки и образования. Теперь по заявлению министра образования и науки А.А.Фурсенко «на полностью легитимных основаниях образовательные учреждения смогут заниматься наукой, а научные организации реализовывать магистерские и послевузовские программы подготовки. При этом снимаются административные барьеры по использованию научного оборудования исследовательских институтов для образовательных целей».

Наиболее важным из законодательных актов для системы образования в настоящее время является вступивший в действие в 2000 году Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ). В его преамбуле указано, что он устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, орга­низации и функционирования бюджетной системы страны, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, порядок исполне­ния судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета, ос­нования и виды ответственности за нарушение бюджетного законода­тельства Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что кодекс — это законодательный акт, в котором сводятся воедино нормы законов по соответствующему направлению в их взаимосвязи.

В совершенствовании бюджетного законодательства в 2007 году, наиболее существенным является Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации ».

Необходимость внесения кардинальных изменений в БК РФ назре­вала постепенно и стала наиболее актуальной в данный исторический момент в жизни страны, когда неуклонно повышающийся уровень раз­вития экономики позволяет России говорить в полный голос о сво­ем полноправном месте среди экономически развитых стран мира. Об этом было открыто заявлено и на заседании «большой восьмерки » летом 2007года .

Вносимые Законом № 63- ФЗ изменения в БК РФ начали действо­вать в большинстве своем с 1 января 2008 г.

Вместе с тем, изучая изменения, вносимые в Бюджетный Кодекс РФ, следует особо подчеркнуть, что эти изменения четко сформулировали дальнейшие ограничения самостоятельности бюджетных учреждений и ужесточение контроля за их деятельностью, что вряд ли следует рассматривать как положительное явление для системы образования. Кроме того, в статье 161 БК РФ указано также, что при нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом (п.2). К тому же нарушение бюджетным учреждением требований статьи 161 при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя бюджетных средств. Установление дискриминационных мер по отношению к бюджетным образовательным учреждениям по сравнению с другими (не бюджетными) образовательными организациями, лишний раз указывает на то, что правительственная политика в сфере образования нацеплена на скорейшее включение национальной образовательной системы в рыночную среду.

Необходимо незамедлительно установить ясные и понятные правила, определяющие пределы и объёмы реальной хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, упорядочивающие их возможности в области внебюджетной деятельности, обеспечивающие их привлекательность для частных инвестиций.

Основа перспективного развития системы образования видится в совершенствовании образовательных технологий, построенных на принципах инновационного обучения, поддержке перспективных направлений фундаментальных и прикладных исследований, координации совместной работы вузов и работодателей по подготовке квалифицированных кадров. Модернизация системы образования должна сопровождаться соответствующим законодательным обеспечением, построенным на основе гармоничного сочетания социальных и рыночных начал в правовом регулировании системы образования. Поэтому сейчас, по мнению большинства специалистов, одна из основных задач – разработка единого общего документа – Образовательного кодекса, который будет ориентироваться на человека и экономику, расширять права граждан на образование, академические свободы педагогов, создавать основы для объективных оценок результатов образования.

Кодекс призван обеспечить устойчивые связи образования и общества через повышение прозрачности деятельности учебных заведений, что подразумевает установление их публичной отчетности, развитие форм взаимодействия с институтами гражданского общества, с работодателями и институтами бизнес-сообщества.

Кодекс должен повысить доступность образования для граждан Российской Федерации, в особенности для малообеспеченных граждан, жителей сельской местности и малых городов, инвалидов, обеспечить повышение качества и конкурентоспособности российского образования

Отношения собственности в системе образования.

Образование как отрасль, как составная часть народного хозяйства характеризуется тем же типом экономических отношений, который присущ остальным отраслям и всему хозяйству страны в целом. Однако эти отношения в сфере образования имеют свои особенности. Они обнаруживаются, в частности, в отношениях собственности в обмене деятельностью работников просвещения с представителями иных отраслей народного хозяйства, в способах и формах возмещения затрат труда и материальных средств.

В современной экономической теории широкое распространение получило направление экономического анализа (неоинституционализм) согласно которому права собственности понимаются как санкционированные обществом (законами государства, административными распоряжениями, традициями и т. д.) поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования. Иначе говоря, права собственности есть не что иное как определенные «правила игры», принятые в обществе, т.е. в основном, законы государства. В соответствии с данной теорией, полный «пучок прав» собственности состоит из 11 элементов: право владения, право использования, право управления, право на доход, право на передачу благ в наследство и т.д. Право частной собственности означает, что отдельные физические или юридические лица обладают всем пучком из 11 прав собственности. Право государственной собственности означает, что всем «пучком» прав или их большинством обладает исключительно государство.

К примеру, бюджетное образовательное учреждение как юридическое лицо имеет лишь право на владение и использование имущества этого учреждения в форме оперативного управления. Имущество предоставлено ему собственником, т. е. учредителем, которому принадлежат остальные 8 прав собственности на это имущество. В отличие от бюджетного учреждения, которое не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником, автономное учреждение имеет значительно больший объем прав из указанной их совокупности и более свободно в распоряжении любыми поступившими средствами.

Отношения собственности став определяющим звеном производственных отношений в сфере образования в условиях перехода экономики страны к рынку, отражены в следующих документах:

1. Кодифицированные федеральные законодательные акты:

1.1. Гражданский кодекс Российской Федерации.

1.2. Налоговый кодекс Российской Федерации.

1.3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

1.4. Трудовой кодекс Российской Федерации.

1.5. Семейный кодекс Российской Федерации и др.

2.Системообразующие федеральные законы в сфере образования:

2.1. Закон РФ от 10.07.92 № 3266-1 "Об образовании" в редакции Феде­рального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ.

2.2. Федеральный закон от 22.08.96 № 125-ФЗ "О высшем и послевузов­ском профессиональном образовании".

2.3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2.4 Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

2.5. Федеральный закон от 12.01.96 № 7-ФЗ "О некоммерческих орга­низациях".

2.6. Федеральный закон от 23.08.96 № 127-ФЗ "О науке и государствен­ной научно-технической политике" и др.

Отношения собственности в государственных и муниципальных образовательных учреждениях регулируется также следующими нормативными документами:

- типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных;

- разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;

- иными нормативными документами, устанавливающими порядок реализации конкретных проблем.

Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных заведений

В законе «Об образовании» (в ред. от 1 декаб. 2007года) говорится, что за образовательным учреждением в целях обеспечения его уставной образовательной деятельности учредитель закрепляет объекты права собственности (землю, здания сооружения, имущество и т. д.), принадлежащее учредителю на праве собственности или арендуемое им у третьего лица (собственника). Эти объекты закрепляются учредителем в оперативное управление этого учреждения. Образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственностью. Государственная и (или) муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий.

Негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данное учебное заведение может быть признано банкротом.

Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором.

Договор заключается между Учредителем и образовательным учреждением после обретения последним статуса юридического лица, т.е. после регистрации образовательного учреждения. Став юридическим лицом, образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества, ему принадлежит право распоряжения средствами, полученными за счет внебюджетных источников.

Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности ответственность по его обязательствам несет собственник. (Субсидиарная ответственность)

Начало третьего тысячелетия ознаменовалось в России «возвращением» государства в сферу образования (в положительную сторону начала меняться ситуация с финансированием образования, которое было признано приоритетной сферой интересов государства — прибавка бюджетных средств составила в эти годы до 50 процентов. Впервые стали выделяться деньги на коммунальные нужды, закупку оборудования, пополнение библиотечного фонда. Начала реализовываться программа компьютеризации сельских школ.). Вместе с тем, в эти годы начала осуществляться определенная линия государства на жесткое администрирование отечественного образования. В частности, в 2000 -2002 годах, по мере ввода в действие 2-й части Налогового Кодекса, отменившей льготное налогообложение образовательных учреждений, возникло противоречие между соответствующими статьями этого Кодекса и статьями закона «об Образовании», сохраняющего эти льготы. В результате возникшего противоречия, в закон «Об образовании» были внесены соответствующие поправки, уравнявшие образовательные учреждения, в части налогообложения, с коммерческими организациями. За последующие 5 лет (2002 – 2007г.г.) законы в области образования претерпели существенные изменения и дополнения путем внесения многих поправок.

Наиболее значительными, затрагивающими отношения собственности в образовании были поправки, связанные с принятием Федерального закона от 22.08.2004 №122- ФЗ, известного в народе как «закон о монетизации льгот». Концептуальные изменения заключаются в следующем:

- в отдельных статьях закона «Об образовании» и закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» текст значительно ( вплоть до100%) заменен либо исключены отдельные положения ( вплоть до исключения отдельных статей, например, ст.40, 44 закона « Об образовании»);

- в двух, указанных законах об образовании исключены нормы о льготах по земельному налогу, нормативах финансирования, в том числе по оплате труда, об изъятии остатков средств и др.

- уточнено понятие учредительства образовательного учреждения : для государственных или муниципальных образовательных учреждений – учредитель только один; допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений;

- утратила силу норма, устанавливающая объем финансирования высшего профессионального образования в размере не менее 3% расходной части годового федерального бюджета;

- исключены положения, в соответствии с которыми государственные и муниципальные образовательные учреждения являлись собственниками имущества (земли, финансовых средств и др.); собственником является учредитель, т.е. государство.

В соответствии с определением, содержащемся в общероссийском классификаторе форм собственности (ОКФС), под формой собственности понимаются «законодательно урегулированные имущественные отношения, характеризующие закрепление имущества за определенным собственником на праве собственности».

Собственниками имущества могут быть граждане и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, городские и сельские поселения и другие муниципальные образования

Основные формы собственности в Российской Федерации: частная, государственная, муниципальная собственность, собственность общественных и религиозных организаций и смешанная собственность. В целом, можно выделить три основные формы собственности: государственную, муниципальную и негосударственную. Государственной называется федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Формы собственности классифицируются в зависимости от типа собственника. Например, имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, является федеральной собственностью; имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, является муниципальной собственностью и т.п.

В сфере образования различаются следующие формы собственности: государственная (государственные вузы, ссузы, пту, интернатные и специальные учреждения, автономные учреждения); муниципальная ( дошкольные и общеобразовательные учреждения); собственность общественных организаций (религиозные, профсоюзные и проч. учебные заведения); частная ( индивидуальные репетиторы, частные школы и т.д.); смешанная (некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации ).

В соответствии со ст. 11.1 закона «Об образовании» «государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно - правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций». Учреждение - это одна из форм некоммерческих организаций. Некоммерческой признается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В законе «О некоммерческих организациях» (в ред. от 02.02.2006 №19-ФЗ), приведены следующие организационно-правовые формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации (объединения); объединения юридических лиц (союзы, ассоциации), фонды; государственные корпорация; некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации.

Некоммерческой организацией считается организация, не имеющая основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения благотворительных, культурных, образовательных, управленческих целей, развития физической культуры и спорта, для охраны здоровья, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан.

Участники (члены) общественных и религиозных организаций (объединений) не сохраняют прав на переданное ими этим организациям в собственность имущество, в том числе на членские взносы. Участники (члены) общественных и религиозных организаций (объединений) не отвечают по обязательствам указанных организаций (объединений), а указанные организации (объединения) не отвечают по обязательствам своих членов.

Фонд - не имеющая членства организация, создается гражданами и/или юридическими лицами с целью формирования имущества на основе добровольных  вкладов и иных, не запрещенных законом поступлений для использования этого имущества на социальные, благотворительные, культурные, образовательные и другие общественно полезные цели.

Государственная корпорация - (введена Федеральным законом от 08.07.1999 N 140-ФЗ). Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Некоммерческие партнерства. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Автономная некоммерческая организация. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

В 2007 году отечественные законодатели расширили список некоммерческих организаций, которые могут быть созданы органами государственной или муниципальной власти. С момента принятия в ноябре 2007 года, федерального закона № 174 – ФЗ « Об автономных учреждениях», в российской правовой системе получили право на существование частные (негосударственные), бюджетные и автономные образовательные учреждения. В настоящее время государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными или автономными.

Автономное учреждение – государственная (муниципальная) некоммерческая организация, т.к. АУ создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

С момента принятия указанного закона получают право на существование частные учреждения, бюджетные учреждения и автономные учреждения.

Государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными или автономными. В текстах федеральных законов произведена системная замена термина «учреждение» на иные, соответственно: «частное учреждение», «бюджетное учреждение» или «автономное учреждение».В ряде случаев вместо терминов «бюджетное учреждение» или «автономное учреждение» используется собирательный по отношению к ним термин «государственные и муниципальные учреждения».

Остановимся на отличительных особенностях АУ от государственных и муниципальных учреждений

Закон позволяет автономным учреждениям (далее – АУ) предусматривать более гибкие формы бюджетного финансирования, более свободный режим экономической деятельности за пределами бюджетных обязательств, ограничение субсидиарной ответственности собственника, изменение режима управления имуществом, приобретенным за счет собственных средств, соответственно, расширенные имущественные права в отношении такого имущества, а также коллегиальные общественно-государственные органы управления. По сути, как заявляют сторонники этой организации, дополнение бюджетных учреждений новой организационно-правовой формой автономного учреждения обеспечивает переход от управления затратами к управлению результатами и, тем самым, повышению эффективности бюджетных расходов. Кроме того, это существенно большая хозяйственно-экономическая самостоятельность АУ по сравнению с бюджетным учреждением. Так, доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создается. Кроме объема государственных (муниципальных) заданий и обязательств АУ вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном федеральными законами.

АУ в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях, т.е. осуществляет свою финансовую деятельность не через казначейскую систему

Это еще и гораздо большая самостоятельность в использовании имущества. Имущество АУ закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества АУ является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Исходя из этого, АУ не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Вместе с тем, остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, АУ вправе распоряжаться самостоятельно.

Кроме того, собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от осуществления АУ деятельности и использования закрепленного за АУ имущества. Субсидиарная ответственность собственника ограничивается, собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Со своей стороны автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

И, наконец, что особенно важно для ассоциаций и других моделей сетевого взаимодействия учреждений и организаций социально-культурной сферы - АУ с согласия своего учредителя вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

По мнению ряда известных отечественных политических деятелей и ученых закон «Об автономных учреждениях» представляет собой «следующий этап приватизации, в общем бесплатной приватизации, очень ценного имущества, и может нанести огромный ущерб научным и образовательным учреждениям».

В отличие от автономных, бюджетные учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом закрепленным за ними собственником либо приобретенным ими за счет средств, выделенных собственником. В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса РФ «бюджетным учреждением признается организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета…»

Бюджетные учреждения могут открывать счета только в казначействе. В доходах соответствующих бюджетов (муниципальных, региональных или федеральном) учитываются все доходы учреждения от использования имущества. Доходы учреждения, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, после уплаты налогов, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества находящегося в государственной или муниципальной собственности либо как доходы от оказания платных услуг. Бюджетные учреждения финансируются из бюджета только через утвержденную смету доходов и расходов.