Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfГосударственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
141 |
Существует множество классификаций административных процедур. Наиболее полной представляется классификация, основанная на функционально-целевом предназначении административных процедур:
1) Организационные процедуры:
а) распорядок работы; б) регламенты заседаний, совещаний; в) правила подготовки и принятия актов; г) правила работы с информацией и ее передачи; д) порядок делегирования полномочий; е) порядок реорганизации и ликвидации организаций; ж) электронные административные регламенты.
2) Функциональные процедуры:
а) порядок осуществления основных функций управления (составления и исполнения бюджета, государственной регистрации и т. п.); б) порядок решения повторяющихся задач (распределение ресурсов, государственная поддержка, лицензирование и т. п.); в) технические регламенты; г) правила оказания публичных услуг; д) правила проведения конкурсов; е) регулирование действий в экстремальных ситуациях.
3) Контрольные процедуры:
а) общий порядок контроля; б) мониторинг реализации законов и иных правовых актов; в) специальные и тематические формы контроля; г) внутрисистемный порядок контроля; д) оценочные процедуры контроля.
4) Координационные процедуры:
а) о взаимодействии между государственными и муниципальными органами; б) о сотрудничестве с экономическими субъектами; в) о совместном решении комплексных задач; г) консультативные (с партиями, общественными объединениями и движениями).
5) Коллизионные процедуры:
а) о порядке разрешения разногласий и рассмотрения споров между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ; б) о разрешении споров в ведомственном порядке; в) о порядке исполнения судебных решений и взыскании ущерба в органах исполнительной власти.
В качестве легальных способов разрешения коллизий в правовой сфере выступают:
а) рассмотрение вопроса в порядке конституционного правосудия;
142 Лекция 9
б) судебное, арбитражное или административно-процессуаль ное рассмотрение вопроса;
в) разработка и принятие нормативного правового документа по вопросам, вызвавшим возникновение коллизии, вместо документов, вступивших в коллизию;
г) отмена нормативного правового документа, содержащего норму, вступившую в коллизию с актами, находящимися на более высокой ступени в иерархии нормативных правовых документов, или же внесение в него соответствующих изменений и дополнений;
д) использование механизмов унификации и гармонизации нормативных правовых актов;
е) задействование согласительных процедур, методов координации в правотворческой деятельности.
6) Социальные процедуры:
а) о рассмотрении жалоб и заявлений граждан; б) о порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц; в) о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов; г) о реализации общественной правотворческой инициативы; д) о порядке реализации общественных инициатив.
7) Переговорно-согласительные процедуры:
а) внутриведомственное разбирательство; б) примирительная и посредническая процедуры; в) урегулирование по результатам переговоров; г) третейское разбирательство.
8) Административно-судебные процедуры.
Ряд исследователей в качестве самостоятельных элементов выделяют информационно-технологические процедуры; процедуры, устанавливающие порядок принятия решений государственными и муниципальными органами; административные регламенты международных организаций и межгосударственных объединений, а также упрощенные процедуры. К упрощенным можно отнести досудебные процедуры, например о признании долга, ликвидации юридического лица и т. д., а также резервные процедуры, которые применяются в исключительных ситуациях, например при стихийных бедствиях.
Основными критериями государственной (муниципальной) услуги являются:
• нормативное правовое основание, отражающее законность расходования средств соответствующего бюджета на предоставление услуги;
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
143 |
•финансирование (в том числе частичное) за счет средств соответствующего бюджета;
•наличие целевой группы получателей услуги;
•нематериальность продукта, полученного в результате оказания услуги (услуга потребляется в процессе ее производства);
•влияние услуги на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект)1.
Административные процедуры должны быть регламентированы. Характер и содержание подобной регламентации призваны ориентироватьорганыисполнительной(исполнительно-распоря дительной) власти на обеспечение:
а) полноты, всесторонности и объективности анализа проблем
изадач правильного применения закона;
б) необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
в) развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;
г) эффективного взаимодействия с другими государственными органами и органами местного самоуправления;
д) предоставления значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг;
е) экономии сил, средств и служебного времени государственных и муниципальных служащих;
ж) реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти, должностного лица за порученное дело.
Как показывает зарубежный опыт, наиболее целесообразно закрепление административных процедур на нормативном уровне. В частности, в США в 1946 г. принят закон о правилах административной процедуры (действует в редакции 1984 г.), в ФРГ – также закон об административной процедуре 1976 г., в Швейцарии – Федеральный закон об административных процедурах 1968 г., в Испании – Закон о правовом режиме публичных администраций и общей административной процедуре 1992 г. Законы об административных процедурах действуют в Австрии (1928 г.),
1 Подробнее см.: Чалая Ю.Ю. Организационно-правовые основы повышения качества государственных (муниципальных) услуг // Руководитель бюджетной организации. 2010. № 3.
144 Лекция 9
Польше (1930 г., 1960 г.), Чехословакии (1930 г., 1955 г.), Франции (1956 г.), Японии (1993 г.) и других странах.
ВЗаконе США, например, содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты в США имеют свои законы об административной процедуре. Закон ФРГ об административной процедуре регламентирует издание индивидуальных административных актов. Согласно этому закону, «административным актом является распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которые совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Закон определяет также способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условия их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.
Из стран Содружества Независимых Государств наибольшего успеха достиг Казахстан, в котором также действует Закон от 27 ноября 2000 г. № 107-II «Об административных процедурах»
сизменениями, внесенными 12 марта 2004 г. В 2004 г. аналогичный закон был принят в Киргизии. В Белоруссии Указом Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. утвержден перечень административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов.
3.Основные направления совершенствования административных процедур
ВРоссии основными направлениями совершенствования административных процедур являются:
1. Стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам. Достижение высокого качества государственных услуг предполагает осуществление целого комплекса мер:
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
145 |
•разработку и внедрение во всех государственных органах отраслевых стандартов предоставления государственных услуг;
•поэтапное внедрение международных стандартов качества ИСО и принципов открытости работы государственных органов
иподотчетности их обществу;
•разработку в каждом государственном органе плана своего развития, в котором должны быть отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, перспективы;
•создание системы внутреннего и внешнего аудита для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг.
Как было отмечено в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р1, отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. Аналогичный вывод в полной мере в настоящее время применим и к предоставляемым муниципальным услугам.
Во многом – это результат отсутствия необходимой нормативноправовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти, включая услуги общего экономического характера, а также сформированного перечня государственных и муниципальных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями таких услуг.
Согласно Концепции административной реформы, все это обусловливает необходимость наряду с разработкой административных регламентов предоставления государственных услуг, со-
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008. № 221).
146 Лекция 9
вершенствованием имеющихся и созданием новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, также разработки и внедрения стандартов государственных услуг.
Достижение этих целей, по мнению авторов Концепции административной реформы, позволит:
•повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей;
•повысить качество и эффективность административноуправленческих процессов в органах исполнительной власти.
Необходимо также решить задачи по подготовке нормативноправовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг, разработке стандартов государственных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, что позволит не допустить навязывания обществу избыточных государственных услуг.
В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок
сним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги. Перечень государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, должен быть утвержден Прави-
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
147 |
тельственной комиссией по проведению административной реформы.
Мероприятия этого направления должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения инфор мационно-коммуникационных технологий, прежде всего, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002– 2010 годы)», направленной на решение таких задач, как:
–внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг,
атакже создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг;
–стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг;
–включение в перечень государственных услуг описания процедурэтихуслугисозданиенаегоосновеединойинформационносправочной системы.
Выработаны общие требования к стандартам предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций. Стандарты предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций должны предусматривать (статья 14 ФЗ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:
1) наименование государственной (муниципальной) услуги (функции);
2) наименование органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, исполняющего государственную (муниципальную) функцию;
3) результат предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции; 4) сроки предоставления государственной (муниципальной) услуги; исполнения государственной (муниципальной) функции; 5) правовые основания для предоставления государственной
или муниципальной услуги;
148Лекция 9
6)исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги;
7)исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;
8)исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;
9)размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;
10)максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;
11)срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;
12)требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги;
13)показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;
14)иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.
Правительство Российской Федерации вправе утверждать типовые стандарты предоставления (исполнения) государственных услуг (функций) федеральными органами исполнительной власти. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе утверждать типовые стандарты предоставления (исполнения) государственных услуг (функций)
Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления |
149 |
исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Глава местной администрации вправе утверждать типовые стандарты предоставления (исполнения) муниципальных услуг (функций). Названные органы вправе устанавливать показатели доступности и качества государственных (муниципальных) услуг (функций).
Наряду со стандартизацией государственных и муниципальных услуг в повышении качества их предоставления важную роль также должна была сыграть регламентация таких услуг. На необходимость такой регламентации было указано в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 221). Данным документом была предусмотрена разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. При разработке административных регламентов для органов исполнительной власти должна была быть сформирована единая функциональнопроцессная модель организации их деятельности с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий, которая должна была стать основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Разработка технологической базы электронных административных регламентов (административных регламентов, реализуемых посредствомпримененияинформационно-коммуникационных технологий на всех этапах выполнения соответствующих действий)
150 Лекция 9
ведется в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Электронные административные регламенты позволяют обеспечить взаимодействие различных ведомственных информационных систем в рамках реализации общих административных процедур.
К настоящему времени в рамках административной реформы подготовленаопределеннаянормативно-правоваяиметодическая база для разработки и внедрения административных регламентов, проведены ведомственные и региональные эксперименты, разработаны пилотные проекты, обеспечены экспертная, консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов и сопровождение практики их применения. Внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов, как предусматривалось Концепцией, должно было усовершенствовать существующие и создать новые эффективные механизмы досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) государственных органов
идолжностных лиц. В законодательстве Российской Федерации должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг
иадминистративных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба.
Вскоре после одобрения Концепции административной реформы было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», согласно которому в административный регламент исполнения государственной функции должны включаться разделы «Общие положения» и «Административные процедуры», а в административный регламент предоставления государственной услуги, кроме указанных выше, – раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги», в котором описываются требования к порядку информирования о государственной услуге; срокам предоставления услуги; перечню оснований для отказа в предоставлении государственной услуги и