Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfЭффективность государственного и муниципального управления |
51 |
24,5% и 24,5%). В 2008 г. увеличился разрыв между минимальным и максимальным значениями ВРП на душу населения по сравнению с 2007 г. – с 78,4 раза до 83,9 раза (Республика Ингушетия и Ненецкий автономный округ соответственно).
Оценка удовлетворенности населением деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целом за 2006–2008 гг. представлена в таблице.
Таблица 2
Уровень удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ
|
Удовлетворенность населения |
В том числе их |
|
|
деятельностью исполнительных органов |
||
|
информационной |
||
|
государственной власти субъектов |
||
Год |
открытостью (% от |
||
Российской Федерации |
|||
|
числа опрошенных) |
||
|
(% от числа опрошенных) |
||
|
|
||
2006 |
44,1% |
30,1% |
|
2007 |
44,9% |
33.1% |
|
2008 |
38,55% |
28,01% |
Наибольший показатель удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ отмечался в Чукотском автономном округе – 93,0% (в 2007 г. – 94,7%, в 2006 г. – 94,8%). Достаточно высокий показатель (более 50% населения удовлетворено): в Белгородской, Ивановской, Костромской, Курской, Кемеровской, Томской, Тюменской областях, Санкт-Петербурге, Республике Ингушетия, Чеченской Республике, Республике Татарстан, Чувашской Республике, Республике Бурятия, Алтайском крае, Красноярском крае, Хабаровском крае, Чукотском автономном округе.
Анализируя практику организации оценки деятельности органов государственной власти субъектов РФ, необходимо обратить внимание еще на один аспект проблемы. В соответствии с Указом Президента РФ «Об оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» достижение
наилучших показателей напрямую связано с порядком выделения грантов субъектам Российской Федерации, которые достигли наи-
52 |
Лекция 7 |
лучших показателей. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 г. № 608 были утверждены Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 27 июля 2009 г. № 614). На Министерство регионального развития Российской Федерации возложены функции по оценке значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подготовке соответствующих нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации по поощрению достижений наилучших результатов субъектов Российской Федерации.
Министерство осуществляет подготовку рейтинга субъектов РФ, достигших по итогам прошедшего года наилучших показателей эффективности деятельности. Первым двадцати субъектам РФ с учетом оценки выделяются гранты в целях поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом от 12 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.» на эти цели планировалось выделить:
в2009 г. – 2 136 000,0 тыс. руб.;
в2010 г. – 3 774 840,0 тыс. руб.;
в2011 г. – 3 774 840,0 тыс. руб.
Всоответствии с Федеральным законом от 28 апреля 2009 г.
№76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон “О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов”» расходы в 2009 г. были временно приостановлены, но уже Решением Правительственной комиссии по вопросам регионального развития (протокол № 5 от 20 октября 2009 г.) Минфину России было поручено обеспечить в 2009 г. выделение грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2008 г., а также предусмотреть в федеральном бюджете на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг. средства на указанные цели.
Обзор складывающейся системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти выявил ряд су-
Эффективность государственного и муниципального управления |
53 |
щественных недостатков, на которые следует обратить серьезное внимание.
Во-первых, нормативно закрепленная система оценки эффективности носит громоздкий характер, что, на наш взгляд, способствует сложности ее восприятия и применения. Так, в целях уточнения значимых положений действующей системы оценки Министерством регионального развития России утверждены разъяснения по применению методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, в нормативно установленном наборе показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствует системный принцип их формирования. В данный перечень вошли одновременно как прямые, общие социально-экономические показатели, так и косвенные (узконаправленные) показатели, отражающие организационную эффективность отдельных органов исполнительной власти регионов. Например, в этот перечень вошел показатель, учитывающий время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство. Возникает вопрос о целесообразности включения в общий перечень показателей специального показателя выполнения одним органом исполнительной власти субъекта отдельной государственной услуги. Органы государственной власти, кроме указанной услуги, выполняют ряд других, не менее важных, которые не вошли в данный перечень.
В-третьих, в научных и правотворческих кругах не сложилось четкого понимания в отношении методов отбора показателей и критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти. С нашей точки зрения, решению данной проблемы могут служить методики по построению системы сбалансированных показателей с их разделением на группы с учетом государственных функций, выполняемых органами государственной власти.
Таким образом, за результатами оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ стоят реальные, а порой и весьма значительные финансовые ресурсы. Это резко усиливает требования к их объективности и корректности, адекватности
54 |
Лекция 7 |
действительным усилиям таких органов в достижении качественного развития территорий, повышения качества жизни человека. Поэтому неизбежна дальнейшая работа по качественному обновлению критериев и методики оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в частности:
•приведение в соответствие показателей, используемых в процессе оценки эффективности деятельности, с показателями, используемыми при оценке эффективности предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации;
•приведение в соответствие показателей, используемых в процессе оценки эффективности деятельности с показателями, используемыми для оценки эффективности соответствующих отраслевых программ и проектов;
•уточнение показателей с учетом полномочий региональных органов власти, в том числе исключения показателей, влияние на которые органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации минимально;
•уточнение показателей с учетом приоритетов проведения институциональных преобразований в различных сферах;
•совершенствование процедур и методик сбора и обработки данных, используемых в ходе оценки эффективности деятельности, расширение перечня источников информации, совершенствование соответствующих технологий;
•расширение доступа органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к полученной в ходе оценки информации в целях проведения межрегиональных сравнений, улучшения собственной региональной социально-экономической политики, формирование кодекса лучшей практики регионального управления.
3.Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
Воктябре 2007 г. Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен ст. 18.1, установившей общие принципы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с ними, во-первых, было предусмотрено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов
Эффективность государственного и муниципального управления |
55 |
местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Во-вторых, нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям
вцелях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
Вцелях реализации этого положения Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищногостроительства,жилищно-коммунальногохозяйства и др. Оценку деятельности органов местного самоуправления предлагается проводить как по количественным показателям (например, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами), так и по степени удовлетворенности населения. В частности, одним из показателей является удовлетворенность населения (процент от числа опрошенных): медицинской помощью; качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей; деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района),
втом числе их информационной открытостью.
Указ Президента РФ также предусмотрел:
•разработку и утверждение перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;
•разработку типовой формы доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов
56 |
Лекция 7 |
имуниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период;
•разработку методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
•подготовку методических рекомендаций о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
•включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов
имуниципальных районов, в том числе дополнительных показателей, предусмотренных настоящим пунктом, в федеральную программу статистических работ на 2009 год и последующие годы с учетом установленных сроков представления докладов;
•представление главами местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период, а также размещение указанных докладов на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети «Интернет», а в случае его отсутствия – на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район;
•размещение Сводного доклада субъекта Российской Федерации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, на официальном сайте субъекта Российской Федерации в сети «Интернет» до 1 октября года, следующего за отчетным.
Кроме того, Указом Президента РФ было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Эффективность государственного и муниципального управления |
57 |
выделять за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, а также устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Для муниципальных районов указанный перечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.
Нельзя не отметить, что установленный Указом Президента РФ порядок позволяет получить в настоящее время представление о состоянии муниципальных образований. В частности, выявить наиболее острую проблему – недостаточное финансовое обеспечение местного самоуправления. В 69 субъектах РФ (84,2% их общего количества) доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных районов в общем объеме доходов бюджетов муниципальных районов (без учета субвенций) в 2008 г. не превышала 50%. Наименьшее значение доли налоговых и неналоговых доходов (без учета субвенций) в бюджетах муниципальных районов отмечено в Сахалинской области, Республике Ингушетия, Чукотском автономном округе и Республике Дагестан. Значение показателя в указанных регионах составило соот-
ветственно 6,7%, 9,1%, 10,1% и 11,4%.
Наибольшая доля налоговых и неналоговых доходов (без учета субвенций) в общем объеме доходов бюджетов муниципальных районов отмечается в Московской области – 78,9%, Липецкой области – 74,1%, Республике Татарстан – 68%, Калининградской области – 66%, Тюменской области – 61%, Приморском крае – 60%.
Доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов городских округов в общем объеме доходов бюджетов городских округов (без учета субвенций) превысила 100% только в бюджетах городских округов Республики Тыва и составила 141,1%. Высокие значения показателя в 2008 г. достигнуты в Смоленской области, Республике Татарстан и Республике Калмыкия и составили соответственно
58 |
Лекция 7 |
96%, 96,% и 88%. Значение показателя от 71% до 86% составило
в28 регионах, от 61% до 70% – в 28 регионах, от 39% до 59% –
в18 регионах. Наименьшая доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов городских округов в общем объеме доходов бюджетов городских округов (без учета субвенций) в 2008 г. отмечается
вСахалинской области, Республике Ингушетия и Ненецком автономном округе 33,2%, 30,1% и 18,9% соответственно. Среди муниципальных образований городские округа являются наиболее финансово обеспеченными территориями.
Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, изданным в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», были утверждены необходимые документы для проведения постоянного мониторинга деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Прежде всего данным распоряжением был установлен Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. К ним были отнесены:
1.Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников:
а) крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций;
б) муниципальных детских дошкольных учреждений; в) учителей муниципальных общеобразовательных учреждений;
г) прочих работающих в муниципальных общеобразовательных учреждениях(административно-управленческого,учебно-вспомога тельного, младшего обслуживающего персонала, а также педагогических работников, не осуществляющих учебный процесс);
д) врачей муниципальных учреждений здравоохранения; е) среднего медицинского персонала муниципальных учреж-
дений здравоохранения.
2.Объем медицинской помощи, предоставляемой муниципальными учреждениями здравоохранения, в расчете на одного жителя, в том числе:
Эффективность государственного и муниципального управления |
59 |
а) стационарной медицинской помощи; б) амбулаторной помощи; в) дневных стационаров всех типов;
г) скорой медицинской помощи.
3.Стоимость единицы объема оказанной медицинской помощи муниципальными учреждениями здравоохранения, в том числе:
а) стационарной медицинской помощи; б) амбулаторной помощи; в) дневных стационаров всех типов;
г) скорой медицинской помощи.
4.Стоимость содержания одной койки в сутки в муниципальных учреждениях здравоохранения.
5.Средняя стоимость койко-дня в муниципальных стационарных медицинских учреждениях.
6.Число работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения.
7.Число врачей в муниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения. Число участковых врачей и врачей общей практики, входящее в число врачей в муниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения.
8.Число среднего медицинского персонала в муниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения, в том числе участковых медицинских сестер и медицинских сестер врачей общей практики.
9.Число коек в муниципальных учреждениях здравоохранения на 10 000 человек населения.
10.Среднегодовая занятость койки в муниципальных учреждениях здравоохранения.
11.Уровень госпитализации в муниципальные учреждения здравоохранения.
12.Средняя продолжительность пребывания пациента на койке в круглосуточном стационаре муниципальных учреждений здравоохранения.
13.Доля детей в возрасте от 5 до 7 лет, получающих дошкольные образовательные услуги.
14.Численность учащихся, приходящихся на одного работающего в муниципальных общеобразовательных учреждениях, в том числе в расчете:
60 |
Лекция 7 |
а) на одного учителя; б) на одного прочего работающего в муниципальных общеоб-
разовательных учреждениях административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего персонала, а также педагогических работников, не осуществляющих учебный процесс.
15.Средняя наполняемость классов в муниципальных общеобразовательных учреждениях:
а) в городских населенных пунктах; б) в сельской местности.
16.Доля муниципальных общеобразовательных учреждений
счислом учащихся на третьей ступени обучения (10–11 классы) менее 150 человек в городской местности и менее 84 человек в сельской местности в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений.
17.Удельный вес детей в возрасте 5–18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности.
18.Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения.
19.Доля кредиторской задолженности по оплате труда (включая начисления на оплату труда) муниципальных бюджетных учреждений.
20.Доля объектов капитального строительства, по которым не соблюдены нормативные или плановые сроки ввода в эксплуатацию, в общем количестве объектов капитального строительства, в том числе доля объектов капитального строительства муниципальной формы собственности, по которым не соблюдены нормативные или плановые сроки ввода в эксплуатацию, в общем количестве объектов капитального строительства муниципальной формы собственности.
21.Утверждение бюджета на 3 года (данный показатель оценивается в случае, если субъект Российской Федерации перешел на трехлетний бюджет).
22.Доля собственных доходов местного бюджета (за исключением безвозмездных поступлений, поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и доходов от платных