Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2

Если посмотреть на экономическое происхождение понятия «критерий эффективности», то можно предположить его как производную от понятия «создаваемая стоимость», объектами оценки которой служат результаты управленческой деятельности. Рассмотрим целеполагающие ценности современного Российского государства – это демократия, суверенитет государства, его целостность и безопасность, верховенство права абсолютно для каждого гражданина, его политические права и социальные свободы, труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм мнений.

Если данные общественные ценности выполняются, то рассматриваемый критерий определения эффективности высших чиновников государства, безусловно, имеет положительное нравственное значение.

Иобратное, если наблюдается разрыв между провозглашенными ценностями и существующими реалиями, то рассматриваемый критерий определения эффективности высших чиновников государства имеет отрицательное значение.

В основе критериев эффективности – требования объективных законов управления: реализация функций системы управления, стимулирование инициативы, ограниченной рациональности, единство управления, легитимность решений, ряд других.

В наше время развития информационных и иных инновационных технологий, ориентированных на повышение качества государственного управления, формируются объективные системы оценки результативности и эффективности деятельности государственных органов и служащих. Надо отметить, что над решением данной задачи работают ученые многих стран, с различными формами государственного устройства.

Вопрос, поставленный в начале параграфа – что понимать под эффективностью государственного управления и как ее измерять – остается достаточно открытым и в мировой специальной литературе.

Ипо сей день современные ученые, работающие в сфере оценки эффективности управления, не решили окончательно, что лежит в основе эффективного государственного управления, какие методы измерения можно считать объективными, какие факторы способствуют эффективному управлению, не подобрали набор ключевых инструментов для управления эффективностью. В этих

Таблица 5

Модели бюджетирования, ориентированного на результат, применявшиеся в США

В 1980-е гг. переход на эти методы был осуществлен в Австралии и Новой Зеландии, а позднее – в Великобритании, Нидерландах, странах Северной Америки и Скандинавии (Финляндия, Швеция, Дания). К этим же принципам пришли в Германии, Ав-

стрии и Швейцарии. 2008 год – время завершения перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, во Франции и Германии. В зарубежных странах подходы к реализации методов, ориентированных на результат, различны и продолжают развиваться. Например, Австралия, Новая Зеландия и Голландия большое внимание уделяли непосредственным результатам, а сейчас все больше ориентируются на конечные результаты. К тому же Австралия меняет свою бюджетную систему и систему бухгалтерского учета для того, чтобы сконцентрироваться на конечных результатах. Во Франции был принят закон, устанавливающий требование указания результатов и ресурсов в бюджетной информации большинства государственных программ.

Всоответствии с Концепцией административной реформы

вРоссийской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, переход к управлению по результатам – одно из основных направлений административного преобразования и в нашей стране. Российский опыт середины 1990-х – середины 2000-х гг. наглядно показал: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, обеспечить постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости – корректировку.

Вто же время практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004–2005 гг. выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствовали методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не были созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих отсутствовали необходимые знания и навыки такой работы, а также мотивация к ее проведению.

Целью реализации этого направления административной реформыявлялосьвнедрениеметодовипроцедуруправления,ориентированного на результат, и проектного управления в Правитель-

поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

•внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей;

•внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями.

В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования необходимо было решить задачи по их методическому обеспечению и пилотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов.

В целях внедрения процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в субъектах Российской Федерации необходимо было создать соответствующую типовую нормативно-правовую и методическую базу для субъектов Российской Федерации с ее последующей экспериментальной апробацией.

Разрабатывая курс на переход к управлению по результатам, государство исходило из того. что внедрение системы планирования и проектного управления в равной мере важно и для успешного проведения административной реформы, и для решения других задач, связанных с реализацией полномочий органов исполнительной власти. Поэтому разработка такой системы должна была осуществляться одновременно с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на результат.

Мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, также должны были быть скоординированы

среализуемыми задачами реформирования бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002– 2010 гг.)». Именно в рамках данных реформ предусматривалось:

•формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов;

•совершенствование методологии и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации;

98Лекция 8

•разработка и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач;

•создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах, то есть механизмов распределения средств соответствующего бюджета для обеспечения деятельности органов исполнительной власти, предусматривающих процедуры выбора между двумя и более вариантами расходования конкретной суммы бюджетных средств для осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг;

•внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти;

•внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета;

•создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти в целях достижения ключевых показателей со­ циально-экономического развития, в том числе на основе развития, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в органах исполнительной власти современных информационных систем поддержки управления проектами и формирования ведомственной управленческой отчетности;

•формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.

Все эти задачи должны быть реализованы, во-первых, в отношении самих органов исполнительной власти, во-вторых, в отношении подведомственных им организаций1.

В целом, отмечая значение принятых в эти годы решений, важно отметить, что именно в этот период не только была осознана необходимость перехода к управлению по результатам, но и определены первые важные шаги в этом направлении. Официальный статус приобрело и понятие «управление по результатам»,

1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008. № 221).

впервые использованное в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004–2006 гг., разработанной Министерством финансов РФ и одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

В этот период сформировалась нормативная правовая база, определившая внедрение методик управления по результатам. Ключевыми нормативными правовыми актами, регламентирующими внедрение методик управления по результатам, являются (в хронологическом порядке опубликования документов):

•Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 (в ред. от 23 октября 2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;

•Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.;

•Положение о «Докладах о результатах» основных направлений деятельности «субъектов бюджетного планирования»;

•Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

•Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 гг.»;

•Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г.

№825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

•Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

•Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения.

•Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ-