Тема 9. Организационно-кономический механизм сферы образования

.

Организационно-экономический механизм - термин, который означает определенный способ организации и функционирования отрасли, организации, учебного заведения. В целом, его можно определить как способ хозяйствования, определенную совокупность форм, методов и инструментов управления экономикой. Это -планирование и программирование, цены, финансы, заработная плата и т.д. К правовым формам и элементам этого механизма относятся законодательные акты государства о труде и хозяйственной деятельности, собственности, налогах и др. Немаловажна также роль организационной структуры управления, аппарата управления и контроля .

Как отмечалось в разделе 1.2. рынок в отдельных случаях оказывается неспособным обеспечить производство определенных товаров – так называемых общественных товаров. Это относится к отраслям социальной сферы, где потребление чистых и отчасти смешанных общественных товаров (благ) обеспечивается государством. Финансовые ресурсы большинства бюджетных учреждений в значительной мере формируются за счет средств государственных и муниципальных органов, получающих их через систему всеобщего налогообложения. Особый характер товара – образовательные услуги - затрудняет его точную денежную оценку. Экономический механизм в учреждениях образования оказался менее приспособленным, чем промышленные и другие предприятия, для хозрасчетной формы управления и рыночного механизма саморегулирования. Рынок и рыночные инструменты здесь в большей мере нуждаются в государственном регулировании.

Экономический механизм в отечественном образовании строится на принципах правового регулирования экономических отношений в отрасли и развития самостоятельности образовательных учреждений в решении вопросов производственного и социального развития. В частности, он предусматривает:

- наделение каждого образовательного учреждения статусом юридического лица;

- регулирование взаимоотношений образовательного учреждения с учредителем на основе действующего законодательства и утвержденных учредительных документов;

- нормативное бюджетное финансирование;

- привлечение в отрасль внебюджетных средств.

- важным инструментом регулирования образования на отраслевом и региональном уровне становятся целевые программы его развития.

К особенностям этого механизма в образовании относится:

- доминирование некоммерческих учреждений;

- сочетание бюджетного и внебюдюжетного финасирования;

- некоторое отличие системы экономических отношений в общем образовании от той, что сложилась в профессиональном образовании.

Роль государства заключается в выполнении трех основных функций:

1. Регулирующего органа власти для всей системы образования в целом,

2. Учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы,

3. Совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем.

При исполнении каждой из этих функций государство опирается на развитую правовую базу в области образования.

К 1999 году была в основном создана правовая база функционирования системы образования - федеральный пакет законодательных и нормативных актов, регулирующий вопросы образования. Этот пакет состоял из 462 документов. Одновременно практически все субъекты федерации также приняли соответствующие документы, определяющие отношения в системе на уровне региона. Основополагающим стал Закон «Об образовании», который на федеральном уровне разграничил компетенцию и ответственность в области образования между центральными, региональными и местными (муниципальными) органами управления.

Основные направления формирования нового механизма обозначены в программных документах модернизации системы образования РФ, Федеральной целевой программы развития образования, бюджетной и административной реформы.

В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «управления ресурсами» к «управлению результатами».

Как и всякий процесс, государственное управление состоит из следующих друг за другом операций. В литературе процесс управления (управленческий цикл) традиционно рассматривается как совокупность, по крайней мере, четырех функций: а) определение желаемого состояния объекта управления (прогнозирование, планирование), б)организации (регулирования), в)мотивации и г) контроля. При этом одна функция является необходимой предпосылкой другой.

Государственное управление сферой образования начинается с определения стратегии развития образования.

Основные документы: Федеральная целевая программа развития образования, Национальная доктрина развития образования России, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года.

В этих документах были поставлены следующие проблемы в области управления сферой образования, которые могут рассматриваться и как направления государственной политики в этой сфере:

- обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;

-упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различным уровнями управления образованием;

-преодолеть ведомственность управлении системой образования;

-создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования;

-сформировать адекватную этим направлениям государственной политики систему образования.

Планирование образования. Данная стадия управленческого цикла представляет собой по существу процесс подготовки решений. Планирование всегда выступало центральным звеном, сердцевиной хозяйственного механизма.

Планирование представляет собой процесс формирования целей и определенных мероприятий, средств и методов их достижения. Результат планирования – выступает завершающим этапом прогнозирования. Прогнозы как правило, предшествуют составлению плана. В отличие от плана для которого характерно однозначное решение той или иной проблемы, прогноз многовариантен.

Прогнозы социально-экономического развития бывают краткосрочными (на один год), среднесрочными (на 2-3 года) и долгосрочными (на 10- 20) лет. В России в течение последних 15 лет сложилась практика краткосрочного прогнозирования (в пределах одного года). Однако, поскольку за последние годы экономика страны постепенно стабилизируется, регулярно из года в год возрастает объем ВВП, появилась возможность расширить рамки прогнозов, включая финансово-бюджетное прогнозирование на ближайшие 2-3 года (среднесрочный прогноз).

Различают индикативное и директивное планирование. Индикативное планирование состоит в определении экономических приоритетов. Индикативный план имеет рекомендательный характер. Он дополняется набором экономических инструментов, призванных стимулировать его реализацию (налоговая, кредитно-денежная политика и др.). Главные достоинства индикативного планирования - снижение неопределенности при принятии решений.

Директивное планирование в масштабе страны используется в странах с командно-административной системой экономики и осуществляется из единого центра. План в этом случае обязателен к выполнению и имеет силу закона. Наиболее жесткие формы директивного планирования были при социализме. Рыночная экономика не отрицает планирования, поскольку план представляет собой соответствующим образом оформленное управленческое решение. Всё дело в масштабах, характере и уровне планирования.

Переход к рыночной экономике в России по новому определяет место планирования. На смену директивному планированию пришло индикативное, прогнозирование и программирование развития экономики в целом и отдельных её отраслей. Сегодня планирование пробрело новые черты, связанные с учетом требований рыночной экономики,

В настоящее время наиболее широко применяемым инструментом реализации политики государства являются федеральные целевые программы (ФЦП).

К основным достоинствам ФЦП следует отнести следующие характеристики:

- концентрация ресурсов на решении приоритетных комплексных задач;

- длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;

- системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам реализации мероприятий для достижения поставленных целей;

- обеспечение контроля за эффективностью использования средств;

- возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия федеральных, региональных органов исполнительной власти и частного сектора экономики.

С 2005 года осуществляется принцип выделения средств на реализацию ФЦП в зависимости от реально получаемых результатов. В августе 2005 г. на заседании правительства РФ был утвержден перечень федеральных целевых программ в который была включена Федеральная целевая программа развития образования на 2006 – 2010 годы. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона «Об образовании» данная программа является организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования.

Стратегия, направления развития, цели и тактические задачи в отрасли определяются также ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному посланию РФ, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 -2008 годы), Национальной доктриной образования и другими документами.

С целью реализации поставленных задач по переходу от «управления ресурсами» к «управлению результатами» в 2004 – 2005 годах была сформирована по существу новая нормативно-правовая база.

Сегодня планирование приобрело новые черты, связанные с учетом требований рыночной экономики. В планах и сметах учреждений, находящихся на бюджетном финансировании усиливается обоснованность расчетов показателей на базе внедрения элементов коммерческого расчета с целью получения дополнительных расходов. Переход с 2006 года на региональную систему оплаты труда, нормативное финансирование предполагают финансово-экономическую самостоятельность образовательных учреждений и максимальное использование имеющихся у них ресурсов.

Учебные планы школ.

В соответствии с приведенной выше классификацией, учебные планы относятся к административным методам регулирования образования. Основа для их составления - государственные образовательные стандарты и стабильные экономические нормативы.

Федеральный Базисный учебный план призван фиксировать рекомендуемый состав учебных предметов и распределение учебного времени между ними.

Базисный учебный план общеобразовательных учреждений Российской Федерации является важнейшим нормативным документом по введению общеобразовательных стандартов в действие, определяет максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, состав учебных предметов, распределяет учебное время, отводимое на освоение содержания образования по классам, учебным предметам, опираясь на опыт, практику и традиции отечественной и мировой школы.

Базисный учебный план обеспечивает возможность достижения Требований стандарта при сохранении вариативности образования.

Базисный учебный план выступает одновременно и в качестве внешнего ограничителя, задающего общие рамки возможных решений при разработке содержания образования и требований к его усвоению, при определении требований к организации образовательного процесса, при расчете бюджетного финансирования, и в качестве одного из основных механизмов его реализации.

В структуре Федерального Базисного учебного плана должны быть в явном виде выделены:

а) инвариантная часть, обеспечивающая приобщение обучающихся к общекультурным и национально-значимым ценностям, формирование личностных качеств, соответствующих общественным идеалам;

б) вариативная часть, обеспечивающая индивидуальный характер развития обучающихся, личные интересы и склонности, интересы субъекта Российской Федерации в реализации содержания общего образования.

Федеральный Базисный учебный план должен включать три части, ориентированных на ступени общего образования: начального, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Действующие учебные планы соответствуют законодательству Российской Федерации в области образования, реализуют основные принципы Концепции образовательных стандартов общего образования (2005-2010 гг.) - переход к разработке важнейших компонентов, обеспечивающих нормативное сопровождение и механизмы реализации стандартов общего образования второго поколения.

В школах с 2005 года введен новый Базисный учебный план, реализующий государственный стандарт общего образования последнего поколения (утвержденный Министерством образования в 2004 году) и предусматривающий профильное обучение на старшей ступени обучения. В этом же году Законом был утвержден региональный компонент Базисного учебного плана, включающий изучение православной культуры и основ безопасности жизнедеятельности.

В ноябре 2007года президент Российской Федерации Владимир Путин подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта». Федеральный закон был принят Государственной Думой 14 ноября 2007 года и одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 года.

С принятием данного закона деление образовательного госстандарта на компоненты уходит в прошлое: он станет монолитным и сугубо федеральным.

Учебный план традиционно рассматривается как главный показатель объема работы педагогического коллектива.

Как отмечалось в послании Президента РФ, сегодня должен быть изменен подход к образованию. В эпоху глобализации и новых технологий – это не просто социальная сфера. Это - вложение средств в будущее страны, в котором участвуют государство и общество, предприятия, организации, граждане – все заинтересованные в качественном образовании.

Введение новых представлений о содержании образования требует изменения организации образования и изменения характера взаимоотношений между всеми субъектами образовательного процесса (ученик, школа, семья, общество, государство, работодатели).

Планирование высшего образования.

Процессы рыночного реформирования экономики Российской Федерации оказали влияние и на высшую школу. Прежде всего произошло значительное изменение функционального назначения высшей школы - переход от планомерного кадрового обеспечения народного хозяйства к предоставлению населению широкого спектра образовательных услуг все более индивидуализированного характера, что соответствует принципам свободного выбора человеком вида и уровня образования с одновременным учетом и обучаемым и учебным заведением спроса на специалистов на рынке труда.

Реализация подобного направления деятельности связана с необходимостью широкой самостоятельности вузов в осуществлении своей академической и хозяйственной деятельности, что обеспечивается автономией вуза. Однако, вузовская автономия не эквивалентна экономической независимости субъектов хозяйствования в условиях рыночных отношений. Вся история высшего образования свидетельствует об усилении общественной его значимости и, следовательно, необходимости государственной поддержки и государственного воздействия на деятельность вузов.

Использование индикативных методов управления в высшем образовании привело к переходу от директивного «задание государственного плана» к индикативному «контрольные цифры». Отличие функционального назначения «контрольных цифр» от заданий государственного плана в высшем образовании очевидно.

В современных условиях формирование государственного задания (контрольных цифр приема) на подготовку квалифицированных рабочих и специалистов рассматривается как важная составная часть маркетинговой информации, необходимой для разработки мероприятий по регулированию и контролю за изменениями рынка образовательных услуг, по стратегическому планированию системы подготовки и переподготовки кадров, ориентированной на спрос.

Горизонт прогнозирования кадровых потребностей социально-экономического развития территорий должен составлять не менее пяти – семи лет. Более длительные горизонты прогнозирования невозможны в связи с высокой рыночной динамикой, характерной для современной России.

Формирование государственного заказа на подготовку специалистов и квалифицированных рабочих может осуществляться как на уровне органа управления образованием, так и конкретного образовательного учреждения путем реализации следующих этапов работы:

- оценка рынка труда;

- оценка демографической ситуации в регионе с целью выявления возможных потребителей;

- оценка потенциальных возможностей учреждений профессионального образования по оказанию профессиональных образовательных услуг

Практическая деятельность высших учебных заведений и функционирование всей отрасли высшего образования показывает, что условия функционирования вузов, установленные государством, создают определенные трудности в функционировании вузов, требуют дополнительного государственного вмешательства, сохраняют необходимость наличия развитой системы государственного управления.

Основной причиной такого положения является, в первую очередь, недостаточно четкое определение государством условий функционирования высших учебных заведений, в результате которого ограничивается их самостоятельность в экономической сфере, растет роль государственных органов в управлении высшим образованием и контроле за соблюдением действующих ограничений. Принимаемые государственными органами меры, направленные на совершенствование экономического механизма функционирования отрасли, носят в значительной степени фрагментарный характер, направлены на решение конкретных, часто сиюминутных проблем, не опираются на осмысление места и роли государства в регулировании процессов, происходящих в высшей школе. Результаты таких мер не оказывают какого-либо существенного влияния на решение основных проблем высшего образования.

Опыт работы вузов в новых экономических условиях показывает, что дальнейшее совершенствование деятельности требует прежде всего расширения их возможностей в осуществлении экономической деятельности:

В частности, многообразие форм и типов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, привлечения дополнительных финансовых ресурсов, расширение направлений использования закрепленного и заработанного имущества, требуют уточнения режима налогообложения различных видов деятельности. Сама отрасль решить эту задачу не может, поскольку действующие в этой сфере ограничения связаны в первую очередь с законодательными актами, принятыми государством. Поэтому и расширение возможностей образования должно быть осуществлено через применение системы мер государственного воздействия главным образом непрямого характера, путем государственного регулирования издание законодательных и подзаконных актов, определяющих условия, ограничения и степени свободы деятельности отрасли и образующих ее вузов. Объектом государственного регулирования выступают как вся отрасль образования, представляющая собой совокупность учебных заведений, так и учебное заведение, как тип организации. Субъектом государственного регулирования выступает государство в лице, в первую очередь, законодателя и государственных органов управления. Следует отметить, что при выполнении функции регулирования государство одновременно использует несколько методов: правовые, административные, экономические.

Материально-техническая база в образовании.

К материально-технической базе образования относится вся совокупность материальных средств (основных и оборотных фондов), которые обеспечивают подготовку учащихся и научно-исследовательскую работу. От обеспечения этими фондами в первую очередь зависит эффективность всей системы образования. Учебно-производственные фонды состоят из двух частей: условно-активной и условно-пассивной. Первая принимает непосредственное участие в учебном процессе, интенсифицирует его, повышает производительность и качество труда, профессиональные навыки будущих специалистов. К ней относят учебное, лабораторное оборудование, технические средства обучения, станки, приборы, машины, установки. Условно-пассивная доля основных средств создает условия для нормального хода учебного и научно-исследовательского процесса. К ней относится здания, сооружения, хозяйственный инвентарь, белье.

Материально-техническая база отрасли «Образование» требует серьезного обновления. По данным Минобразования и науки России, износ основных фондов в 2006 году составлял 70%, а лабораторная база соответствовала современным требованиям всего на 12%.

В аварийном состоянии находятся 4% государственных и муниципальных школ, 6,9% образовательных учреждений начального, 5,5% — среднего, 5,4% — высшего профессионального образования. В капитальном и текущем ремонте нуждаются 33,4% школ, 40% учебных заведений начального профессионального образования, 22,7% — среднего профессионального образования, 20,7% — высшего профессионального образования, 15,8% — дополнительного профессионального образования.

Тяжелое положение сложилось с учебным и производственным оборудованием в образовательных учреждениях начального профессионального образования, где доля устаревшего оборудования превышает 35,5%, что существенно затрудняет подготовку квалифицированных рабочих кадров для современного производства.

Статистические данные, свидетельствуют об устойчивой тенденции сокращения объемов ввода в эксплуатацию зданий и сооружений образовательных учреждений в Российской Федерации.

Укрепление и модернизация материально-технической базы сегодня рассматривается как важнейшее стратегическое направление развития и одно из главных условий достижения нового, современного качества образования.

Вопрос о законодательном закреплении требований к материальным условиям обучения содержится в самом определении понятия образовательного стандарта. В рамках национального проекта «Образование» была осуществлена масштабная компьютеризация образовательных учреждений в РФ. В том числе приоритетная информатизация сельских школ, совершенствование их материально-технической базы.

Основные направления развития материально-технической базы заложены в Федеральной целевой комплексной программе, Приоритетном национальном проекте «Образовании» и Концепции модернизации. Федеральные целевые программы предусматривают систему мероприятий по приобретению оборудования, информационных ресурсов, капитальным вложениям, экспериментальным инновационным разработками и т. д.

В период с 2002 по 2006 годы была организована широкомасштабная работа по оснащению образовательных учреждений современным компьютерным, учебно-лабораторным оборудованием, автотранспортом, что позволило значительно осовременить условия для ведения образовательного процесса .

За 1980-1995 годы стоимость основных средств в системе высшего образования увеличилась в 1,3 раза. При этом активная и пассивная часть фондов структурно возрастали неодинаковыми темпами. За 1980-1995 при росте основных фондов на 30% преимущественно увеличилась условно-пассивная часть, она возросла на 44%, а условно активная часть – 18%. Причем удельный вес библиотечного фонда в структуре основных средств снизился с 7% до 5%. В целом в стоимостном отношении удельный вес пассивной части составляет 78%, а активной 22%. Только тот вуз может считаться современным, в котором пропорциональное соотношение между активной и пассивной частями максимально улучшается в пользу первой. Обеспечение вузов необходимыми учебными производственными фондами имеет серьезные недостатки. Учебная площадь, приходящаяся на одного студента упала с 7,9 кв.м. в 1985 году до 7 кв.м. в 1996 году. Общежитиями не обеспечено 35-40% нуждающихся студентов, что при 60-70 процентах состава иногородних студентов отрицательно сказывается на процессе обучения и приеме молодежи из сельской местности.

Как известно, основным источником средств для пополнения и обновления материально-технической базы вузов является государственный бюджет. Удельный вес вложений на капитальное строительство, затрат на расширение и укрепление материальной базы сейчас всё ещё мал. Положение усугубляется так же и тем, что сами сметы капитальных вложений не выполняются. Не выделяются также фактически и средства, отпускаемые на сохранение, обновление и благоустройство имеющихся зданий и сооружений.

Правовой основой отнесения тех или иных расходов к расходам капитального характера является Бюджетный кодекс Российской Федерации. В соответствии с ним капитальное строительство и реконструкция объектов системы образования осуществляется только в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, утверждаемой в составе федерального бюджета. Однако средств, выделяемых на ее реализацию, явно недостаточно для возмещения износа материально-технической базы системы образования. К расходам капитального характера отнесены затраты, связанные с приобретением оборудования и предметов длительного пользования, капитальным строительством (включая реконструкцию) и капитальным ремонтом основных средств. Экономическое содержание этих расходов заключается в поддержании материально-технической базы образовательных учреждений на определенном уровне (т. е. в определенном смысле это текущее содержание объектов) и в изменении качества объектов материально-технической базы, проявляющемся в совершенствовании их структуры или наращивании мощностей, что напрямую связано с развитием системы образования.