Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfГосударственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
151 |
другие положения, характеризующие требования, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Ключевая идея данного раздела – сформировать требования к качеству государственной услуги.
Важными в этом Постановлении являются требования к оптимизации административных процедур: устранение избыточных административных процедур; упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур; предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре.
Приведенные в Постановлении критерии, а также требования к описанию в регламенте отдельных действий служащих позволяют не только существенно усовершенствовать процедуры, но и обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу. Фактически уже сейчас (впервые в правовой практике) заложено системное решение данной проблемы. Кроме того, как показала практика, сам факт публикации текста регламента в Интернет вызывает значительный интерес участников рынка и общественных организаций, однако процедуры привлечения заинтересованных лиц, в том числе на уровне общественного обсуждения, в том числе с использованием Интернет, еще не отработаны, хотя обладают значительным потенциалом.
В административный регламент включаются следующие разделы:
а) общие положения; б) требования к порядку исполнения государственной функ-
ции (предоставления государственной услуги); в) административные процедуры;
г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги);
д) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
152 Лекция 9
Административный регламент федерального органа исполнительной власти состоит из: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.
Нормативно были определены важнейшие характеристики административных регламентов: описание последовательности действий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий. Определенная последовательность действий структурных подразделений, должностных лиц и иных государственных служащих федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), направленных на достижение конкретного результата (например, прием документов и регистрация заявления, оформление лицензии, внесение изменений, предоставление информации заявителю и т. п.), представляет собой административную процедуру. Результатом административной процедуры может быть принятие правового акта, который изменяет, порождает или прекращает правоотношения, создание документа, подтверждающего юридический факт или содержащего необходимую информацию. В зависимости от содержания этой целенаправленной деятельности в административном регламенте могут быть выделены одна или несколько административных процедур.
При разработке административных регламентов необходимо было обеспечить:
•устранение избыточных и необоснованных административных действий и упрощение административных процедур, их унификацию и оптимизацию;
•устранение необоснованных обременений для граждан и организаций, сокращение финансовых, временных и иных видов затрат, в том числе на получение ими информации;
•прозрачность всех административных действий и процедур для граждан и организаций, которая обеспечивается за счет доступности информации о ходе исполнения функции или оказания услуги;
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
153 |
•устранение возможностей для незаконных поборов и коррупции;
•оптимальное качество и сроки исполнения государственной функции и оказания государственной услуги;
•исчерпывающий характер требований и предписаний административного регламента, сокращение возможностей для принятия решений по усмотрению государственного служащего;
•возможность оперативного внутриведомственного контроля за исполнением государственной функции или оказанием услуги;
•персонализацию ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов;
•взаимосвязь всех действий и административных процедур исполнения конкретной государственной функции или оказания услуги;
•порядок обжалования действий и решений, принятых в процессе осуществления административной процедуры, с указанием органа исполнительной власти, должностного лица, которому может быть подана жалоба, сроков рассмотрения жалобы, а также разъяснение возможностей судебного обжалования.
Разработка проекта административного регламента исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) должна осуществляться тем федеральным органом исполнительной власти, к компетенции которого в соответствии с законодательством (включая Положение об этом органе) относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление государственной услуги. При разработке регламента должно быть также обеспечено соответствие содержания регламента утвержденным положениям, определяющим порядок осуществления отдельных видов деятельности1.
Особо надлежит отметить то обстоятельство, что в качестве приложения к проекту административного регламента разрабатываются типовые формы обращений, заявлений и иных доку-
1 См., напр.: Положение о лицензировании медицинской деятельности, утверждено постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 30. Положение определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
154 Лекция 9
ментов, необходимых для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги.
Субъектами выполнения государственной функции или оказания государственной услуги (а также их административных процедур) являются не только орган исполнительной власти в целом, но, прежде всего, его структурные и территориальные подразделения, а также должностные лица и иные государственные служащие этого государственного органа. Персональная ответственность за соблюдение требований административных регламентов должна быть закреплена в должностных регламентах или должностных инструкциях государственных гражданских служащих данногоорганаисполнительнойвласти.Послеутвержденияадминистративного регламента требуется внесение соответствующих изменений в должностные регламенты государственных гражданских служащих или в должностные инструкции лиц, участвующих в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.
Предусмотренные административным регламентом процедуры должны содержать исчерпывающий перечень возможных действий государственных служащих, должностных лиц и точные критерии их выбора, а также закрытый перечень требований к гражданам и организациям по совершению ими действий, предоставлению документов и т. п. в связи с их участием в исполнении государственной функции или получении государственной услуги.
В конкретном административном регламенте должны быть сосредоточены все требования, касающиеся исполнения данной функции или услуги, и другими решениями органа исполнительной власти устанавливаться не могут. В тексте административного регламента могут содержаться необходимые разъяснения специальных терминов, требований, действий, которые необходимо совершать гражданам и организациям в рамках административной процедуры, а также справочные и информационные материалы. Подобные материалы, имеющие большой объем и вспомогательный характер, могут быть включены в виде приложения к нормативному правовому акту, которым является административный регламент (например, блок-схемы административных процедур, формы документов, порядок и часы приема, перечни подразделений и т. п.).
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
155 |
В тексте административного регламента необходимо формулировать правовые основания для начала реализации административной процедуры. К правовым основаниям могут относиться как решения вышестоящих органов государственной власти, так и юридические факты. Такими юридическими фактами служат объективные события, которые порождают или могут при определенных обстоятельствах породить обязанность должностных лиц к действиям в рамках административной процедуры. (Например, наступление совершеннолетия порождает обязанность государственных органов оформить паспорт гражданина, а для регистрации брака это событие является необходимым, но не достаточным условием, поскольку требуется заявление).
Применительно к каждой административной процедуре должны быть определены: а) основания, условия и сроки реализации процедуры или отдельных действий; б) полномочия структурных подразделений, права и обязанности ответственных должностных лиц, а при возможности – иных государственных служащих с указанием должности; в) виды и порядок принятия решений, распорядительных указаний, устных поручений и т. п.; г) виды документов, их свойства, реквизиты; д) виды создаваемой или передаваемой информации, в том числе в электронной форме; е) порядок и формы контроля за совершением действий и принятием решений; ж) виды и формы представления результатов. При необходимости в состав административной процедуры могут быть включены требования к качеству обслуживания, информационного обеспечения, специфические для данной административной процедуры и другие положения.
Содержащиеся в административном регламенте положения о возмездном или безвозмездном характере исполнения государственной функции или предоставлении государственной услуги должны быть изложены в строгом соответствии с законодательством со ссылкой на конкретный нормативный акт, которым определен порядок установления платы за выполнение государственнойфункцииилиоказаниеуслуги,атакжеразмерэтойплаты (пошлина, платеж и т. п.). Если законодательством предусмотрена плата за предоставление информации, то в административном регламенте делается ссылка на нормативный акт, закрепивший возмездный порядок предоставления информации, а также указывается размер платы. В противном случае исполнение государ-
156 Лекция 9
ственной функции или предоставление государственной услуги, а также информации должно осуществляться безвозмездно, о чем делается запись в административном регламенте.
Имеется еще ряд моментов, которые вызывают серьезные вопросы у исследователей и практиков. Это, в частности, касается упрощенных процедур. Применение упрощенной процедуры в отношении определенного круга лиц и организаций возможно только в соответствии с законодательством и не может носить дискриминационный характер по отношению к иным лицам и организациям. Так, Н.А. Игнатюк отмечает, что общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере1.
Административный регламент является подзаконным актом, и в нем не могут быть установлены дополнительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Административным регламентом также не могут быть введены ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации указанных ограничений.
Для учета мнения общественности, структур гражданского общества при подготовке административного регламента в самом регламенте следует указать обязательные или рекомендуемые экспертные организации, обеспечивающие независимую экспертизу проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Экспертизу осуществляют, как правило, негосударственные некоммерческие организации, но могут осуществлять также консуль-
1 См.: Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов государственной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 29.
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
157 |
тативные и совещательные органы при органах государственной власти, научные учреждения, общественные объединения, объединения работодателей и иные некоммерческие организации, включая саморегулируемые и профессиональные организации участников рынка, например: Общественная палата Российской Федерации; Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Торгово-промышленная палата Российской Федерации; Российский союз промышленников и предпринимателей; профессиональные объединения, институты и научные центры РАН, вузы и иные организации, компетентные в соответствующей сфере, отрасли и т. д.
Административный регламент исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти. Название государственной функции или государственной услуги приводится дословно из перечня приоритетных регламентов, утверждаемых Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Если регламент не включен в такой перечень, название государственной функции или услуги берется из Положения о федеральном органе исполнительной власти.
Концепция административной реформы предполагала разработку 410-ти административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. По мере деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы число предполагаемых к разработке административных регламентов превысило 500. Ожидается, что в итоге их будет не менее 800. В настоящее время административные регламенты и соответствующее нормативно-правовое обеспечение разработаны не только многими федеральными органами государственной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ.
Так, Комиссией по проведению административной реформы в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре были разработаны Методические рекомендации по разработке администра-
158 Лекция 9
тивных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Постановлением Правительства Мурманской области от 6 сентября 2006 г. № 353-ПП «Об административных регламентах исполнения государственных функций и административных регламентах предоставления государственных услуг» были утверждены Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в Мурманской области1. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 июня 2006 г. «О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти» регламентируются не только процедурные вопросы, но и проблемы стандартов государственных услуг.
ВСвердловской области действует Постановление Правительства Свердловской области от 27 декабря 2005 г. № 1139-ПП «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В Челябинской области разработка административных регламентов регламентируется Постановлением губернатора Челябинской области от 21 июня 2006 г. № 181 «Об утверждении порядка разработки
иутверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг».
ВРостовской области разработка и внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов регулируется отдельным разделом плана мероприятий по проведению административной реформы в Ростовской области (Постановление Администрации Ростовской области от 21 марта 2006 г. № 90 «О мерах по реализации административной реформы в Ростовской области»). Планом предусматривается формирование реестров государственных услуг, предоставляемых областными органами исполнительной власти в рамках реализации закрепленных за ними полномочий; формирование сводного реестра подобных
1 См., напр.: Постановление Правительства Мурманской области от 6 сентября 2006 г. № 353-ПП «Об административных регламентах исполнения государственных функций и административных регламентах предоставления государственных услуг» // Мурманский вестник. 2006. 14 сентября. № 175. С. 3–4.
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
159 |
государственных услуг; разработка стандартов государственных, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в областных органах исполнительной власти; организация независимой экспертизы разработанных административных регламентов и их внедрение в областных органах исполнительной власти.
В целом следует отметить достаточно высокий правовой уровень таких актов. Одним из таких положительных примеров является Постановление Правительства Москвы от 6 марта 2007 г. № 144-ПП «Об утверждении регламента подготовки в режиме “одного окна” государственным учреждением Городской службой лицензирования и аттестации образовательных учреждений, педагогических кадров и учащихся Департамента образования города Москвы лицензии на образовательную деятельность».
С подготовкой административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг тесно связана подготовка должностных регламентов, под которыми в науке административного права принято понимать локальный нормативный акт, устанавливающий статус должности по государственной гражданской службе1.
Должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим содержание и результаты деятельности государственного служащего. В нем содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 должностные регламенты государственных служащих являются составной частью административного регламента исполнительного органа государственной власти, включающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти,
1 Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под общ. ред. Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 462.
160 Лекция 9
разработанные на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Данное положение предполагает существование взаимосвязи между административным и должностным регламентами, которая проявляется в том, что деятельность государственных служащих обусловлена функциями государственного органа, предметной спецификой его задач и управленческих методов, полномочиями, особенностями нормотворческой деятельности органа, а также связями государственного органа с иными звеньями государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.
С другой стороны, должностной регламент является неотъемлемой частью служебного контракта и, таким образом, нормативно закрепляет круг обязанностей и полномочий по конкретной должности. Именно должностной регламент обеспечивает организацию, планирование и контроль за деятельностью государственных служащих, как со стороны их нанимателя, так и со стороны граждан. При этом должностной регламент становится основой для оценки деятельности чиновников, своеобразным эталоном профессионализма гражданского служащего1.
Поскольку должностной регламент – это составная часть административного регламента, он вступает в силу после утверждения административного регламента соответствующего государственного органа. Вместе с тем должностной регламент является приложением к служебному контракту и согласно Указу Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» подлежит утверждению в трехмесячный срок2.
В соответствии со ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
вдолжностной регламент включаются:
1 См.: Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник / под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: РАГС, 2007. С. 299.
2 Указ Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159 «О при-
мерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 8. Ст. 629.