Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfЭффективность государственного и муниципального управления |
31 |
Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей в Великобритании. Из всех целевых показателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер-министра отбираются 30–40 наиболее значимых показателей эффективности, контроль за достижением которых возлагается на Отдел по обеспечению эффективности деятельности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению планируемых результатов, определяющий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпринятых мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приоритетных показателей с плановыми значениями с целью своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.
Впрактике зарубежных стран также существуют методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов конкурентоспособности, либо через специализированные инновационные индексы. К первым относятся индексы, разработанные Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum): макроэкономическойконкурентоспособности(GrowthCompetitiveness Index – GCI), микроэкономической конкурентоспособности, или конкурентоспособности бизнеса (Business Competitiveness Index – BCI), развитости коммуникационной среды (Networked Readiness Index – NRI); индекс технологических достижений UNDP
(Technology Achievement Index – TAI). К специализированным индексам относится индекс способности к инновациям (Innovation Capacity Index), также разрабатываемый Всемирным экономическим форумом.
ВРоссии выработка показателей эффективности государственного и муниципального управления, а также методики проведения соответствующих исследований активно осуществляется
впоследние годы как на официальном уровне, так и научно-экс- пертным сообществом. Прежде всего необходимо отметить Указы Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825
«Об оценке эффективности деятельности органов исполнитель-
32 |
Лекция 7 |
ной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в соответствии с которыми в настоящее время определяется эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также проводимый в течение нескольких лет мониторинг российского законодательства, выявляющий эффективность правового обеспечения государственного и муниципального управления. Учитывая, что данные проблемы будут рассмотрены более подробно ниже, отметим лишь, что подготовка соответствующих документов позволила во многом активизировать разработку отечественных методик.
Впоследние годы вопросы эффективности государственного управления стали объектом пристального внимания со стороны представителей науки и государственной власти. Задача повышения эффективности государственного управления легла в основу ряда проводимых реформ, таких как административная, бюджетная и другие.
Вроссийской науке осуществляется анализ международных тенденций и поиск новых способов оценки эффективности государственного управления с учетом национальных особенностей развития общественных и государственных институтов. К настоящему времени накоплен обширный массив работ по данной проблематике, исследующих вопросы эффективности современного государственного управления1.
1 См.: Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов н/Д., 1999, 2000; Эффективность государственного управления / пер. с англ.; под общ. ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность» : Российский экономический журнал : Консалтбанкир, 1998; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2000; Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 1998. Вып. 1–4; Эффективность осуществления государственного управления в России. М., 2002; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002; Смирнов В. Эффективное социально-экономическое развитие региона: парадигма и концепция // Проблемы теории и практики управления. 2009. № 9. С. 55–64; АрыкбаевР.К.,БайтемировА.М., Гаджиева В.Т., Набиев Р.А. Повышение эффективности бюджетных расходов через системугосударственныхзакупок.Волгоград,2009;МуромцевД.Ю.,МуромцевЮ.Л., Тютюнник В.М., Белоусов О.А. Экономическая эффективность и конкурентоспособность: учебное пособие. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2007 и др.
Эффективность государственного и муниципального управления |
33 |
Так, в сфере экономической науки исследования затрагивают анализ теоретических основ эффективности экономики1, природу и механизм аудита эффективности в системе государственного управления, его основных элементов2, модели эффектов влияния элементов на социальную сферу3, корреляцию между темпами экономического роста и индикаторами качества государственных институтов и другие. Одним из предложений авторов указанных работ является расширение перечня показателей качества государственных институтов за счет дополнения индикаторов факторов и условий устойчивого развития. Это объясняется тем, что воздействие институтов на рост может иметь опосредованный характер4.
Большинство работ посвящено проблемам эффективности управления материальными ресурсами, в том числе вопросам расходования бюджетных средств, управления государственной собственностью и другим5.
Предложения по созданию алгоритма процедур в части оценки деятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении социально-экономического развития региона нашли отражение в работе И.И. Бажина, М.А. Маленькой6.
Однако до сих пор остаются нерешенными вопросы, касающиеся устойчивости понятийного аппарата, не сложилось единой позиции в отношении видов эффективности и др. Так, в теории и практике заметна определенная путаница с понятиями «результативность» и «эффективность», часто в системе государственного
1 См.: Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статистика, 2009.
2 См.: Саранцев В.Н. Место аудита эффективности в сфере использования бюджетных средств // Финансы. 2010. № 1. С. 8–10.
3 См.: Большаков Н., Енц Г. Оценка эффективности финансового контроля как инструмента управления социальной сферой // Проблемы теории и практики управления. 2010. № 1.
4 См.: Чепель С. Как повысить эффективность экономической политики: эмпирический анализ роли государственных институтов // Вопросы экономики. 2009. № 7. С. 62–74.
5 См.: Кошкин Л.И. Вопросы эффективности управления государственной имущественной собственностью // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. № 4; Волощук С.Д. Оценка эффективности управления объектами оборонно-промышленного комплекса на основе показателя общественной стоимости. М.: Наука, 2009.
6 Бажин И.И., Маленькая М.А. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: монография. Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2009.
34 |
Лекция 7 |
управления вместо эффективности деятельности оценивают результативность и наоборот.
Для уточнения этого вопроса целесообразно обратиться к наиболее устоявшимся определениям данных понятий. Так, с точки зрения О.С. Сухарева, «эффективность любого действия или программы действий характеризуется системой количественных и качественных показателей, отражающих соотношение затрат и результатов, достижение поставленных целей»1.
С учетом данной дефиниции следует отметить, что основными элементами при оценке эффективности государственного управления выступают учет эффективности затрат и мониторинг целей и результатов управления.
Научные подходы к рассмотрению результативности деятельности сводятся к тому, что под ней понимается «степень достижения цели управления, ожидаемого состояния объекта управления. Результативность управления определяется значениями выходных показателей объекта управления»2. Совокупность результатов – есть результативность управления – необходимое условие его эффективности. Тем самым при измерении эффективности управления осуществляется не просто анализ намеченных целей и достигнутых результатов управления (этот показатель будет отражать результативность управления), а осуществляется оценка результатов управления с количеством ресурсов, затраченных на их достижение.
Принципиальным является вопрос о видах эффективности государственного управления. Большинство исследователей выделяют три основных вида эффективности – экономическую, социальную и организационную. В то же время этот список постоянно дополняется новыми видами, среди которых бюджетная, коммерческая, экологическая и другие3.
Учет эффективности достижения результатов государственного управления может измеряться с помощью показателей и критериев оценки.
1 См.: Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статисти-
ка, 2009.
2 См.: Большой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. 6-е изд., доп. М.: Институт новой экономики, 2004. С. 942.
3 См.: Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статисти-
ка, 2009. С. 32–48.
Эффективность государственного и муниципального управления |
35 |
Показатель управления – описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели.
Критерии эффективности управления – признаки, грани и сто-
роны управления, посредством которых определяются качество управления, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Критерии и показатели эффективности государственного управления неоднородны по своему составу1.
Как уже упоминалось, первый тип критериев – количественный, т. е. поддающийся счету. Существует множество наработанных методик сбора и анализа данных количественного характера. Однако большинство специалистов отмечают, что только количественные показатели не могут лежать в основе оценки эффективности, поскольку они не отражают полного содержания деятельности государственных служащих. Второй тип критериев – качественный, т. е. позволяющий оценить качественные характеристики системы государственного управления. При оценке качественных параметров управления существует серьезный недостаток, который выражается в наличии субъективности оценки.
Исходя из множества выполняемых государством функций и полномочий перечень показателей эффективности государственного управления может быть весьма обширным. Сложность оценки состоит в том, что в деятельности государственных органов наблюдается большое число результатов, которые трудно поддаются измерению в количественном и качественном выражении. При формировании показателей эффективности государственного управления учитывается также, насколько они объективно отражают результаты и качество принятых государственных решений.
При разработке модели оценки эффективности главным является создание системы сбалансированных показателей для характеристики системы в целом, способствующих количественной и качественной оценке результатов деятельности государственных органов и государственных служащих. Следует также учитывать, что, если в качестве критериев эффективности государственного управления принимаются исключительно и только экономические показатели, они отражают конкретные цифры в краткосрочной (в лучшем случае среднесрочной) перспективе. В отличие от
1 См.: Эффективность государственного управления: критерии и показатели (зарубежный опыт). М.: Изд-во РАГС. 2009. С. 5.
36 |
Лекция 7 |
экономических показателей социальные показатели, как правило, не обладают подобной скоростью изменения.
Вцелях формирования ключевых групп показателей эффективности государственного управления в российской науке формируются предложения о разделении основных сфер государственного управления на отдельные группы. Так, В.Д. Андрианов выделяет перечень основных функциональных экономических систем общества, среди которых:
– система, обеспечивающая формирование и поддержание конкурентной среды;
– система социальной защиты населения;
– система защиты окружающей среды и другие1.
Следует выделить также модель оценки, при которой критерии эффективности формируются исходя из групп государственных органов, выполняющих однородные функции. Но и при этом подходе отмечается ряд возможных проблем, среди которых сложность в формировании единых показателей и критериев оценки эффективности деятельности отдельных групп органов государственной власти. Причина – функции и полномочия у разных органов имеют сущностные отличия, так как устанавливаются различными нормативными правовыми актами2.
Важно отметить, что анализ предлагаемых показателей выявил наличие в некоторых из них признаков двойственности. Например, показатель правонарушений, выявленных контрольными органами власти. С одной стороны, рост этого показателя отражает высокую результативность деятельности контрольных органов по выявлению правонарушений, а с другой стороны – указывает на слабое государственное регулирование данных правоотношений.
Вчисло приоритетных показателей в системе оценки эффективности государственного управления включены социальные показатели. Это объясняется тем, что ориентация органов государственной власти на достижение социального эффекта, по мнению современных исследователей, обусловлена самим предназначением государства.
1 См.: Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М.: Волтер Клувер, 2009. С. 203.
2 См.: Васильева М.В. Сущность и проблемы оценки эффективности государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2009. № 16 (352). С. 33.
Эффективность государственного и муниципального управления |
37 |
2. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти
Внедрение и расширение применения государственного планирования как метода государственного управления требует координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основное внимание в проведении административной реформы концентрировалось на федеральном уровне. При этом на региональном уровне осуществлялась подготовка к ее реализации.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. отметила 2007 г. как год начала реализации программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации, особенно в части оптимизации функционирования органов исполнительной власти регионального уровня и внедрения в их деятельность систем информационного обеспечения; а в 2008 г. предполагалось провести основные мероприятия по отдельным направлениям реформы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (административно-процедурному, информационному, антикоррупционному, контрольно-надзорному и иным направлениям).
РаспоряжениемПравительстваРоссийскойФедерации№1789-р от 25 октября 2005 г. органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий. В целях внедрения процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в субъектах Российской Федерации должна была быть создана соответствующая типовая нормативно-правовая и методическая база для субъектов Российской Федерации с ее последующей экспериментальной апробацией.
Основныепричинынизкойэффективностидеятельноститерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти:
– территориальные органы не имеют прямой заинтересованности в развитии регионов и не несут ответственности за их комплексное социально-экономическое развитие;
38Лекция 7
–территориальная удаленность делает территориальные органы неподконтрольными федеральному центру. Отсутствует система оценки их деятельности;
–штат территориальных органов, как правило, неоптимален, недостаточно учитывает региональные особенности и задачу повышения эффективности управления;
–недостаточная согласованность в принятии решений между территориальными органами различных федеральных органов исполнительной власти;
–отсутствует эффективный механизм координации деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
–юридически не подчиняясь губернатору, территориальные органы нередко находятся под его фактическим контролем, что размывает ответственность.
Новый этап административной реформы в Российской Федерации требует координации решений и действий органов государственной власти всех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Необходимо разработать новые механизмы их функционирования и взаимодействия, что возможно только при всестороннем федерально-региональном проектировании деятельности органов исполнительной власти. Координация планирования должна осу-
ществляться комплексно по различным направлениям:
• вертикальная координация в зависимости от территориального масштаба деятельности органов публичной власти (федеральный уровень – межрегиональный уровень (уровень федеральных округов) – уровень субъектов Федерации – муниципальный
уровень);
• горизонтальная координация в рамках одного звена системы публичной власти (в системе федеральных органов исполнительной власти; в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в системе муниципальных ис
полнительно-распорядительных органов);
• отраслевая координация;
• межотраслевая координация.
При этом необходимо обеспечить жесткое соотношение отраслевого и территориального принципов планирования, «отрас-
Эффективность государственного и муниципального управления |
39 |
левые стратегии должны иметь четкую территориальную привязку и должны учитывать развитие территории в целом»1.
Организация социально-экономического прогнозирования и планирования в Российской Федерации и ее субъектах должна осуществлятьсявсоответствиисФедеральнымзаконом«Огосударственном прогнозировании и программах социально-экономическо- го развития Российской Федерации»2. В ст. 1 данного закона под государственным прогнозированием социально-экономического развития Российской Федерации понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономиче- ского развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Государственные прогнозы фиксируются в двух формах: Концепция социально-экономического развития Российской Федерации и Программа социально-экономического развития Российской Федерации.
Концепция социально-экономического развития Российской Федерации – система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Административные преобразования осуществляются практически во всех субъектах Федерации, поэтому невозможно выделить лидеров и отстающих. Скорость и эффективность проводимых реформ зависит от целого комплекса причин, как принято говорить, «объективного и субъективного характера».
Определенный интерес представляют, например, разработанные Рабочей группой Государственного Совета РФ критерии оценки
1 Путин В.В. Вступительное слово на заседании Государственного Совета «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» 21 июля 2006 г. // Официальное интернет-представительство Президента Российской Федерации: http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/ 07/109206.shtml.
2 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871; 1999. № 28. Ст. 3492.
40 |
Лекция 7 |
деятельности глав субъектов Российской Федерации. По итогам обсуждения Государственным Советом были одобрены 127 критериев оценки качества управления регионами, которые должны позволить Президенту РФ получить объективную оценку для решения вопроса о продлении полномочий глав регионов.
Впроцессе выработки данных критериев был использован и зарубежный опыт, когда для оценки руководителей региональных органов власти, как правило, применяются методики, позволяющие определить системность управленческой деятельности – главный принцип разработки показателей ее эффективности. Кроме того, важная роль отводится таким показателям, как приоритетные направления развития территории при формировании системы показателей эффективности управления ими; взаимосвязь объективных социально-экономических процессов в регионе и субъективных характеристик первого руководителя. Развитие территории выступает как главный критерий деятельности управленческого звена.
Вроссийской практике было предложено использовать следующие критерии:
а) политическое состояние развития территории – критерий осуществления прав и свобод граждан, стабильности территори-
ального сообщества, включающий:
• количество и активность общественных организаций, по-
литических партий, профессиональных союзов;
• состояние институтов государственной власти: количественные и качественные показатели развития аппарата органов
управления;
• конфликты и их разрешение в регионе, механизмы взаимодействия власти и гражданского общества, способ «комплектования» местных элит;
б) финансово-экономическое развитие территории как главное направление деятельности избранных руководителей и органов
исполнительной власти, которое включает:
• бюджетную политику в регионе, налоги, инвестиции, эко-
номическую активность;
• оценку развития ведущих отраслей экономики в их динамике по годам, соотношение организации новых производств и банкротств в регионе, анализ споров хозяйствующих субъектов как критерий экономического развития территории;