Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
И.Н. БАРЦИЦ
Система государственного и муниципального управления
Учебный курс
В двух томах
Том 2
УДК 342 ББК 67
Б 24
Рецензенты:
П. Дуткевич (Piotr Dutkiewicz), Director, Centre for Governance and Public Management, Carleton University, Ottawa, Canada;
Ю.А. Тихомиров, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ.
Барциц, И.Н.
Б 24 Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 2 / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 488 с.
ISBN 978-5-7729-0617-0
В учебном курсе раскрываются вопросы модернизации системы государственного и муниципального управления в России. Дан анализ состояния государственного и муниципального управления в России и его соответствия требованиям управленческой науки, представлены актуальные проблемы государственного и муниципального управления и его правового обеспечения, основные направления осуществления административной реформы, развития государственной службы Российской Федерации, освещен международный опыт преобразований в сфере государственного и муниципального управления. Значительное внимание уделяется произошедшим структурным преобразованиям, регламентации административных процедур оказания публичных услуг, реформе государственной службы. Рассматриваются перспективы совершенствования системы государственной власти, механизмов принятия и реализации управленческих решений. Особое внимание уделено подготовке управленческих кадров для системы государственного и муниципального управления, противодействию коррупции в сферах деятельности органов государственного и муниципального управления, разрешению конфликтов в системе государственного и муниципального управления.
Книга предназначена широкому кругу читателей, кому интересны перспективы развития государственного управления в России, прежде всего она обращена к государственным и муниципальным служащим, научным работникам, преподавателям, студентам, аспирантам и магистрантам.
Сведения об авторе:
Барциц Игорь Нязбеевич, доктор юридических наук, действительный государственный советник РФ 3 класса, проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ, заслуженный юрист РФ.
ISBN 978-5-7729-0617-0 |
УДК 342 |
|
ББК 67 |
|
© Барциц И.Н., 2011 |
|
© Издательство РАГС, 2011 |
|
Содержание |
|
|
ТОМ второй |
|
Лекция 7. Эффективность государственного |
|
|
и муниципального управления........................................................................... |
5 |
|
1. |
Понятие эффективности управления и ее правовые критерии................. |
5 |
2. |
Оценка эффективности деятельности |
|
органов государственной власти................................................................... |
37 |
|
3. |
Оценка эффективности деятельности органов |
|
местного самоуправления............................................................................. |
54 |
|
4. |
Показатели эффективности деятельности |
|
государственного служащего......................................................................... |
68 |
|
Лекция 8. Государственное и муниципальное управление – |
|
|
управление по результатам.............................................................................. |
84 |
|
1. |
Понятие управления по результатам ........................................................ |
84 |
2. |
Программно-целевой подход в правовом обеспечении |
|
государственного и муниципального управления....................................... |
118 |
|
Лекция 9. Государственные и муниципальные услуги |
|
|
и порядок их предоставления......................................................................... |
128 |
|
1. |
Понятие публичных услуг и практика их регулирования |
|
в законодательстве России и зарубежных государств ................................ |
128 |
|
2. |
Административные процедуры и их роль в предоставлении |
|
государственных и муниципальных услуг .................................................. |
139 |
|
3. |
Основные направления совершенствования |
|
административных процедур....................................................................... |
144 |
|
4. |
Общие принципы организации предоставления государственных |
|
и муниципальных услуг................................................................................ |
180 |
|
Лекция 10. Информационные отношения в системе государственного |
|
|
и муниципального управления........................................................................ |
195 |
|
1. |
Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов |
|
государственной власти и органов местного самоуправления................... |
195 |
|
2. |
Практика регулирования информационной открытости органов |
|
публичной власти в зарубежных странах..................................................... |
221 |
|
3. |
Информационные технологии предоставления государственных |
|
и муниципальных услуг................................................................................ |
236 |
|
Лекция 11. Подготовка кадров для системы государственного |
|
|
и муниципального управления........................................................................ |
251 |
|
1. |
Оценка кадрового потенциала России..................................................... |
251 |
2. |
Основные формы и методы подготовки управленческих кадров |
|
для системы государственного и муниципального управления................. |
257 |
|
3. |
Кадровый резерв....................................................................................... |
280 |
Лекция 12. Контроль и ответственность |
|
|
в системе государственного и муниципального управления............................ |
297 |
|
1. |
Правовой институт контроля и надзора в системе государственного |
|
и муниципального управления.................................................................... |
297 |
|
2. |
Институт ответственности органов государственного управления |
|
и их должностных лиц.................................................................................. |
302 |
|
3. |
Особенности юридической ответственности в системе местного |
|
самоуправления............................................................................................ |
319 |
|
Лекция 13. Противодействие коррупции в деятельности органов |
|
|
государственного и муниципального управления............................................ |
333 |
|
1. |
Противодействие коррупции как элемент модернизации |
|
государственного управления в Российской Федерации ........................... |
333 |
|
2. |
Политико-правовые основы реализации государственной политики |
|
в области противодействия коррупции....................................................... |
341 |
|
3. |
Реализация антикоррупционной политики в органах государственной |
|
власти. Особенности мер по противодействию коррупции в органах |
|
|
законодательной, исполнительной и судебной власти. |
|
|
Планы и программы противодействия коррупции |
|
|
в органах исполнительной власти................................................................ |
356 |
|
4. |
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. |
|
Мониторинг законодательства на предмет антикоррупционности........... |
370 |
|
Лекция 14. Правовые механизмы разрешения конфликтов в системе |
|
|
государственного и муниципального управления............................................ |
402 |
|
1. |
Административно-правовые способы разрешения конфликтов............ |
402 |
2. |
Становление административной юстиции.............................................. |
418 |
Лекция 15. Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг |
|
|
как инструменты повышения качества государственного |
|
|
и муниципального управления........................................................................ |
428 |
|
1. |
Правовая экспертиза................................................................................. |
428 |
2. |
Правовой эксперимент............................................................................. |
440 |
3. |
Мониторинг в системе государственного |
|
и муниципального управления.................................................................... |
451 |
|
Выводы, последовательность действий по модернизации системы |
|
|
государственного и муниципального управления в России............................. |
474 |
|
Лекция 7
Эффективность государственного
имуниципального управления
1.Понятие эффективности управления и ее правовые критерии.
2.Оценка эффективности деятельности органов государственной власти.
3.Оценка эффективности деятельности органов местного само управления.
4.Показатели эффективности деятельности государственного служащего.
1. Понятие эффективности управления
Административная реформа, так же, как и многие другие изменения в систе-
ме государственного и муниципального управления, осуществляемые в по-и ее правовые критерии
следние годы, была направлена на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В конечном итоге, как указано в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., пред-
стоит сформировать эффективное государство1.
Для этого в качестве приоритетных были определены следующие направления работы:
1) создание системы стратегического управления. Документы, определяющие действия Правительства Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, должны содержать четкую, комплексную и непротиворечивую систему целей. Предстоит принять федеральный закон, определяющий
1 «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.
6Лекция 7
процедуры взаимодействия и полномочия всех уровней государственной власти и местного самоуправления по выработке и реализации таких целей, а также сформировать сквозную систему документов долгосрочного и среднесрочного программно-целевого управления, на которой будут базироваться принятие расходных обязательств Российской Федерации и формирование федерального бюджета.
Одновременно с предоставлением большей свободы в выборе путей достижения целей, стоящих перед органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, будут усовершенствованы критерии оценки их деятельности, в том числе на основе анализа количественных индикаторов достижения целей и решения задач. Будет продолжен мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, с использованием результатов мониторинга для оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти;
2) повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат, что должно изменить подходы к финансовому обеспечению федеральных органов исполнительной власти. Оптимизации расходных обязательств и ориентации деятельности органов государственной власти на достижение долгосрочных социальноэкономических целей будет способствовать появление нового элемента бюджетного планирования – долгосрочных целевых программ. Эти программы будут разрабатываться в соответствии с важнейшими приоритетами и охватывать все виды бюджетных расходов. Координатор программы будет обладать максимально широкими полномочиями по оптимизации расходов в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию данной программы, при неизменности ее целевых показателей. В то же время в случае, если согласно ежегодно проводимым оценкам долгосрочная целевая программа реализуется неэффективно, может быть принято решение о ее досрочном прекращении.
Новая система финансового обеспечения федеральных органов исполнительной власти должна создать мотивацию для эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников. Руководители федеральных органов исполнительной власти будут обладать максимальными полномочиями при определении струк-
Эффективность государственного и муниципального управления |
7 |
туры таких органов, численности работающих и материального поощрения в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых федеральным органам исполнительной власти в соответствии с конечными результатами их деятельности. Экономия бюджетных ассигнований при оптимизации численности персонала и материальных затрат не должна приводить к уменьшению объемов финансового обеспечения федеральных органов исполнительной власти.
Размер денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих будет в большей степени зависеть от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. Он должен приближаться к уровню оплаты аналогичного труда в негосударственном секторе. Новая система оплаты труда должна обеспечить конкурентные условия для привлечения на государственную службу лучших кадров, повысив при этом их ответственность перед обществом;
3) оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг. На этом направлении предстоит завершить работу по упразднению функций, избыточных с точки зрения стратегических целей государства, что будет сочетаться с оптимизацией исполнения необходимых функций на основе их четкой стандартизации и регламентации, направленных на рационализацию управленческих процессов. Планируется завершить работу по утверждению и повсеместному внедрению административных регламентов для большей части массовых государственных и муниципальных услуг, включая административные регламенты «сложных» услуг, носящих межведомственный и межуровневый характер.
Установление нового порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета позволит скоординировать объемы бюджетных ассигнований с качеством и объемами государственных услуг, создаст стимулы для более широкого участия в предоставлении государственных услуг федеральными автономными учреждениями, будет способствовать оптимизации функций органов исполнительной власти. С этой целью предстоит:
• осуществить реформирование системы государственного и муниципального надзора при условии сохранения необходимого
8Лекция 7
уровня ядерной, радиационной, химической, промышленной и энергетической безопасности;
•определить критерии необходимости осуществления федерального, регионального и муниципального надзора (контроля)
икритерии замены контрольных (надзорных) процедур и мероприятий (включая лицензирование) декларированием, оценкой соответствия, техническим контролем и контролем со стороны саморегулируемых организаций;
•максимально сократить количество органов, осуществляющих надзор в отношении одного субъекта хозяйственной деятельности;
•внедрить эффективные механизмы финансовой ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
•повысить гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
имуниципального контроля (надзора);
4)повышение эффективности государственного сектора экономики с одновременным сокращением его масштабов. Состав государственного имущества должен отвечать полномочиям и функциям государства и структурным изменениям в соответствующих секторах экономики. С этой целью будет сокращен перечень стратегических предприятий, не подлежащих приватизации,
атакже завершится процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий.
В целях повышения качества управления акционерными обществами с государственным участием будет расширена практика представления интересов государства в органах управления акционерных обществ профессиональными поверенными, а также привлечения независимых директоров в органы управления. Будет также разработана и в основном реализована программа реструктуризации бюджетной сферы в целях эффективного оказания государственных услуг;
5)открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом. Повышение эффективности государственного управления и преодоление коррупции в органах исполнительной власти будут в значительной степени достигаться за счет большей открытости государственного аппарата и тесного взаимодействия с организациями бизнеса
Эффективность государственного и муниципального управления |
9 |
и другими структурами гражданского общества. Предстоит существенно повысить роль общественных советов и экспертных органов при федеральных органах исполнительной власти. При этом значительная часть функций, которые исполняют государственные органы, будет передана в негосударственный сектор через механизмы государственного заказа, государственных закупок и использование возможностей саморегулируемых организаций.
Даже краткий обзор основных направлений деятельности, направленной на достижение эффективного государства, показывает, что одной из наиболее сложных задач становится выявление оптимальных параметров оценки осуществляемых мероприятий. Эффективность государства должна иметь четкие критерии оценки и соответствующие методики, которые бы стимулировали стремление к повышению качества государственного и муниципального управления.
Как известно, данная проблема так и не была в полной мере решена в ходе административной реформы. На роль универсальной методики оценки качества государственного управления в свое время претендовали разработки Института Всемирного банка, эксперты которого сыграли большую роль в научном осмыслении проблем реализации административной реформы в России. Как показывает их анализ, а также практики применения, следует отметить как позитивные подходы, которые были привнесены в отечественную управленческую науку, так и критически оценить откровенно односторонние составляющие такой методики.
В мире накоплен обширный опыт по измерению качества и эффективности государственного управления. Основную роль в научном осмыслении рассматриваемой проблемы играют эксперты международных организаций, в том числе Всемирного банка, Международного банка, Международной организации здравоох-
ранения, МОТ, ОЭСР, PricewaterhouseCoopers, Heritage Foundation, Transparency International и других. Измерение эффектив-
ности государственного управления в Российской Федерации осуществляется на основе как международных, так и российских методик оценки.
Анализ международных источников показал наличие разных подходов к оценке эффективности государственного управления.
10 |
Лекция 7 |
Согласно международным исследованиям эффективность государственного управления оценивают по следующим показателям:
–индекс человеческого развития (ИЧР);
–показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS);
–индекс глобальной конкурентоспособности (Global Competitiveness Index, GCI);
–показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий (WBES);
–показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой;
–индекс восприятия коррупции организации «Transparency International»;
–барометр мировой коррупции организации «Transparency International»;
–индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation»;
–индекс непрозрачности, разработанный компанией «PricewaterhouseCoopers».
Индекс развития человеческого потенциала
Совокупный индекс развития человеческого потенциала, или индекс человеческого развития (ИЧР) учитывает основные показатели жизнедеятельности человека:
•средняя продолжительность предстоящей жизни при рожде-
нии (СППЖР) – оценивает долголетие,
•уровень грамотности взрослого населения страны (2/3 ин-
декса) и совокупная доля учащихся (1/3 индекса),
•уровень жизни, оцененный через ВВП на душу населения при паритете покупательной способности (ППС) в долларах США.
Разработана и научно обоснована обобщенная система показателей, характеризующая количественные и качественные характеристики социально-экономической дифференциации социального развития, включающая:
•коэффициент дифференциации индекса развития человеческого потенциала, характеризующий степень различия в со