Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfГосударственное и муниципальное управление – управление по результатам |
121 |
тает управление целями и задачами – корректировка целей и задач программы по результатам процессов анализа. В социальной сфере особого внимания требует управление качеством – разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного исполнения.
Кроме перечисленных процессов имеется ряд вспомогательных процессов, необходимость в использовании которых сильно зависит от сущности конкретной программы. В частности, это планирование организации – определение, документирование и назначение ролей, ответственности и взаимоотношений отчетности
ворганизации; назначение персонала – назначение человеческих ресурсов на выполнение работ проекта; планирование взаимодействия – определение потоков информации и способов взаимодействия, необходимых для участников проекта; идентификация риска – определение и документирование событий риска, которые могут повлиять на проект; оценка риска – оценка вероятностей наступления событий риска, их характеристик и влияния на проект; разработка реагирования – определение необходимых действий для предупреждения рисков и реакции на угрожающие события; планирование поставок – определение того, что, как и когда должно быть поставлено; подготовка условий – выработка требований к поставкам и определение потенциальных поставщиков.
Если программа имеет долгосрочный характер, то она должна содержать: а) технико-экономическое обоснование; б) прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанного проекта; в) наименование заказчика указанной программы; г) сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; д) другие документы и материалы, необходимые для его утверждения.
Специфическимисобенностямиобладаютподготовкаиреали-
зация программ комплексного социально-экономического развития му-
ниципального образования. В современных условиях становления рыночной экономики, когда отсутствует стабильная «среда», основное внимание необходимо уделять созданию благоприятных условий для жизни населения, а также деятельности хозяйствующих субъектов,
втом числе юридических, налоговых, организационных и многих других, стимулирующих сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах. Программы должны носить
122 Лекция 8
индикативный, а не директивный характер, обладать достаточной гибкостью, позволяющей конкретизировать их положения в годовых планах, реалистично учитывать возможности муниципального образования, содержать процедуры внедрения эффективных методик управления. В программы должны быть встроены механизмы обратной связи, дающие возможность на основе анализа хода выполнения программы своевременно вносить в них исправления и корректировки при текущем планировании.
Основная идея комплексного планирования состоит в том, что все текущее планирование, прежде всего бюджетное, производится в соответствии со средне- и долгосрочными целями социаль- но-экономического развития муниципального образования, определенными комплексными среднесрочными программами. Комплексные программы социально-экономического развития являются основой для перспективного и текущего финансового планирования. Вместе с тем в комплексные программы включаются элементы стратегического планирования, которые представляют долгосрочное видение развития муниципального образования. В них консолидируется представление о целях и приоритетах развития муниципального образования и закладывается основа для средне- и краткосрочного планирования в дальнейшем.
Своеобразие российского муниципального программирования состоит в том, что оно происходит в условиях, когда основные институциональные преобразования на муниципальном уровне полностью еще не состоялись. Не созданы полная правовая и организационная среда; экономические механизмы, регулирующие рынки земли, имущества, жилья; не отрегулированы финансовобюджетные отношения и т. д. Слабы традиции решения проблем развития в рамках всего сообщества, нет технологий привлечения к этой работе населения и предпринимательского сектора.
Разработка программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования как сложный многоплановый процесс требует также определенного уровня подготовки исполнителей, умения грамотно поставить задачи, комплексно мыслить при принятии решений. Для разработки такой программы целесообразно воспользоваться следующим алгоритмом:
• подготовка краткой аналитической информации об опыте разработки и реализации аналогичных программ;
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
123 |
•оценка ресурсного и социально-экономического потенциала;
•выявление проблем развития муниципального образования;
•разработка системы приоритетов по решению выявленных проблем;
•разработка экстраполяционного1 прогноза, основанного на учете тенденций социально-экономического развития муниципального образования;
•разработка концепции и стратегических направлений развития муниципального образования;
•вариативная разработка программы в соответствии с выбранными приоритетами и стратегическими направлениями, определяющими конкретные задачи на перспективу;
•разработка комплекса программных мероприятий по достижению целей и задач программы;
•разработка инвестиционных проектов, бизнес-планов по отдельным мероприятиям программы;
•разработка механизма реализации программы;
•определение ресурсного обеспечения программы;
•распределение функций по реализации программы;
•прогнозная оценка эффективности программы. Подготовка программы также предполагает создание орга-
низационных структур с определением форм участия органов местного самоуправления, населения и других лиц, предприятий, учреждений и иных организаций. В местной администрации создается рабочая группа по подготовке программы, в состав которой могут включаться представители органов государственной власти, предпринимательского сектора, некоммерческих, общественных, научно-исследовательских организаций. К работе над программой подключается население, ход работы над программой освещается в средствах массовой информации, проводятся публичные слушания.
Важное значение имеет информационное обеспечение. Мониторинг реализации программы является необходимым условием ее успешного выполнения. Целесообразно ежеквартально или даже чаще анализировать ход реализации программы, воплощения ин-
1 Экстраполяционный (экстра + от лат. polire – делать гладким, отделывать) прогноз – это такой метод прогнозирования, когда выводы, полученные из наблюдений над одной частью явления, распространяются на его другую часть.
124 Лекция 8
вестиционных проектов, выделения и расходования финансовых ресурсов, направленных на выполнение программы, с целью внесения необходимых корректив в процесс реализации программы и осуществления контроля за деятельностью ответственных исполнителей. Программа социально-экономического развития обычно включает действия, которые можно не только наблюдать, но и «измерять», т. е. оценивать, опираясь на вполне объективные параметры. Как правило, в зависимости от стадий реализации программы используют такие типы оценок, как:
1)предварительная – оценка программы до начала ее реализации с целью выяснения ее качества, необходимости для муниципального образования;
2)промежуточная – оценка на стадии реализации программы с целью ее корректировки для повышения эффективности и успешного завершения;
3)обобщающая – оценка после завершении выполнения программы с целью выявления ее результативности и эффективности, причин допущенных ошибок и неудач, а также принятия адекватных управленческих решений.
Важно использовать оценки и по их целевому назначению: а) оценка потребности – оценка социально-экономических условий, определивших необходимость реализации программы; б) оценка процесса разработки – анализ качества программы (состава и компетентности разработчиков, логической схемы, содержания
иресурсной обеспеченности); в) оценка результативности – экспертиза организационного процесса выполнения программы, причин отклонений от намеченных изначально целей в процессе ее реализации; г) оценка эффективности – сопоставление результатов программы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами; д) оценка влияния – оценка воздействия выполнения программы на социально-экономическое развитие, на изменение качества жизни населения.
Для того чтобы обеспечить успешное выполнение программы, как правило, основные усилия концентрируются на следующих пяти ключевых элементах: 1. Планирование и партнерство: создание стратегии, выявление местных лидеров и согласование интересов. 2. Создание делового климата: разработка адекватных регулирующих норм и процедур ведения бизнеса на данной территории. 3. Развитие инфраструктуры: гарантии доступности
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
125 |
земельных участков; обеспечение электроэнергией, дорогами; профессиональное обучение кадров для бизнеса; организация досуга и др. 4. Поддержка фирм и индивидуальных предпринимателей: создание благоприятной среды для деятельности местных предпринимателей, что во многом зависит от развитости системы сбора и распространения информации о муниципальном образовании. 5. Привлечение инвесторов: изучение конкурентных преимуществ муниципального образования, развитие мощной информационной базы по местным экономическим ресурсам, привлечение целевых инвестиций и поощрение создания новых рабочих мест.
Литература
Агеев О.Г. Разработка и внедрение БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации // Современные гуманитарные исследования.2009.№2;АндрееваЕ.И.,СучковаА.А.,БогдановЛ.Н.,ЧесноковА.А.
Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт
ивозможности применения в России. М.: Academia, 2002; Ахмедов Д.А. Правовая природа федеральных целевых программ и их роль в системе программно-целевого управления публичными финансами / Пробелы в Российском законодательстве. 2009. № 1; Баранова И.В., Пирогова Т.В. Целевые программы как инструмент реализации бюджетирования, ориентированного на результат. Новосибирск: Сибирская акад. финансов
ибанковского дела, 2009; Бараховский А.С., Богданов Л.Н., Ковалев-
ский А.Р. Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта
иподходы к внедрению на региональном уровне. М.: ЛЕНАНД, 2007; Барциц И.Н. Показатели и критерии оценки эффективности государственного управления // Аналитические обзоры ИНИИ РАГС. 2010. № 1 (11); Барциц И.Н. Эффективное управление – управление на основе права // Эффективность гос. управления в современных условиях: Материалы Межд. научно-практ. конференции. Москва, 17 марта 2009 года. М.: Изд-во РАГС, 2009; Барциц И.Н. Эффективное управление – управление по результатам // Национальные проекты. 2008. № 6; Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство// Государство и право. 2009. № 3;
Васильев А.В., Беседина В.А., Каратаев О.Г. Правовые, экономические
исоциальные основы реализации национальных проектов в России.
126 Лекция 8
СПб.: Изд-во СПГУВК, 2008; Высоцкий Л.Л. Управление по результатам. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2010; Гундаров И.А. Эффективность управления и качество жизни в регионах ЦФО в условиях преодоления последствий кризиса: отчет по результатам комплексного исследования. М.: ЦСКП в ЦФО, 2009; Гутман Г.В., Илларионов А.Е. Стратегия развития муниципалитета. М.: Юркнига, 2003; Ермакова Н.М. Федеральные целевые программы: концепция формирования и оценка реализации. М.: Проспект, 2006; Ириков В А. Методы программно-целевого управления, включая бюджетирование, ориентированное на результат. М.: Стелс, 2007; Калимуллин Л.В. Программно-целевое бюджетирование в управлении социально-экономической системой: зарубежный опыт и практика применения в России. Саратов: Наука, 2007; Карпенко М., Казанцев В., Иванов А. Приоритетные национальные проекты и новая идеология. М.: Изд-во СГУ, 2006; Ковалевский С.С., Кульба В.В. Создание систем мониторинга реализации Федеральных целевых программ. М.: СИНТЕГ, 2006; Кузин Ю.А. Программно-целевой метод как базовый инструмент бюджетирования, ориентированного на результаты // Конверсия в машиностроении. 2006. № 5; Ларин А.П. Бюджетирование как современный инструмент управления. Новосибирск: НГУЭУ, 2004; Матвеева Е.Н., Бармин Д.А. Актуальность внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 11; Мырынюк А.Н. Национальные проекты в России: проблемы и перспективы. М.: Маросейка, 2007; Национальные проекты как стратегические инструменты социально-экономического развития России. М.: Изд-во Финансовой акад. при Правительстве Российской Федерации, 2007; Пелипец Т.М. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2007. № 5; Проблемы оценки качества государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 4 (25). М.: Научный эксперт, 2009; Регионы России: государственное управление, безопасность и национальные проекты в условиях вызовов XXI века / Андреев Э.М. и др. Казань: Изд-во КГТУ, 2009; Стандарты качества как критерии государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования. Вып. 5 (26). М.: Научный эксперт, 2009; Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на ре-
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
127 |
зультат, на региональном и муниципальном уровнях. М.: Изд-во ИЭПП, 2008; Субъект Федерации. Приоритетные национальные проекты / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.А. Горбунова. М.: Изд-во Совета Федерации, 2007; Тургель И.Д. Национальные проекты в регионах России. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2006; Управление и бюджетирование по результатам на муниципальном уровне: международная и российская практика, перспективы внедрения в России. М.: Изд-во Ин-та экономики города, 2007; Управление и контроль реализации социально-экономических целевых программ / под ред. В. В. Кульбы, С. С. Ковалевского. М.: Либроком, 2009; Управление по результатам – итоги и новые возможности / под ред. В.Н. Южакова, Е.И. Добролюбовой. М.: Статут, 2010; Фахрутдинова Е.В. Теория и методология управления приоритетными национальными проектами в РФ. Казань: Изд-во Казанского гос. ун-та, 2009; Цыбулевская О.И. Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Саратов: Изд-во Поволжской акад. гос. службы, 2009; Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М.: Новая юстиция. 2007; Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2006.
Лекция 9
Государственные и муниципальные услуги
ипорядок их предоставления
1.Понятие публичных услуг и практика их регулирования в законодательстве России и зарубежных государств.
2.Административные процедуры и их роль в предоставлении государственных и муниципальных услуг.
3.Основные направления совершенствования административных процедур.
4.Общие принципы организации предоставления государственных
имуниципальных услуг.
1. Понятие публичных услуг и практика их регулирования в законодательстве России и зарубежных государств
Понятие публичных (государственных и муниципальных) услуг – сравнительно новое понятие в управленческой науке. Во многом его введение
в науку государственного и муниципального управления было обусловлено утверждением концепции эффективного государственного менеджмента, вместе с которой в государственный сектор вошли стандарты и приемы рыночной экономики.
Согласно этой концепции среди государственных и административных функций весьма значимое (в ряде трактовок основное и даже единственное) место занимает предоставление услуг, оказываемых населению (налогоплательщикам).Сучетомэтогоприменительнокорганам государственного и муниципального управления стала использоваться формула соответственно государственных и муниципальных услуг. Административная реформа в качестве приоритетного результата осуществления основных ее меро-
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
129 |
приятий обозначила достижение качественного организационного обеспечения реализации правоустанавливающей и правоприменительной функций государства. Значимой новеллой в самой направленности государственного и муниципального управления стало утверждение в череде приоритетов вопросов оказания публичных услуг органами государственной власти и органами местного самоуправления гражданину и бизнесу.
Вместе с тем для всех участников управленческого процесса в России очевидной является ограниченная способность системы государственного и муниципального управления к выполнению функций государственного управления и оказанию общественных услуг. Результаты российских исследований состояния системы свидетельствуют о пока еще низкой эффективности системы публичной власти, коррумпированности ее аппарата, низком уровне доверия граждан к институтам публичной власти, государственным и муниципальным служащим.
Вэтих условиях в качестве ключевой проблемы административной регламентации выступает разделение понятий «функция»
и«услуга». Данная проблема, например, была наиболее существенной при разработке регламентов контрольно-надзорных функций в федеральных службах. Во многом это было вызвано различным пониманием терминов «государственная услуга» в контексте административной реформы.
ВКонституции Российской Федерации услуга понимается как вид материальной деятельности (ст. ст. 8, 74). Гражданскоправовое определение услуги ограничивается ее пониманием в качестве объекта гражданских прав, при этом услуга рассматривается как действие в рамках обязательственных отношений (ст. 128 Гражданского кодекса РФ). В России используется Общероссийский классификатор услуг населению, утвержденный постановлением Госстандарта России от 28 июня 2003 г. № 163. Бюджетный кодекс РФ (в редакции, действовавшей до 20 августа 2004 г.) сводил понимание услуги к минимальным государственным социальным стандартам (ст. 6), а Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» трактует социальную услугу как действие по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиентам социальной службы помощи, предусмотренной законом.
130 Лекция 9
Концепция административной реформы трактует государственную услугу как взаимодействие заявителя с органами власти. В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 говорится о «функции по оказанию государственных услуг». Под функцией государственных органов по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Таково легальное определение, данное в пп. «д» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции Указа от 20 мая 2004 г. № 649).
Такимобразом,предполагается,чтоуслуга–эторазновидность функции, которая трактуется, скорее, как «благо», а не как взаимодействие с заявителем. В федеральных службах при разработке административных регламентов предоставления государственных услуг возникало опасение о возможности передачи регламентируемых услуг только и исключительно в агентства. При этом в случае изменения типа регламента с административного регламента предоставления государственной услуги на административный регламент исполнения функции, в структуре документа исчезал второй раздел, в котором описывается порядок взаимодействия с заявителем и который фактически является наиболее важным для гражданина или юридического лица, так как содержит стандарт взаимодействия с органами власти. Чтобы избежать указанных рисков, некоторые юристы предлагали закрепить положение, что соответствующий раздел, аналогичный разделу регламента предоставления государственной услуги, имеется также в структуре регламента контрольно-надзорных функций.
Само понятие «государственная услуга» достаточно новое для отечественной административно-правовой теории и тем более управленческой практики. Например, даже в Указе Президента
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.