Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Выводы 481
• развитие системы местного государственного управления и местного самоуправления.
Самостоятельная тема – административная реформа на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Здесь, во-первых, должны соблюдаться универсальные, прописанные для федерального уровня принципы распределения функций, направлений, задач; во-вторых, следует четко определить органы власти субъектов Федерации, которые осуществляют функции а) управления; б) управления и оказания услуг; в) оказания услуг. Подобные принципы должны быть определены как сквозные для всей системы исполнительной власти.
К проблемам децентрализации необходимо применять категорию «меры», ибо любое свойство не может оставаться абсолютно неизменным. Традиционно российское государство склонялось к сильной центральной власти, которая в зависимости от исторической конъюнктуры либо ограничивала региональные интересы, либо радикально их унифицировала, что особенно отчетливо проявилось в годы существования СССР, когда важнейшим фактором управления сделалось национально- и административнотерриториальное деление государства. Мелкие административные единицы входили в состав крупных, которые, в свою очередь, являлись составными частями еще более крупных, последние же образовывали СССР. При такой организации государства определение статуса отдельных территорий сложности не представляло, каждая территория занимала определенное место в советской иерархии, что и постулировало уровень власти: «по горизонтали» районы были аналогичны районам, области – областям, автономные республики – автономным республикам. В соответствии с этим принципом выстраивалась и властная «вертикаль».
Проводя реформу, необходимо учесть, что, несмотря на серьезные теоретические разработки ученых, несмотря на усилия историков по обобщению опыта социальных преобразований, специалистов по международным отношениям, которые показали все плюсы и минусы зарубежных экспериментов в сфере государства, у нас по-прежнему преобладает аппаратный подход к проблеме. Нередко органы власти объективно стремятся отстоять в ходе преобразований собственные узковедомственные интересы. В ходе реформы должна быть создана новая, отвечающая требованиям времени модель органов исполнительной власти.
482 Выводы
Государству нужно оставить то, что ему принадлежит по праву: определение для общества «правил игры», по которым оно будет жить, и соблюдение этих правил. Важным инструментом этого были и остаются подготовка и принятие законов, контроль их исполнения. Крайне значимым в этом смысле является определение форм государственного присутствия в сфере экономики. В прошлое должен уйти чиновничье-бюрократический надзор за деятельностью «хозяйствующих субъектов».
Пока не отлажен организационно-правовой механизм госу дарственно-частного партнерства на всех территориальных уровнях – от местного до федерального, включая федеральные округа. Недостаточно развивается межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество, что связано с отсутствием целенаправленной федеральной политики в этой сфере.
Решение этих задач под силу только сильному, а не аморфному, бездеятельному, слабому государству. Такому государству, которое способно дать силы всему обществу для самостоятельной, активной жизни. В то же время наивно думать, будто бы всезнающее и за все ответственное государство способно что-либо предпринять, сделать без поддержки и помощи россиян. Именно поэтому реформа должна быть сегодня представлена как дело всех граждан. Важно довести до сведения людей, что реформа проводится исключительно в их интересах. Эта простая мысль может стать дополнительным стимулом развития гражданского общества. Россия, взявшая курс на построение демократии, должна использовать потенциал административной реформы для становления новых социальных отношений в нашей стране.
Российское общество сталкивается с огромным количеством проблем, решение которых не является делом только органов власти. Среди таковых: неустоявшиеся отношения собственности, неэффективная приватизация, коррупция, преступность, демографический провал. Эти и другие проблемы должны решаться с привлечением всех структур гражданского общества.
Активное участие граждан – это в значительной степени еще решение проблем ресурсного обеспечения реформы. На ее проведение нужны не только средства, но и людские ресурсы. В ходе кардинальных преобразований новое поколение государственных служащих неизбежно будет призвано во власть. За то чтобы этот
Выводы 483
«призыв» сработал на пользу России, в одинаковой мере в ответе
игосударство, и общество.
Внастоящее время в России реализуется ряд реформаторских программ, касающихся реструктуризации функций государства (прежде всего социальных и культурных, а также инфраструктурных, т. е. касающихся функционирования естественных монополий) и его отношения к ресурсам (программа реформирования отношений собственности, программа развития бюджетного федерализма и т. д.). Программы должны не только обладать концептуальной общностью, но и создавать функциональную и ресурсную основу реализации «общих» реформ в области государственного строительства. А последние – способствовать реализации функционального предназначения и решению ресурсных задач перестраиваемых институтов государственной власти.
Представляя, хотя бы в общих чертах, дальнейшее развитие реформы государственного и муниципального управления и ее правового обеспечения, необходимо обозначить комплекс перво-
очередных задач по развитию прежде всего системы исполнительной власти:
1. Оптимизация структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти. Решение этой задачи в первую очередь предполагает общую реформу структуры государственного аппарата на основе среднесрочной концепции социальноэкономического развития страны с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств, служб и агентств, их более четкого распределения между федеральными структурами. За прошедшие годы многое сделано для четкого разграничения сфер компетенции и взаимоотношений Администрации Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также оптимизации функций Президента Российской Федерации
иПравительства Российской Федерации в экономической сфере. Был осуществлен переход на трехзвенную систему федераль-
ных органов исполнительной власти: «министерство – служба – агентство». Однако сложившаяся модель взаимоотношений требует конкретной и напряженной практической работы по налаживанию взаимодействия, если угодно, «притирки» этих механизмов государственной машины.
484Выводы
2.Совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Решение этой задачи предполагает обеспечение оптимальных условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также обеспечение оптимального, с точки зрения государственных интересов, механизма принятия государственных решений. Особого внимания требует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.
3.Совершенствование процедур ответственности должностных лиц и государственных служащих. Решение этой задачи предполагает законодательное установление четких критериев, принципов и процедур ответственности членов Правительства Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации, а также общих принципов ответственности в системе публичного управления.
При решении данной задачи важна реализация принципа «персонализации компетенции и ответственности», подготовка унифицированной системы должностных регламентов для федеральных государственных служащих. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации, имея в виду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласование Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.
4.Совершенствование системы федеральных округов и функций полномочных представителей Президента Российской Федерации. Необходимо начать реализацию программы законодательного закрепления системы федеральных округов прежде всего через принятие федеральных законов «О федеральных округах в Российской Федерации» и «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». Следует иметь в виду, что сама «нарезка» федеральных округов не всегда учитывает исторически сложившееся экономическое районирование
Выводы 485
страны и экономический потенциал регионов. Таким образом, в перспективе может рассматриваться вопрос о корректировке географического определения федеральных округов с учетом экономического потенциала территорий.
5. Реорганизация системы территориального управления. Решение этой задачи предполагает законодательное установление системы организации территориальных органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих, организационных и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенции и полномочий федерального центра и субъектов Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов.
Последовательность действий по модернизации государственной власти и местного самоуправления перестает быть технической процедурой и приобретает принципиальное значение. Предусматривается осуществление ряда последовательных этапов, специфика которых определяется логикой реформы, наличием необходимых ресурсов, необходимостью концентрации усилий на решении очередных задач.
Первый этап (подготовительный) – это 2003–2005 гг. В это время произошло осмысление современного состояния системы исполнительной власти; выявление причин недостаточной эффективности функционирования органов власти; построение гипотезы перестройки работы государственного аппарата на новой социально-политической и научно-технической основе; разработка концепции реформирования системы исполнительной власти Российской Федерации, ее обсуждение в заинтересованных министерствах и ведомствах, научных и учебных учреждениях, доработка в соответствии с высказанными замечаниями и предложениями, нахождение компромисса при наличии противоположных подходов; утверждение концепции Президентом Российской Федерации, составление программы и плана первоочередных мер по реализации концепции; создание органов по осуществлению
486 Выводы
реформирования системы исполнительной власти; определение порядка и объема финансирования первоочередных мероприятий, включение их в смету государственного бюджета.
Итоговый показатель этапа – упорядочение и рационализация системы исполнительной власти. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки комплексной модернизации системы государственного управления, проведен анализ и классификация функций, осуществляемых органами исполнительной власти.
Второй этап (2006–2009 гг.) был связан с реализацией целей и задач программы реформирования системы исполнительной власти, включая проведение экспериментов, отработку, освоение более эффективных механизмов функционирования, ресурсного обеспечения и т. д. Основные усилия на данном этапе были сосредоточены на коренном обновлении законодательства по вопросам государственного управления, преодоление противоречия между реально существующими функциями, выполняемыми государственными органами, и правовым обеспечением действий административного аппарата. Основой проводимых мер стало: совершенствование структуры государственных органов; уточнение и согласование их функций; передача части функций неполитического характера институтам гражданского общества, сокращение внутриаппаратных издержек; рационализация использования информационных, финансовых, материальных и технических средств; расширение правовой базы функционирования органов власти и управления; разработка и принятие новых законодательных актов, внесение изменений и дополнений в действующие акты, отмена отживших актов; увеличение в структуре актов федеральных законов, постепенное превращение их в определяющие нормативно-правовые документы в системе законодательства по вопросам системы исполнительной власти.
Однако достижение многих запланированных результатов на данном этапе было осложнено мировым экономическим кризисом, сохраняющимися кризисными явлениями в отдельных сферах жизни общества и российского государства.
С учетом этого третий этап (2010–2013 гг.) предполагает стабилизацию на новом качественном уровне механизмов функционирования системы государственного и муниципального управления. Центр тяжести государственных действий переносится
487
на решение новых задач, связанных с использованием инновационных методов управления. Очевидно, что это прежде всего требует нового качества кадрового потенциала системы государственного и муниципального управления. Одно из основных направлений – это коренная перестройка системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров с упором на приобретение прочных теоретических знаний и формирование профессиональных компетенций, способности самостоятельно совершенствовать свой уровень профессионализма и компетентности.
Все более очевидным становится вывод о строго последовательных этапах продолжения административной реформы. Зна чительную часть этой работы следует осуществить прежде всего путем принятия вытекающих из содержания Конституции РФ федеральных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство. Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти.
Реформа государственного и муниципального управления – и с этим, кажется, согласны все в России – должна идти дальше. Разрешение задачи построения обоснованной концепции развития системы государственного управления России призвано содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства, утверждению его стабильности. Россия как государство, претендующее на достойное своей истории место в сообществе сильных государств, с необходимостью обязано предоставить миру свое видение модели государственного управления.
Решение данных задач во многом зависит от подготовленности специалистов по государственному и муниципальному управлению, важнейшую составляющую которой представляет правовое, юридическое образование. Конечно, только знание правового обеспечения государственного и муниципального управления не приведет к решению всех проблем. Однако это создаст необходимую информационно-аналитическую основу. На формирование такой основы и направлен подготовленный учебный курс.
Учебная литература : учебный курс
Игорь Нязбеевич Барциц
Система государственного
имуниципального управления
Вдвух томах
Том 2
Редактор и корректор
О.В. Герасенкова
Компьютерный дизайн
А.В. Тарасов
Компьютерная верстка и оригинал-макет
Т.Г. Захарова
Подписано в печать 24.12.10. Формат 60×901/16.
Тираж 5 000 (1:1000) экз. Бумага офсетная № 1. Гарнитура Newton7C. Усл. п. л. 30,5. Уч.-изд. л. 27,5. Изд. № 270
Издательство Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
Тел.: (495) 436-91-32