Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Эффективность государственного и муниципального управления |
21 |
тинг качества финансового управления органов исполнительной власти. Необходимость создания такого рейтинга была связана с реформой бюджета, проводимой в середине 90-х гг. прошлого века, в результате которой государственные органы и учреждения Швеции получили большую свободу экономического (финансового) управления. Одновременно с внедрением инновационного порядка управления бюджетными средствами ревизионное управление подготовило доклад о серьезных недостатках в финансово-административной деятельности. Был разработан инструмент, обеспечивающий оперативный мониторинг ситуации с целью привлечения внимания правительства и руководителей органов власти к имеющимся недостаткам. Для этого использовался рейтинг Агентства финансового менеджмента, подведомственного Министерству финансов Швеции, которое составляет рейтинг выполнения стандартов финансового управления. В его рамках оцениваются финансовые процедуры и их соответствие установленным нормам, административные процессы органов исполнительной власти. Оценки рейтинга имеют двухкомпонентный характер, практически по принципу агентств, оценивающих рейтинг платежеспособности, от АА до СС, что является крайними оценками. На основе оценок составляется рейтинг, предоставляющий информацию, используемую для совершенствования управления в стране. Рейтинг также используется при определении задач в области улучшения системы управления и при решении кадровых вопросов. Таким образом, в ряде зарубежных стран правительства осуществляют внутренние оценки качества менеджмента, которые затем используются в практике управления. Механизмы оценки качества финансового менеджмента встроены в систему исполнительной власти и являются элементами системы мониторинга и контроля1.
Обзор имеющихся способов оценки эффективности государственного управления отражает растущий интерес к данной проблеме со стороны правительственных и неправительственных организаций. Так, международные организации в большинстве случаев осуществляют межстрановые исследования, на основе
1 См.: Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эф-
фективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 г. // http:// www.inop.ru/files/Chapter2.pdf
22 |
Лекция 7 |
которых составляются отдельные рейтинги стран по определенным показателям развития экономики, человеческого потенциала, общественных и государственных институтов и других.
Как видно из анализа международного опыта, до сих пор не сложилось общих принципов оценки качественных и количественных характеристик государственного управления. Каждое исследование имеет свою специфику, это могут быть экспертные обследования, собеседования, контрольные перечни вопросов, а также фокус-группы и другие. Международные организации в большей степени специализируются на экспертных опросах. Общим признаком данных исследований является направленность на выявление субъективных мнений опрашиваемых, касающихся опыта граждан и представителей организаций. Другой проблемой является несистемный, а также несистематический характер проведения исследований, что осложняет проведение ретроспективного анализа.
На наш взгляд, в рамках межстрановых исследований измерения эффективности государственного управления нужно отметить сложность измерения результативности и эффективности стран по одной линейке, заданной в ряде случаев одной или группой стран. Если же такие исследования проводятся, следует определиться с системой показателей-барометров, отражающих базовые характеристики эффективного государственного управления.
Кроме того, необходимым является не только проведение рейтинговых оценок, но и дальнейший анализ управленческих систем стран с выработкой рекомендаций «лучших практик» для отдельных групп стран, схожих по ряду общих социальноэкономических, политических и других признаков.
Среди показателей эффективности реализации реформы государственного управления есть следующие:
•восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;
•восприятие престижа государственной службы;
•соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям;
•влияние мер по дерегулированию российской экономики. Данная группа показателей включает широкий круг планируе-
мых и проводимых обследований населения, предприятий и ор-
Эффективность государственного и муниципального управления |
23 |
ганизаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки прогресса реформы необходимо обеспечить определенную периодичность обследований, проводимых на основе единой методологической базы.
В 2004 г. в указанный рейтинг входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы. Кстати, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. в качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагала использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Концепцией предполагалось достичь к 2008 г. значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования – 60 единиц, а в 2010 г. – не ниже 70 единиц по каждому из показателей.
Насколько эффективно могут быть использованы данные показатели?
На этот вопрос достаточно полно ответили результаты исследования, проведенного Институтом Всемирного банка в 1996– 2006 гг. Подводя итоги десятилетия, эксперты Всемирного банка сделали вывод, что качество государственного управления в России за этот период не изменилось. Россия продолжила в рейтинге соседствовать с африканскими странами и такими неоднозначно воспринимаемыми международным сообществом политическими режимами, как Венесуэла и Иран. Таким образом, экспертам Института Всемирного банка не удалось увидеть сколь-нибудь заметного прогресса в России ни по одному из показателей. Исследование констатирует, что исходя из применяемых методик существенный прогресс в эффективности государственного управления в мире отмечен лишь в Африке. Зато он практически не фиксировался в наиболее динамично развивающихся странах мира – Бразилии, России, Индии и Китае. А ведь именно перечень этих стран образует аббревиатуру «БРИК», объединяющую перспективные и привлекательные экономики. Показатель России
24 |
Лекция 7 |
по параметру «учет мнения населения и подотчетности государственных органов» ниже, чем у некоторых абсолютных монархий. Даже индекс политической стабильности в 2004–2006 гг. оказался значительнониже,чемвстранах,переживавшихвэтигодыострые политические кризисы.
Не идеализируя ситуацию в России, с подобными оценками можно согласиться лишь обладая высокой степенью неприятия ко всему связанному с Россией.
Показательна реакция на публикацию Института Всемирного банка за 2007 г., оценивавшую эффективность государственного управления в разных странах, которая привела к дипломатическому конфликту. После опубликования доклада представители девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направили письмо главе банка Р. Зеллику с критикой исследования, считая его необъективным. Эту же позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР. В официальном сообщении российского МИДа говорится, что «объективность и политическая беспристрастность авторов исследования вызывает сомнение».
Голоса России и Китая стремились игнорировать. Но в условиях кризиса 2008–2009 г. свою лепту в критику международных рейтингов внесли и европейские страны. Объективность многих рейтингов действительно вызывает вопросы, а ведь рейтинги в значительной степени формируют восприятие страны международной аудиторией. Позиции государств в наиболее известных индексах и списках постоянно цитируются журналистами.
Претензии к данному исследованию Всемирного Банка должны лежать в области методологии, а не политической ангажированности. Оценки Всемирного Банка делаются на основе 33 различных баз данных, а также с помощью опросов десятков тысяч респондентов в различных странах и тысяч экспертов из различных, в том числе и государственных, организаций. На экспертных оценках основаны и индекс восприятия коррупции Transparency International, и рейтинги Freedom House, и индекс конкуренто-
способности WEF, в котором Россия в 2006 г. заняла 62-е место из
117. Индекс Transparency International озаглавлен корректнее дру-
гих, поскольку его название включает слово «восприятие».
Эффективность государственного и муниципального управления |
25 |
Что делать с этим неприятным для России восприятием? Можно составить альтернативный индекс. Эксперты предлагают пять индексов – «государственность», «внешние и внутренние угрозы», «международное влияние», «качество жизни» и «основы демократии». Оценки по каждому направлению строятся только на статистических данных и их анализе. В результате по индексу государственности, отражающему способность к независимому существованию и самостоятельному развитию, Россия заняла 27-е место из 192 (с 7,5 балла из 10). По потенциалу международного влияния, который рассчитывался, в частности, исходя из доли экономики в мировом ВВП, наличия ядерного оружия, расходов на оборону, объема населения и количества Нобелевских премий, Россия заняла 7-е место в мире. Попытка создать более объективный рейтинг, в котором Россия если не лидирует, то хотя бы не плетется в хвосте, заслуживает внимания, – это лучший способ самоутверждения, чем простое отрицание справедливости чужих оценок.
Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик оценки, основывающихся на показателях «второго поколения». Система показателей «второго поколения» основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности.
К показателям государственного управления «второго поколения» отнесены1:
1. Ограничения исполнительной власти: а) формальные по горизонтали:
• подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство);
1 Knack S, Kugler M, Manning N. Second-Generation Governance Indicators. International Review ofAdministrative Sciences. Vol. 69 (2003). P. 345–364.
26Лекция 7
•подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);
б) неформальные по горизонтали:
•свобода средств массовой информации;
•профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);
•конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;
•бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората;
•образование и грамотность;
•величина налоговой базы;
в) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП);
г) внешние вертикальные (уровень грамотности населения). 2. Возможности исполнительной власти:
а) процессы:
•бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стаби льность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);
•нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП);
•исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);
•материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);
•численность гражданских государственных служащих;
•межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);
Эффективность государственного и муниципального управления |
27 |
•администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании политики доходов), эффективность деятельности;
б) для отдельных категорий населения:
•предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств (contractintensive money), издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса);
•налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);
•тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора);
•граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции
всистеме государственной службы, процент граждан, опасающихся роста преступности);
•получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).
К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии. Например, такой как измерение временных характеристик законодательного процесса.
Очевидно, что показатели второго поколения более объективны и могут дать реальную картину при условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень оцениваемых стран. Ибо дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.
При разработке показателей «второй волны» необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (Программа по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и разви-
28 |
Лекция 7 |
тия, а также Общую схему оценки (Common Assessment Framework).
Обе системы представляют собой проверенные механизмы для измерения административного потенциала и полезны для отслеживания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза положения в странах – кандидатах в члены ЕС. Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначальным состоянием в таких областях (на национальном уровне), как:
•государственная служба;
•управление разработкой и реализацией политики;
•управление государственными расходами;
•контроль за международными финансовыми операциями;
•внешний аудит;
•государственные закупки.
Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров в рамках «Целей развития в новом тысячелетии» и общих целей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль, что указанный набор показателей является «усовершенствованным» по отношению к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о другом подходе к определению показателей – подходе, который в меньшей степени опирается на внешние базы данных и в большей – на внутристрановые наблюдения.
Серьезныйнедостатокиспользованиякритериев(показателей) второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей с привязкой этих оценок к успехам, достигнутым в рамках «Целей развития в новом тысячелетии». Фактическая методология и результаты таких оценок могут помочь определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы отслеживания результатов специально
Эффективность государственного и муниципального управления |
29 |
для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительных уровней прогресса, по крайней мере, по аспекту «качество государственного управления» – независимо от возможности применения результатов.
Как уже отмечалось, эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оценивается уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие данные людей, занятых в сфере государственной службы.
При разработке критериев оценки рациональности и эффектив-
ности государственного управления проводится последовательное сравнение совокупности исходных данных:
•целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
•целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов);
•объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами;
•общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления;
•возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.
На основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения
30 |
Лекция 7 |
комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики.
На уровне конкретных стран показатели эффективности госу-
дарственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Примером подобной оценки может служить Проект эффек-
тивности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев. Приоритет США в разработке и реализации проблем повышения эффективности государственного управления общепризнан. Еще в 1913 г.
вСША было создано Бюро эффективности, а Комиссии по делам государственной службы было поручено создать систему оценок для повышения эффективности работы государственных служащих.
ВВеликобритании достижение таких приоритетов выражено
вперечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства. Так, в Великобритании действует принцип делегирования бюджетных полномочий, сопровождаемый строгой отчетностью нижестоящего уровня (агентства) перед вышестоящей структурой, осуществляющей бюджетирование. Министерства и агентства – исполнители – при обосновании бюджета перед казначейством представляют многоплановые расчеты, включающие 200–300 и более показателей. По такому же кругу показателей они регулярным образом отчитываются как перед казначейством, так и перед общественностью, в том числе путем обязательных публикаций в бюллетенях и на сайтах в Интернете. Эффективному осуществлению этой политики способствует действующая в стране трехгодичная система непрерывного планирования государственных расходов.