Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
111 |
Вместе с тем подобный перенос без должного осмысления и адаптации чреват весьма неоднозначными последствиями, ведь он не снимает главного отличия сферы государственного управления от предпринимательства – различия в цели деятельности. В Международном кодексе поведения государственных служащих, принятом ООН, подчеркивается: «Государственное учреждение... является ответственным органом, что подразумевает обязанность действия в интересах общественности. Поэтому предельная лояльность государственных служащих должна отвечать общественным интересам государства»1. Общественный интерес вполне может вступить в противоречие с утилитарными представлениями об экономической выгоде.
Теория «эффективного менеджмента» первоначально сформировалась как некий свод принципов управленческой предпринимательской деятельности применительно к бизнес-корпорациям. Ее основной чертой является заимствование в систему государственного управления методов и управленческих технологий, свойственных бизнес-корпорациям, институтам рынка. Однако постепенно именно она стала восприниматься в качестве приемлемой и для сфер государственного управления.
«Утилитарный подход» к индивидуализации интереса служащих многие исследователи считают вредным для общества и критически относятся к переводу правительственных структур на методы частного бизнеса. Так, И.Л. Бачило замечает, что фундаментальная работа Осборна и Геблера «Перестройка правительства», обобщающая опыт реформ в государственном управлении США, подвергает достаточно критическому анализу эту политику именно с позиций неудовлетворительности распространения методов частного бизнеса на государственный аппарат2. Распространение на государственную службу методов частного бизнеса с неизбежностью ведет к возникновению монополизма частного сектора при передаче ему государственных функций3.
1 Международный кодекс поведения государственных служащих. Приложение к Резолюции ООНA/RES/51/59.
2 См.: P.W.Ingrahm. Reinventing the American Federal Government: Reform Redux or Real Change? «Public Administration». Vol. 74, Autemn, 1996, P. 453–475 // Обзор на русском языке: Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт.
Вып. 17. М., 1997. С. 5–15.
3 БачилоИ.Л.Ресурсы системы исполнительной власти в Российской Федерации // Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред.
И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 409–410.
112Лекция 8
Вцелом, правильно и четко выбранная и обозначенная цель во многом предопределяет не только сам процесс развития той или иной системы, но и последующую оценку эффективности деятельности. Цели государственного управления не могут сводиться к прямолинейному олимпийскому принципу «быстрее, выше, сильнее», перефразированному в «больше, дороже, прибыльнее». Они также подлежат анализу и рассмотрению с точки зрения их адекватности стратегическим задачам развития государства и общества, а не просто улучшения конкретных экономических показателей. Цели государственного управления обременяются иными внеэкономическими критериями, такими как: развитие культуры и нравственных устоев общества, сохранение экологии, обеспечение привлекательности складывающегося в стране образа жизни и т. п.
Вобобщенном виде эффективность измеряется через использование методик оценки того, насколько достигнутые на основе использования определенного объема ресурсов результаты соответствуют прогнозируемым достижениям или тем, которые можно было бы достичь при оптимальном использовании затраченных ресурсов. Таким образом, именно оценка соответствия поставленной цели и полученных результатов является основным звеном в перечне иных критериев и показателей. Поскольку управленческая деятельность предполагает достижение комплекса результатов, то эффективность также связывается с достижением всей совокупности результатов.
При этом нередки ситуации, когда декларируемая и обнародованная в качестве цели идея или показатели лишь прикрывают реальные стремления политической элиты. То есть имеет место публичное лукавство, когда принимающие решения в сфере экономики или политики, не уверенные в социальной поддержке своих инициатив, вынуждены прикрывать их общими и зачастую популистскими декларациями. Современные развитые и развивающиеся общества, пытаясь сформулировать цели своего будущего, как правило, прибегают к самым элементарным формулам, сводящимся к повышению благосостояния населения, иными словами – к повышению уровня потребления. Все остальное объявляется вспомогательными, факультативными, дополнительными и т. п. задачами.
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
113 |
Особо остро проблема определения цели государственного и муниципального управления стоит в России. Отвергнув с разрушением советской формы государственности практически весь перечень советских символов, идеологических целей, культурных легенд и социальных мифов, пришедшая к власти в начале 1990-х гг. управленческая элита и поддержавшие ее представители либеральной интеллигенции не смогли предложить обществу достойной идейной замены. В ходе многочисленных дискуссий о новой национальной идее не удалось сформировать того набора ценностей, которые в новых экономических условиях могли бы конкурировать с ценностями общества потребления. Применительно к оценке эффективности государственного управления ценности общества потребления сводятся к призыву купить больше машин в год на тысячу населения, съесть больше тонн мороженого, мяса, овощей (перечень можно продолжать по номенклатуре товаров справочника товароведа). Но в том-то и парадокс России, что, восприняв идею потребления, российское общество не может этим удовлетвориться, оно продолжает нуждаться в иных целях.
Предопределенность исторического поражения Советского Союза стала очевидной не тогда, когда в середине 1980-х гг. страна не могла более обеспечивать военно-экономический паритет с Западом, а многим ранее, в середине 1960-х гг., когда Россия – СССР
перестал поставлять на мировой культурный рынок символы и легенды. Набивший оскомину перечень из балета, цирка и космоса, тем не менее, обеспечивал некий культурный фон утверждения страны в качестве великой державы. Если американцы и выиграли «холодную войну», то не ядерными ракетами, а кока-колой и «массовой культурой». И сегодня государство, претендующее на роль мировой державы, с необходимостью обязано предоставить миру свое видение не только экономической деятельности, но и политической, культурной перспективы, пусть спорное и далеко не обязательно общепризнанное.
В истории известны разные подходы к оценке мирового лидерства. История мирового лидерства знает различные критерии, согласно которым этот статус присваивался тем или иным державам. Но, очевидно, главное для любого государства – обеспечить благополучие и высокое качество жизни своих граждан, сформировать тот образ жизни, который будет привлекательным прежде всего для своих собственных граждан. Другим несомненным
114 Лекция 8
фактором мирового признания является уровень развития науки и культуры. Лидер тот, и это очередная точка зрения, кто «производит» выдающиеся научные идеи, кто дает жизнь техническим новинкам, кто предлагает миру достижения собственной мысли – будь то социальное устройство или дизельный двигатель (опыт Японии, Германии). Лидер тот, гласит одна из теорий, на чьем языке говорят другие люди и страны. Греческий и латынь, французский и немецкий попеременно были такими мировыми языками общения. Теперь английский язык выполняет важную роль «лингва франка». Поэтому Россия весьма внимательно подходит к повышению роли русского языка на постсоветском пространстве. Еще один подход: мировой лидер тот, у кого больше населения. По этой шкале Россия сегодня далеко не на первых позициях. Если мы занимали в 1913 г. третье место по количеству жителей после Китая и Индии, в 2007 г. вышли на восьмое место, пропустив вперед даже Бангладеш. Наше демографическое развитие близко к катастрофе: поэтому в стране предпринимаются чрезвычайные меры по восстановлению демографического потенциала. Россия, похоже, в последнее время только по одному показателю остается несомненным лидером – по занимаемой территории и по природным богатствам. Конечно, это «жизненное пространство» – завоевание наших предков, добыча ископаемых – труд наших современников. Но так ли это важно в современном мире – мире конкуренции идей, ценностей, информации? Конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы. Именно в этом – главный смысл административной реформы в России.
Сказанное, конечно, ни в коей мере не умаляет значимости экономических показателей, не означает противопоставления социальных критериев эффективности государственного управления и экономических показателей. Отнюдь... Именно социальная составляющая позволяет оптимально сформулировать экономические приоритеты, выделить те направления экономических преобразований, которые будут способствовать социальному развитию. Самый оптимальный эффект осуществления экономических затрат будет достигнут только тогда, когда будут учитываться в единстве показатели экономического и социального содержания.
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
115 |
Одной из первых попыток конкретизировать перечень целей государственного управления, не сводя его только и исключительно к экономическим показателям, стала подготовка Сводного доклада Правительства Российской Федерации. Предварительный вариант данного перечня целей был сформулирован в «Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг.» (согласованный Минэкономразвития России и Минфином России), одобрен в Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2005–2007 гг. и доработан с учетом замечаний и предложений, сформулированных в представленных Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг. и на 2006– 2008 гг.
2 марта 2006 г. Правительством Российской Федерации впервые был рассмотрен сводный доклад о результатах своей деятельности за 2005 г. и основных направлениях на 2006–2008 гг. Доклад стал элементом бюджетирования, ориентированного на результат, уточнил цели Правительства, определил меры их реализации, показал достижения целей, а также описал риски. В результате подготовки доклада было сформировано 114 целей Правительства. Каждая из них складывается «из огромного количества действий ведомств», которые имеют показатели их исполнения. Однако по многим из показателей нет статистических данных. Поэтому один из выводов, которые делаются в докладе, – необходимость изменения статистических методик с целью получения дополнительной информации. Этот вывод еще раз обозначил значимость получения достоверной информации о состоянии государственного управления, о положении дел внутри государственного аппарата, а также проблему отсутствия подобной информации, неразработанность методик обработки и учета полученной информации.
Нередко отсутствие методик приводит даже в программных политических и правовых актах к ссылкам на итоги весьма неоднозначных социологических опросов. Примером подобного курьеза можно признать ссылку в прилагаемых к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. показателях достижения целей административной реформы. Они были определены исходя из итогов проведенного Общероссий-
116 Лекция 8
ской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «Опора России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) в 2004 г. в 80 субъектах РФ исследования «издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров». Этот витиеватый термин вполне удобен для исследователей государственного управления в качестве заменителя таких понятий, как «коррупция», «взятка», «откат» и т. п. По итогам исследования указанных организаций, их размер составил в среднем 8,5% прибыли предприятия. Но возражение вызывают не столько итоги проведенного социологического опроса, сколько их использование в документе в качестве целевого показателя реализации мероприятий административной реформы: обеспечить снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5%, к 2010 г. – до 3%. В подобном правовом контексте этот показатель представляется чем-то вроде рекомендации «не чистым на руку» чиновникам.
В целом анализ динамики формулируемых целей и результатов управленческой деятельности государства позволяет выявить ряд методологических проблем:
•анализ докладов субъектов бюджетного планирования разныхлетвыявляетрасхождениявзначенияхпоказателейзатекущий
иплановый периоды, а также расхождения в значениях показателей за отчетный период, представленных в докладах и официальных статистических данных, подготовленных Росстатом России, что в некоторых случаях может объясняться различием в методиках расчетов значений показателей. В случае недостижения целей по тому или иному показателю необходимы обоснования этого недостижения, которые на сегодняшний день в докладах субъектов бюджетного планирования отсутствуют;
•многие субъекты бюджетного планирования меняют формулировки целей и задач, исключают из мониторинга одни и включают другие показатели;
•отсутствуют общепринятые подходы к обоснованию целевых значений показателей для планового периода и целевых значений для среднесрочной перспективы;
•требует корректировки сама система стратегических целей развития страны на основе количественного обоснования каждой из них;
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
117 |
•отсутствует согласованная система показателей, целей и задач субъектов бюджетного планирования и целей Правительства Российской Федерации;
•многие показатели уровня достижения целей субъектов бюджетного планирования не отвечают требованиям адекватности, точности, объективности, достоверности, однозначности, экономичности, сопоставимости, своевременности и регулярности.
Новая модель государственного и муниципального управления по результатам предполагает также децентрализацию ответственности за результаты. Решение данной проблемы имеет как теоретический, так и практический аспект. Несмотря на то что в последние годы предприняты в этом плане значительные усилия, особенно в сфере законодательной деятельности, сохраняются пробелы в правовом регулировании. Но наиболее сложной остается правоприменительная практика.
В целом же очевидна практическая невозможность разработать универсальные, применимые ко всем институтам государства
ивсем процессам управления модели оценки их деятельности по результатам. Формирование эффективных и результативных национальных моделей управления предполагает сложное сочетание и взаимосвязь элементов как нормативного и административного воздействия на управляемую систему, так и использование механизмов управления по результатам. Параметры конкретной национальной модели (моделей) управления по результатам зависят от состояния гражданского общества и развития демократии, структуры государства и правительства, бюрократических традиций и кадрового потенциала, многих других факторов.
Необходимость развития системы управления по результатам как идея и направление реформ в общественном секторе ни у кого не вызывает возражений. Однако это – именно концепция, идея, общий вектор преобразований. Нет и не может быть единой модели управления, применимой во всех странах.
Система государственной власти России должна опираться на научные подходы, которые бы учитывали социокультурные, политические, экономические, территориальные, правовые, исторические и иные особенности развития и нынешнего состояния страны. Эта практика должна базироваться на теоретических основах организационного проектирования органов государственного
118 Лекция 8
и муниципального управления. Результатами же внедрения в России новой управленческой модели станут:
•сокращение размеров государственного сектора и масштабов прямого государственного управления;
•децентрализация управления с обязательным делегированием ресурсов и полномочий на нижние этажи управленческой иерархии;
•скрытая приватизация с предоставлением большей автономии государственным предприятиям и учреждениям;
•создание независимых управленческих структур («агентствофикация»);
•внедрение элементов конкуренции в государственное и муниципальное управление, создание суррогатных или «социальных» рынков, воспроизводящих в государственном секторе те же требования эффективности и качества, которые существуют
вчастном секторе;
•открытость государственного менеджмента: большая прозрачность, подотчетность и самостоятельность структур управления;
•замена традиционной этики государственной службы на новую, базирующуюся на предприимчивости, персональной инициативе и умении пойти на риск;
•демократизация государственного и муниципального управления (широкие консультации со структурами гражданского общества; обеспечение лучших возможностей в органах публичной власти для женщин, выходцев из различных социальных слоев, этнических меньшинств и др.).
2. Программно-целевой подход в правовом обеспечении государственного и муниципального управления
Управление по результатам тесно связано с таким инновационным методом осуществления государственной политики, как программно-целевой подход. Он не только является одним из наиболее распространенных современных методов управленческой деятельности, но и прямо предусмотрен законодательством о государственном и муниципальном управлении.
Такие программы могут носить и более конкретный характер. Так, например, в настоящее время планируется подготовка и
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
119 |
утверждениепрограммповышениякачествагосударственных(муниципальных) услуг (функций) в Российской Федерации. Такие программы могут приниматься как федеральные, региональные и муниципальные, утверждаться нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Программы повышения качества государственных (муниципальных) услуг (функций) должны содержать перечни мероприятий, направленные на повышение качества государственных (муниципальных) услуг (функций), с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления, ответственных за реализацию указанных мероприятий1.
Аналогичный подход используется также в законодательстве о местном самоуправлении. Часть 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ прямо предусматривает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципального образования.
Программа – это совокупность мероприятий, необходимых длярешениянаучно-технических,социальных,социально-эконо мических и других проблем или каких-то их аспектов. Она может быть предплановым решением, а также конкретизировать определенный аспект плана. Для реализации программно-целевого подхода недостаточно сформулировать программу, важно организовать ее эффективное исполнение, осуществляя постоянный контроль и мониторинг, а при необходимости и корректировку.
К безусловным преимуществам данного подхода можно о- тнести, во-первых, ее направленность на достижение конкретных целей, определенных результатов; во-вторых, координированное выполнение многочисленных, взаимосвязанных действий; в-третьих, ограниченную протяженность во времени. Для того чтобы обеспечить эффективность такой деятельности необ-
1 См.: Досье на проект Федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций (внесен депутатами ГД ФС РФ Воложинской Т.Л., Панковым Н.В., Плигиным В.Н., Рязанским В.В., Тимченко В.С., Яровой И.А.).
120 Лекция 8
ходимо взаимодействие и одновременно четкое разделение ролей
иответственности. Важно при этом установление ответственности за принятие решений, эффективное распределение информации и гибкость в использовании ресурсов.
Одной из основных решаемых проблем является создание эффективной временной системы управления, призванной координировано функционировать с постоянной – органами государственной власти и органами местного самоуправления. Такая временная система управления должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов. В число основных критериев оценки различных вариантов исполнения программы входят сроки и стоимость достижения результатов. При этом запланированные цели и качество обычно служат основными ограничениями при рассмотрении и оценке различных вариантов. Информация, используемая в управлении, обычно не бывает полностью достоверной. Учет неопределенности исходной информации необходим и при планировании,
идля грамотного заключения контрактов.
Любая программа в процессе своей подготовки и реализации проходит различные стадии. Это: 1) концептуальная – формулирование целей, анализ возможностей, обоснование осуществимости и планирование программы; 2) разработка программы – определение структуры работ и исполнителей, построение календарных графиков работ, бюджета, разработка проектно-сметной документации, переговоры и заключение контрактов на выполнение работ; 3) выполнение программы – работы по реализации, организация и обучение персонала, финансирование работ, стадийный контроль качества работ и т. п.; 4) завершение программы – приемочные испытания, опытная эксплуатация и сдача в эксплуатацию; 5) эксплуатационная – приемка и запуск программы, расширение, модернизация, инновации. В реальности стадии могут не только предшествовать друг другу, но и накладываться.
Процесс управления реализацией программой имеет весьма сложную структуру, включая, в частности, общее управление изменениями – определение, согласование, утверждение и принятие к исполнению корректирующих воздействий и координация изменений, а также управление ресурсами – внесение изменений в состав и назначения ресурсов. Подчас особое значение приобре-