Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Информационные отношения в системе государственного и муниципального управления |
221 |
Конечно, правовое обеспечение информационной открытости органов публичной власти в России далеко не решает всех проблем. Требуются большие организационные усилия, чтобы обеспечить реализацию установленных правил. Кроме того, необходимо внедрить информационные технологии, осуществить информатизацию органов власти. Безусловно, полезным может оказаться также изучение опыта зарубежных стран, которые в решении многих из этих проблем достигли значительных успехов.
2. Практика регулирования информационной открытости органов публичной власти в зарубежных странах
Право на получение гражданами официальной информации признается международными правовыми актами одним из основных прав человека. Законы, подтверждающие это право и определяющие порядок предоставления информации, действуют сегодня более чем в 40 странах мира. Законодательство об общественном доступе к информации, так называемом «правлении при солнечном свете» появилось давно. Приоритет правового регулирования этой сферы общественных отношений принадлежит Швеции1, в которой еще в 1766 г. вступил в действие Акт о свободе печати. В настоящее время этот документ является отдельной составной частью Конституции. Он впервые в мире установил систему публичного характера официальных документов властных структур
итем самым –− открытый характер осуществления государственной власти.
Важноезначениедлязакрепленияправачеловеканаинформацию в национальной системе права имело его признание за человеком и гражданином в международных актах. Такая легитимация этого права была осуществлена принятием Всеобщей Декларации прав человека Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.
иМеждународного пакта о гражданских и политических правах, который был открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. В этом пакете актов следует указать и Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в сентябре 1953 г. В этих актах проблема права на информацию находилась в системе других прав челове-
1 Законодательство и практика средств массовой информации. 1996. № 2. С.2.
222 Лекция 10
ка. Постепенно проблема права на информацию приобрела самостоятельное значение.
Одной из первых стран, подтвердившей право граждан полу-
чать информацию, стали Соединенные Штаты Америки. В 1966 г.
былпринятзакон«Освободеинформации»(FreedomofInformation Act, FOIA). С тех пор, как бы ни назывались законодательные акты в других странах мира официально, для краткости их обычно называют законами о свободе информации, а сам американский закон используется как эталон при подготовке аналогичных актов других стран. Основополагающий постулат FOIA – признание всей информации, которая собирается и хранится любыми государственными структурами, общественным достоянием, доступ к которой имеют все граждане США, а бремя доказательства того, что разглашение той или иной информации может повредить национальным интересам страны, возлагается на правительство и его структуры.
Значение доступа граждан к информации государственного сектора как средства обеспечения прозрачности правительства и участия граждан в демократическом процессе признается в Европе в целом по меньшей мере с 1950 г., когда Советом Европы был подготовлен проект Европейской конвенции о правах человека.
Ст. 10.1 этого документа гласит: «Каждый имеет право на самовыражение. Это право включает свободу выражать свое мнение, а также получать и сопоставлять информацию и идеи без вмешательства государственной власти и невзирая на границы».
Рекомендация R (81)19 странам – членам СЕ «О доступе к
официальной информации, находящейся в распоряжении государ-
ственных органов»,принятаяКомитетомМинистровСоветаЕвропы 25 ноября 1981 г., содержит призыв обеспечить каждому человеку, находящемуся под юрисдикцией стран – членов Совета Европы,возможностьполучатьпозапросуинформацию,имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право в данной рекомендации делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной (находящейся в распоряжении государства) информации для двух из трех классических со времен Монтескье и Руссо ветвей государственной власти – законодательной и судебной.
Принятая 29 апреля 1982 г. Комитетом министров Совета Ев-
ропы Декларация о свободе самовыражения и информации среди
Информационные отношения в системе государственного и муниципального управления |
223 |
других целей указывает: «...проводить политику открытой информации в государственном секторе, в том числе доступа к информации, в целях углубления понимания политических, социальных, экономических и культурных проблем каждым гражданином и развития его возможностей свободно обсуждать эти проблемы». В январе 1996 г. Совет Европы решил создать группу специалистов по допуску к официальной информации, поручив ей исследовать существующие варианты юридически обязывающего инструмента или других мер в этой области.
В странах Европейского Союза и США много размышляют над проблемой обеспечения свободы доступа к информации. Идет многолетний поиск наиболее разумных и эффективных механизмов, позволяющих создать условия для свободного доступа к информации и одновременно оберегающих личность и общество от тех опасностей, которые, по мнению законодателей, скрываются в неконтролируемой свободе доступа к информации.
Эти первые шаги были связаны с осознанием значения средств массовойинформациииреализациейправанаинформацию.В1970г. Консультативной Ассамблеей Совета Европы принимается Ев-
ропейская Декларация о средствах массовой информации и пра-
вах человека. В 1967 г. на Стокгольмской конференции принята Конвенция об учреждении Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС), которая вступила в силу в 1979 г.
Все большее значение приобретает практика принятия межгосударственных актов – договоров, соглашений, конвенций по поводу отдельных видов информации, информационном сотрудничестве с Интерполом. Примером сотрудничества в международном плане по вопросам информатизации является подписание Российской Федерацией Концепции формирования информационного пространства Содружества Независимых Государств.
Государства – члены СНГ возводят в ранг конституционного право граждан на свободу информации, то есть право на ознакомление с документами, решениями и материалами государственных органов, затрагивающих интересы граждан (ст. 34 Конституции Беларуси, ст. 34 Конституции Молдовы; ст. 30 Конституции Узбекистана и др.).
Наряду с решением общих вопросов о механизмах формирования и развития информационного пространства СНГ большое внимание уделяется гармонизации национального законодатель-
224 Лекция 10
ства, развитию законодательной базы государств в информационной сфере, разработке модельных законодательных актов. В их числе – о трансграничном телерадиовещании и международном спутниковом информационном обмене; о защите персональных данных; об информатизации и защите информации; о защите информационных продуктов и другие. Идет подготовка решений по вопросам права собственности на информацию, информационные продукты и услуги, о защите информации в целях безопасности граждан, юридических лиц и государства.
Нет сомнения, что массивы национального законодательства стран, сотрудничающих в области информации и информатизации, должны иметь акты, регулирующие право на информацию граждан и иных субъектов – участников процесса информатизации. Несмотря на принцип непосредственного действия конституционных норм о правах граждан, встает немало вопросов, которые необходимо решить для обеспечения гарантий и действенности этих норм в реальности.
Рассмотрим подробнее, как эти проблемы решаются в Европейском Союзе и США.
В комплексе Маастрихтских документов по Европейскому союзу в феврале 1992 г. Советом Европы принята Декларация о праве доступа к информации. Договор о Европейском Союзе, заключенный в Маастрихте в феврале 1992 г., включает следующую декларацию: «Конференция считает, что прозрачность процесса принятия решений укрепляет демократический характер институтов власти и общественное доверие к администрации. В соответствии с этим Конференция рекомендует Комиссии представить Совету не позднее 1993 г. доклад о мерах, необходимых для улучшения доступа общественности к информации, имеющейся в распоряжении институтов».
Если в 1960–1970-е гг. развитие законодательства в различных странах, затрагивающее проблему права на информацию, было связано с разработкой и принятием актов, декларирующих
илегитимирующих это право в целом, то переход компьютеризации общества в новую стадию – стадию организации крупных
иглобальных систем и сетей – знаменует создание материальнотехнической основы формирования информационного общества, создает рубеж и для нового этапа правовых проблем. Вопросы гарантий, механизмов, защиты интересов субъектов разного уров-
Информационные отношения в системе государственного и муниципального управления |
225 |
ня, тема безопасности начинают превалировать над общей фиксацией права доступа.
Речь преимущественно идет об информации, отнесенной к общественно значимой – правительственной официальной информации. Параллельно с этим развивается и совершенствуется нормотворчество по линии защиты разных категорий информации: персональных данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной информации. Примером является акт «Принципы информирования общества», принятый Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в 1990 г. Он характерен тем, что из всей информации правительственных структур выделил категорию общественно-значимой информации, относимой к национальному достоянию, и ориентировал ведомства иметь Правительственный указатель такой информации, а библиотеки – представлять такую информацию пользователям в обязательном порядке.
В национальных правовых системах и международном праве велика роль терминологии. Отсутствие единообразия на уровне понятий является существенным. Термин «информация государственного сектора» имеет различные аналоги в юридических документах Европейского союза и отдельных стран. Так, в директиве Совета Европы о свободе доступа к экологической информации «информация» определяется как «любая информация, имеющаяся в письменной или аудиовизуальной форме или же содержащаяся в банках данных». В шведском Законе о свободе печати используется термин «официальный документ», который может рассматриваться как таковой, «если находится в распоряжении органа государственной власти и ... получен, составлен или подготовлен в виде проекта органом государственной власти».
Во французском Законе об улучшении отношений между администрацией и общественностью используется термин «административные документы неличного характера». К ним относятся «все дела, доклады, исследования, протоколы, стенограммы, статистические материалы, директивы, инструкции, циркуляры, служебные записки и официальные ответы министерств, в которых интерпретируется действующее право или описываются административные процедуры, судебные решения, за исключением решений государственного совета и административных трибуналов, предварительные заключения и решения в письменной
226 Лекция 10
и аудиовизуальной форме или находящиеся в автоматизированных системах». В опубликованном в 1994 г. циркуляре премьерминистра Франции говорится о «данных государственных организаций», к которым относится информация в машиночитаемой или традиционной форме, полученная или произведенная государственной организацией в процессе выполнения ею своих задач и на государственные средства.
Эти и другие формулировки определяют сферу применения различных нормативных документов, касающихся доступа к информации. Выбирая правильное определение для выработки политики в отношении информации государственного сектора в Европе, следует иметь в виду двуединую цель этой политики: обеспечение доступа граждан и возможность коммерческого использования информации.
В большинстве национальных законов о допуске к информации общественного сектора не делается различий между пользователями по признаку принадлежности к тому или иному государству или же между физическими и юридическими лицами. Более интересной представляется проблема коммерческого использования информации в рамках международной торговли. С развитием новых информационных технологий государственный сектор все более осознавал коммерческую ценность создаваемой им информации. Возникли четыре модели ее использования:
1)коммерциализация самого государственного сектора;
2)госсектор предоставляет организации по контракту исключительное право на коммерческое использование информации;
3)госсектор выдает лицензии на использование информации, не имеющие исключительного характера;
4)каждый получивший право доступа к информации общественного сектора имеет право ее повторного использования в коммерческих целях.
Существует различие в европейской и американской философии взаимодействия государственного и частного сектора в распространении информации. В США наблюдается некоторое недоверие к возможностям госсектора, что подразумевает необходимость наличия разнообразных государственных и частных источников правительственной информации. В Европе же такое осторожное отношение наблюдается к средствам массовой информации, в связи с чем вопрос о необходимости плюрализма
Информационные отношения в системе государственного и муниципального управления |
227 |
и о том, в чьих руках находятся средства информации, занимает центральное место в статьях и общественных дискуссиях как на уровне отдельных стран, так и всего Европейского союза. Однако ни в одном из существующих в странах ЕС законов о доступе к информации госсектора не оговаривается принцип разнообразия источников распространения информации.
Важным представляется вопрос об авторском праве правительства на информацию государственного сектора. Доктринальное решение зафиксировано в Бернской конвенции, которая предоставляет государствам самим определять в законодательном порядке защиту официальных текстов законодательного, административного и судебного характера.
Многие государства-члены освободили от защиты авторского права юридические документы. Вопрос осложнился, когда Европарламент и Совет Европы издали директиву о юридической защите баз данных, которым предоставляется особого рода защита, если в количественном или качественном отношении их накопление, выверка или оформление потребовали значительных финансовых вложений.
Следует учитывать, что информация госсектора создается на средства граждан. В этой связи важна этическая сторона права органов власти использовать авторское право для предотвращения использования гражданами документов, созданных на их деньги, уже уплаченные в виде налогов. Противники такого толкования полагают, что интерес к документам проявляет лишь небольшая часть общественности, и все общество не должно субсидировать личные интересы отдельных пользователей.
Значительный массив этой информации имеет отношение к отдельным индивидам, т. е. имеет личный характер. К такого рода информации относятся, например, сведения о регистрации автомобилей, получении кредитов, медицинские данные и проч. Эти сведения могут запрашиваться в целях маркетинга, для проведения исследований и т. п. Возможный конфликт между правом на информацию и правом на неприкосновенность частной жизни признается практически во всех национальных законах о доступе к информации госсектора.
Директива Европарламента и Совета Европы от 24 октября 1995 г. (95/46/ЕС) не рассматривает эти два права как несовместимые и предлагает несколько принципов защиты личных данных.
228 Лекция 10
Так, в ней содержится требование сбора этих данных исключительно в конкретно определенных и не противоречащих закону целях и запрещение их повторной обработки в целях, несовместимых с первоначально обозначенными (ст. 6). Во-вторых, определяются более строгие правила допуска к некоторым категориям «деликатных» данных (ст. 8). В-третьих, субъект информации должен информироваться о получателе или категории получателей информации (ст. ст. 10, 11). В-четвертых, директива требует особо внимательно относиться к передаче личной информации третьим странам, в которых недостаточен уровень защиты данных.
Существуют ли исключения в праве на доступ к информации? Все национальные законы и Директива об экологической информации предусматривают такие исключения. Они могут быть отнесены к четырем категориям:
1)исключения в интересах государства (государственная тайна, общественный порядок, экономические интересы, международные отношения и т. д.);
2)исключения в интересах третьих сторон (неприкосновенность частной жизни, интеллектуальная собственность, коммерческая тайна и т. д.);
3)исключения в целях защиты процесса принятия решений (предварительная информация или сведения «для внутреннего пользования»);
4)исключения для избежания ненужных трудовых затрат соответствующей администрации (например, если информация уже была опубликована).
Вопросы ответственности не отражены в национальных законах о доступе к информации государственного сектора, равно как в отдельных законах об ответственности не рассматриваются информационные услуги. На сессии Консультативного юридического комитета Европейской комиссии 29–30 апреля 1993 г. была принята рекомендация принять меры к разработке принципов ответственности поставщиков и пользователей информации.
Информационные продукты и услуги, создаваемые с помощью инвестиций и ноу-хау частного сектора на основе информации государственного сектора, должны соответствовать следую-
щим требованиям:
• для государственного сектора – служить средством эффективного функционирования на пользу общества, в значительной
Информационные отношения в системе государственного и муниципального управления |
229 |
степени способствовать экономическому росту и занятости и создавать возможности уменьшения бюджетного дефицита;
•для частного сектора – предоставлять возможность создания дополнительных рабочих мест, новых инвестиций и прибыли;
•для граждан – облегчить доступ к информации и повысить
еекачество, что должно положительно отразиться на использовании гражданских прав и обязанностей в профессиональной и частной жизни.
В июне 1995 г. на семинаре Европейской комиссии по информации государственного сектора было предложено реализовать идею универсальной службы в отношении этой информации. Основной аргумент в пользу этого предложения состоял в том, что поскольку информация госсектора является важным фактором развития мультимедийного рынка информации, она должна предоставляться поставщикам информации в соответствии с правилами свободной конкуренции, но, в то же время, в отдельных случаях она представляет жизненный интерес для всех граждан в информационном обществе и поэтому определенный минимум информационного обслуживания должен предоставляться всем гражданам по доступным ценам.
Развитие законодательства о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов осуществляется очень активно. За последние 20 лет законы о доступе граждан к информации были приняты во Франции, Греции, Дании, Голландии, Бельгии, Португалии, Испании, Финляндии и Италии. Помимо этих законов право граждан на доступ к информации оговорено в конституциях некоторых стран, а также во множестве законов, касающихся конкретных областей информации. В 1993 г. парламенту Великобритании был представлен детализированный законопроект «О праве знать», но этот закон не был принят. Вместо этого в 1995 г. правительство Великобритании приняло Кодекс обеспечения доступа к правительственной информации. В Ирландии рассматривается законопроект «О свободе информации». Законы о доступе граждан к информации существуют в странах, которые являются основными партнерами Европы по информационному обществу (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия).
Большинство стран −– членов Евросоюза приняли или находятся накануне принятия национальных законов о доступе к информации. Рассмотрим некоторые из них.
230 Лекция 10
Австрия. Имеется общее право доступа как минимум к федеральным законам. Не существует юридических норм коммерциализации информации, находящейся в распоряжении государственного сектора. Каждое министерство определяет политику коммерциализации информации в каждом отдельном случае под контролем министра. Действует принцип выдачи возможно большего массива информации по наиболее низкой цене. Обычно доступ к информации бывает бесплатным, но может взиматься плата за копирование и распространение. В практике отмечались случаи взаимодействия государственного и частного секторов (в области телекоммуникации, погашения задолженности, юриспруденции и пр.). Очевидно также желание некоторых органов госсектора (статистических, метеорологических) продавать свою информацию в условиях конкуренции на информационном рынке.
Бельгия. На федеральном и региональном уровнях существуют законы о прозрачности общества, предоставляющие общее право доступа к документам, находящимся в распоряжении органов власти. Однако эти законы устанавливают, что полученные таким образом административные документы не могут распространяться далее или использоваться в коммерческих целях. Общего закона о коммерциализации информации государственного сектора не существует. В контексте закона о прозрачности общества допуск к информации осуществляется бесплатно или за незначительную плату. Некоторые правительственные ведомства проводят политику коммерциализации от случая к случаю на контрактной основе. Сотрудничество государственного и частного секторов установилось, например, в таких областях как регистрация транспортных средств, статистика и географическая информация. Правда, в отношении последней имела место судебная тяжба, в которой одной из сторон выступило соответствующее государственное ведомство.
Дания. Закон о свободе информации (Закон 280/10 от 10 июня 1970 г.) предоставляет общее право доступа к правительственным документам. Первоначально это относилось только к печатным документам, хотя сразу же после этого стала широко обсуждаться программа «Информационное общество 2000», по которой действие закона должно распространиться на электронные документы. Закона о коммерциализации информации государственного сектора не существует, хотя в программе «Информационное