Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfКонтроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
311 |
•гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд;
•если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания;
•представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя;
•приосвобождении гражданскогослужащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.
Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего, чтобы полностью, объективно и всесторонне установить:
1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
2) вину гражданского служащего;
3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;
4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;
5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.
Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.
Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа.
Впроведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю
312 Лекция 12
нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.
Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.
Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.
Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:
•давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
•обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;
•ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки, а также предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.
Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
313 |
гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.
При рассмотрении вопросов юридической ответственности должностных лиц в системе государственного управления также необходим анализ административной, уголовной и гражданскоправовой ответственности.
Административной ответственности согласно ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения, установленных КоАП РФ и соответствующими административными кодексами субъектов РФ, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. При этом под должностным лицом понимается в том числе лицо, постоянно, или временно, или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах государственной власти. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Административная ответственность государственных служащих – это меры воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемая в уголовном порядке. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам могут применяться лишь два – предупреждение и штраф.
В законодательстве указывается, в каких случаях ответственность государственных служащих за проступки является дисциплинарной, а в каких – административной. Так, например, КоАП регулирует следующие составы административных правонарушений:
•нарушение установленного законодательством о выборах
иреферендумах права зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению ре-
314 Лекция 12
ферендума на пользование на равных условиях помещениями, находящимися в государственной собственности, для встреч с избирателями, участниками референдума (ст. 5.15);
•использование лицом, находящимся на государственной службе, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума (ст. 5.45);
•нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума на размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной собственности либо в собственности организации,
вуставном (складочном) капитале которой доля (вклад) РФ или субъекта РФ на день официального опубликования (публикации) решенияоназначениивыборов,регистрацииинициативнойгруппы по проведению референдума превышает 30% (ст. 5.48) и др.
Уголовная ответственность государственных служащих наступает за деяния, совершенные ими как должностными лицами, если нарушение ими служебных обязанностей является уголовно наказуемым, т. е. предусмотрено соответствующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации. При этом речь может идти как о деяниях, которые могут совершать и недолжностные лица, но должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию, так и о составах преступлений, субъектами которых могут быть только должностные лица.
К первой группе деяний могут быть отнесены, например, преступления против свободы, чести и достоинства личности на службе, которые достаточно часто фигурируют в судебной статистике. УК РФ, в частности, содержит следующие составы уголовных преступлений, за которые предусмотрены санкции. Это – умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, опасного для жизни человека или повлекшего за собой потерю зрения, речи, слуха либо какого-либо органа или утрату органом его функций, прерывание беременности, психическое расстройство, заболевание наркоманией либо токсикоманией, или выразившегося в неизгладимом обезображивании лица, или вызвавшего значительную стойкую утрату общей трудоспособности не менее чем на одну треть или
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
315 |
заведомо для виновного полную утрату профессиональной трудоспособности, которое наказывается лишением свободы на срок от двух до восьми лет. Те же деяния, совершенные в отношении лица или его близких в связи с осуществлением данным лицом служебной деятельности или выполнением общественного долга – наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет
(ст. 111).
Дискриминация, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы,национальности,языка,происхождения,имущественногои должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, – наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до двух лет. То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, – наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до пяти лет (ст. 136).
При изучении юридической ответственности государственных служащих также необходимо обратить внимание на анализ гражданско-правовой ответственности. Хотя такая ответственность устанавливается как ответственность для органов государственной власти, она наступает за вред, причиненный имуществу физических или юридических лиц вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей. Она выражается в том, что государственный служащий, причинивший имущественный вред, обязан возместить его. Такая обязанность предусмотрена гражданским законодательством.
316 Лекция 12
Как указано, такая ответственность наступает в особом порядке и связана прежде всего с тем, что к такой ответственности привлекаются органы государственной власти как юридические лица, т. е. субъекты гражданско-правовых отношений. В результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, они возмещают убытки физическим и юридическим лицам. «Незаконными» в гражданском праве признаются действия, нарушающие не только закон, но и иные нормативные акты любого уровня. «Бездействие» предполагает невыполнение органами государственной власти и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они
всоответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.
Будучи юридическими лицами, органы государственной власти самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. Объем имущественной ответственности за причиненный органами государственной власти вред, а также условия и порядок ее наступления определяются нормами прежде всего Гражданского кодекса РФ. Как правило, вред возмещается в полном объеме за счет государственной казны, согласно ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности гражданско-правовой ответственности органов государственной власти, их должностных лиц, которые отличают ее от общих правил деликтной ответственности и выражаются, во-первых,
вюридически обязательном, одностороннем характере действий органов государственной власти, а также их должностных лиц; вовторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.
Ст. 1069 ГК РФ предусматривает ответственность за незаконные действия (бездействие), понимая под ними деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они
вписьменной или устной форме), которые направлены гражда-
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
317 |
нам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, а непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.
Ответственность органов государственной власти по ст. 1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба в сфере властно-административных отношений компенсации также и морального вреда (ст. 151). Если вред причиняется не
всфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК РФ) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК РФ).
Причем норма, содержащаяся в ст. 1065 ГК РФ, впервые допускает деликтную ответственность для предупреждения опасности причинения вреда, а не только для его возмещения. При этом используются специальные, не предусмотренные в числе общих (ст. 12 ГК РФ) способы защиты: запрещение деятельности, еще не причиняющей вред, но создающей опасность причинения его
вбудущем (например, прекращение строительства предприятия), а также приостановление или прекращение деятельности, которая уже причиняет вред, продолжает его причинять или угрожает новым вредом (речь может идти о действующем предприятии). При этом приостановка деятельности не всегда должна предшествовать прекращению. Суд в зависимости от обстоятельств дела сам избирает один из способов, указанных в ст. 1065 ГК РФ. Для применения нормы достаточно одного факта – опасности причинения вреда в будущем; наличие вины в этих случаях необязательно. В самой статье предусмотрено лишь одно обстоятельство, при котором возможен отказ в иске о приостановлении или прекращении соответствующей деятельности: если это будет противоречить общественным интересам. Оценку данному факту дает суд, основываясь на исследовании всех обстоятельств дела. В качестве ответчика по таким делам могут выступать органы государственной власти.
318 Лекция 12
По ст. 1069 ГК РФ квалифицируются незаконные действия органов государственной власти и их должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 ГК РФ к ним предъявляться не могут, поскольку они не являются субъектами гражданского права. Должностные лица органов государственной власти несут в этих случаях уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган государственной власти (ст. 16 ГК РФ).
Вместе с тем трудовое законодательство предусматривает возможность привлечения к материальной ответственности. Государственные служащие в большинстве случаев несут ограниченную материальную ответственность. Как правило, таким пределом является определенная часть месячного денежного содержания государственного служащего. Привлечение государственного служащего к полной материальной ответственности производится в судебном порядке. Руководитель государственного органа может обратиться с исковым заявлением в суд о взыскании материального ущерба с государственного служащего в течение года со дня обнаружения материального ущерба.
Отдельные категории государственных служащих, виновные в причинении имущественного вреда государству при исполнении ими должностных обязанностей, несут материальную ответственность на основе специальных нормативных актов, например, военнослужащие – на основе Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» (сизменениямиот4декабря2006г.),которыйустанавливаетусловия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба1.
Таким образом, если законодательство о государственной службе достаточно полно регулирует вопросы, связанные с дис-
1 Собрание законодательства Российской Федерации.1999. № 29. Ст. 3682.
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
319 |
циплинарной ответственностью, в том числе понятие служебной дисциплины, дисциплинарного взыскания и служебной проверки, административное, гражданское и уголовное законодательство, устанавливая соответствующие виды юридической ответственности, предусматривают в отдельных случаях особенности их реализации применительно к государственным гражданским служащим, а также военнослужащим и работникам правоохранительных органов.
3.Особенности юридической ответственности
всистеме местного самоуправления
Вмуниципальной теории и практике институт юридической ответственности имеет свои особенности регулирования и применения. В соответствии с принятым в гл. 10 Федерального закона № 131-ФЗ подходом, юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц классифицируется как ответственность перед:
а) населением муниципального образования (статьи 71 и 24), б) государством (статьи 72–74.1), в) физическими и юридическими лицами (ст. 76).
Ответственность перед населением – это ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется как институт отзыва данных лиц по основаниям и в порядке, установленном уставами муниципальных образований
всоответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта для проведения местного референдума с учетом
следующих правил и процедур:
• основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанав-
ливаются уставом муниципального образования;
• основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица
320 Лекция 12
местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
•процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых
вкачестве оснований для отзыва;
•депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);
•итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством наступает в следующем порядке:
в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нор мативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял
впределах своих полномочий мер по исполнению решения суда,
втом числе не отменил соответствующий нормативный правовой