Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfЭффективность государственного и муниципального управления |
11 |
циально-экономическом развитии анализируемых стран, регионов внутри страны, социальных групп;
•коэффициент дифференциации индекса здоровья (долголетия), показывающий, насколько состояние здоровья в одной стране, регионе лучше, чем в другом;
•коэффициент дифференциации индекса образования. Такой показатель определяет степень превышения уровня образования населения в одной стране (регионе или другом объекте исследования) над уровнем образования (грамотности) населения другой страны;
•коэффициент дифференциации индекса дохода, определяющий степень экономической дифференциации анализируемых стран или регионов;
•коэффициент дифференциации индекса смертности, как показатель различий в состоянии здоровья сравниваемых стран или регионов;
•коэффициент дифференциации уровня профессионального образования, отражающий различия в степени охвата обучением второй и третьей ступени образования в исследуемых странах или регионах.
Альтернативным индексом является Индекс бедности (разработан ООН для оценки качества жизни населения в какой-либо стране; публикуется ежегодно; рассчитывается по трем основным показателям: ожидаемая продолжительность жизни при рождении, уровень образованности населения, уровень реальных доходов населения).
Данные измерения стандартизируются в виде числовых значений от 0 до 1, среднее арифметическое которых представляет собой совокупный показатель HDI в диапазоне от 0 до 1. Затем страны ранжируются на основе этого показателя, и первое место
врейтинге соответствует наивысшему значению HDI. При определении рейтинга учитываются множество факторов, таких как гражданские свободы, достоинство человека, его возможность участия в общественной жизни, социальной защищенности, показателях здоровья, уровня культурного развития населения, состояния преступности, охраны окружающей среды и многие другие. Все страны классифицируются тремя указанными выше способами, таким образом, индекс развития человеческого по-
12 |
Лекция 7 |
тенциала – интегральный показатель уровня развития человека в стране (так называемого «качества жизни» или «уровня жизни»).
Отчеты с данными ООН о развитии человека, как правило, запаздывают на два года. В текущем докладе на 2009 г. представлены данные по индексу, рассчитанные по итогам 2007 г. В этом году индекс охватывает 180 стран – участниц ООН, а также Гонконг (Китай) и Палестинские территории (Израиль). В рейтинг были включены еще три страны: Андорра, Лихтенштейн (обе впервые) и Афганистан (впервые с 1996 г.). Из-за отсутствия достоверных статистических данных рейтинг не описывает 14 стран, в том числе Ирак и Сомали. Как правило, такие страны не желают или не могут предоставить статистику.
Важно отметить, что значения HDI, основанные на данных 2007 г., не отражают результатов глобального экономического кризиса, который, как ожидается, окажет значительное воздействие на достижения в человеческом развитии многих стран мира. В период 2006–2007 гг. значения индекса упали в четырех странах – во всех случаях в результате снижения ВВП на душу населения – и выросли в 174 странах. В это же время произошло намного больше изменений в рейтинге стран. В 2007 г., по сравнению с 2006 г., 50 стран опустились на одно или несколько мест в рейтинге за эти два года, и столько же стран поднялись. Это объясняется тем, что на изменения в рейтинге влияют не только результаты отдельно взятых стран, но и их прогресс по отношению к другим странам, особенно когда разница в значениях невелика. Наиболее значительное повышение в рейтинге отмечено у Китая (семь позиций), за которым идут Колумбия и Перу (пять позиций). В каждой из этих стран движение вверх можно отнести на счет относительно быстрого роста дохода. Впрочем, большинство стран передвинулись в рейтинге не более чем на две позиции по сравнению с предыдущим периодом.
В качестве примера приведем показатели программы развития ООН по Российской Федерации.
Конкурентоспособность страны
Основным рейтингом в отчете по глобальной конкурентоспособности является индекс глобальной конкурентоспособности
(Global Competitiveness Index, GCI), разработанный для Всемир-
Эффективность государственного и муниципального управления |
13 |
ного экономического форума и впервые представленный в 2004 г. Индекс конкурентоспособности включает 12 критериев и представляет собой оценку 134 стран мира, находящихся на разных стадиях экономического развития. Оценочными критериями являются состояние общественных институтов, инфраструктуры, макроэкономическая стабильность, показатель здоровья нации и уровень начального, высшего образования и профессиональной подготовки, эффективность рынка товаров и услуг, эффективность рынка труда, степень развития финансового рынка, технологический уровень, объем рынка, конкурентоспособность компаний и инновационный потенциал.
В2005 г. Россия заняла 75-е место из 117. В 2006 г. методика составлениярейтингабылаизменена.Количествоучитываемыхфактороввырослос35до90:добавилисьоценкиэффективностирынка труда,развитостиинфраструктурыибизнеса,здравоохраненияидр. После пересчета рейтинга по новой методике Россия в 2005 г. вышла на 53-е место. Помимо учитывавшихся и раньше высоких макроэкономических показателей (низкий уровень госдолга, бюджетный профицит и др.) в России весьма эффективный рынок труда: гибкость в найме и увольнении сотрудников, определении размеров зарплат. В России также развитая железнодорожная система, растет уровень проникновения технологий (мобильники, компьютеры, Интернет).
Врейтинге 2006 г. Россия опустилась на 62-е место. В этом году эксперты проводили опрос не только в относительно благополучных регионах России, где сконцентрирована деятельность крупных компаний. Качество бизнес-климата в регионах сильно различается, к тому же он лучше для международных и крупнейших российских компаний и гораздо хуже для малого и среднего бизнеса. В этом была одна из причин снижения рейтинга России.
В2008 г. Россия заняла 51 позицию, пропустив вперед Индию, Италию, Иорданию, Барбадос, Словакию. Пальма первенства в данном списке принадлежит США, Швейцария находится на второй позиции, за ней следуют Дания, Швеция и Сингапур. В первой десятке доминируют европейские страны: 6-е, 7-е и 8-е места заняли Финляндия, Германия и Нидерланды соответственно.
В2010 г. России «отвели» 63-е место.
В2004 г. представительством Института Всемирного банка в России был подготовлен материал для Министерства экономиче-
14 |
Лекция 7 |
ского развития и торговли Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления»1. К ним были отнесены:
1.Показательгосударственногоуправления(GovernanceResearch Indicator Country Snapshot, GRICS). В настоящее время методика Всемирного банка основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д. Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризующих государственное управление:
•«право голоса и подотчетность», с помощью которого измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы;
•«политическая стабильность и отсутствие насилия», включающий группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов управляющих структур гражданами;
•«эффективность правительства», который отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;
•«качество законодательства», связанный с проводимой политикой. С помощью этого индекса измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;
•«верховенствозакона»,измеряющийуровеньдоверияграждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;
1 Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. Справочный материал. Всемирный банк, 2004 г.
Эффективность государственного и муниципального управления |
15 |
• «контроль коррупции», отражающий восприятие коррупции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления
истроится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. По каждому из шести индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д. В связи с тем что используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки.
Однако (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления разных стран друг с другом, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки положения, занимаемого разными странами в некий промежуток времени.
Но существуют куда более значимые недостатки этой методики. Основной порок применяемого метода состоит в том, что он опирается исключительно на субъективные индикаторы
ииндикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Наиболее распространенный риск заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, что приводит к смещенности оценок. Нельзя игнорировать
16 |
Лекция 7 |
иочевидность политической ангажированности ряда подходов,
ивоздействие имиджевых оценок.
Для каждого из шести показателей качества государственного управления в таблице приводится рейтинг – от 0 до 100, который указывает место страны среди других стран в мире. Соответственно, чем ниже рейтинг, тем хуже качество государственного управления. Например: качество государственного управления для показателя «Эффективность работы правительства» (индекс № 3) у России составляет 45 пунктов, у Сингапура 100 пунктов (наивысшая величина), у Сомали – 0 пунктов (низшая величина).
Согласно указанному исследованию, показатели эффективности государственного управления в России довольно низкие.
•по показателю «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» – 22 пункта;
•«политическая стабильность и отсутствие насилия» – 24 пункта;
•«эффективность работы правительства» – 45 пунктов;
•«качество законодательства» – 31 пункт;
•«верховенство закона» – 20 пунктов;
•«сдерживание коррупции» – 15 пунктов.
Тем самым по указанной методике оценки качества государственного управления Россия находится в одном ряду со следующими странами: Азербайджан, Бангладеш, Габон, Гамбия, Гондурас, Джибути, Казахстан, Камерун и другие.
2. Показатели, полученные в результате Всемирного обследова-
ния предприятий (WBES), позволяющие получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Такое обследование бизнес-среды (WBES 2000 – The World Business Environment Survey) проводилось в конце 1999 – начале 2000 гг. Всемирным банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), Американским банком развития (IDB) и Гарвардским университетом. В рамках обследования было опрошено более 10 тыс. предприятий – менеджеров и собственников – в 80 странах мира. Организаторы использовали единую методику опроса, что позволило сравнивать показатели разных стран.
Эффективность государственного и муниципального управления |
17 |
3.Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой (The Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS), которые дают возмож-
ность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой. Обследование проводилось дважды (в 1999–2000 гг. и 2002 г.)
иохватило более 4 тыс. компаний в 22 странах с переходной экономикой (Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция) посредством индивидуальных интервью с менеджерами и собственниками предприятий.
4.Индекс восприятия коррупции организации «Transparency International» и Барометр мировой коррупции1.
5.Индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation», разработанный в 1995 г. Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с газетой Wall Street Journal. Информаци-
онной базой индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. В 2003 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик,
объединенных в 10 факторов экономической свободы:
• торговая политика;
• фискальная политика;
• государственная интервенция в экономику;
• монетарная политика;
• иностранные инвестиции и потоки капитала;
• банковская сфера;
• зарплаты и цены;
• имущественные права;
• государственное регулирование;
• черный рынок.
Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. В 2003 г. Россия заняла 114-е место среди 155 стран. Что касается других стран СНГ, они
1 Подробнее см. в лекции 13.
18 |
Лекция 7 |
вместе с Россией причислены к разряду «в основном несвободных». Украина оказалась на 117-м месте, Казахстан – на 131-м. Примечательно, что, например, Грузия, переживавшая в 2003 г. острейший экономический кризис, заняла 91-ю строку в перечне. Этот показатель, однако, противоречит главному тезису консервативных организаторов исследования – о неразрывной связи экономической свободы и процветания. В 2005 г. экономика России по уровню свободы заняла уже 124-е место из 155 стран мира, оказавшись перед Румынией и Камеруном, но после Индонезии и Руанды в той же группе «в основном несвободных экономик». Украина, переживавшая «оранжевую революцию», резко поднялась в рейтинге (88-я позиция). В 2007 г. Россию, которая в рейтинге экономических свобод заняла 120-е место, между Китаем и Непалом, обогнали почти все страны постсоветского пространства. В частности, Литва оказалась на 22-м месте, Армения – на 32-м, Грузия – на 35-м, Киргизия – на 79-м, а Молдавия – на 81-м. Украине эксперты отвели 125-е место. По тому, как эксперты Фонда наследия расставляют страны в рейтинге экономической свободы, можно судить, в какой степени экономическая политика этих стран устраивает заказчиков исследования.
6. Индекс непрозрачности, разработанный компанией «Pricewater- house-Coopers». Он представлен в виде интегрального «фактора непрозрачности», который основан на комбинации из пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала:
•коррупция в государственных органах;
•законы, регулирующие права собственности;
•экономическая политика (фискальная, монетарная, нало-
говая);
•стандарты финансирования;
•регулирование коммерческой деятельности. Аббревиатура из английских названий областей исследова-
ния (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR». Чем выше значение коэффициента – тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудничества и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы.
Эффективность государственного и муниципального управления |
19 |
7. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения.
Среди таких показателей – индекс институциональной среды, который рассчитан на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.
Как видно из различных источников, масштабная работа по разработке системы критериев и показателей эффективности государственного управления и внедрению их в практику других стран ведется Всемирным банком. Одним из примеров может служить подписанное Всемирным банком и Министерством финансов Российской Федерации соглашение о реализации совместной программы по оказанию помощи странам Восточной Европы и Центральной Азии в части повышения эффективности управления общественными финансами1. В соответствии с данным соглашением намечена реализация оптимальных практик планирования бюджетов и устойчивости бюджетных систем, долговых обязательств государств, аудита, развития казначейских систем в указанных странах.
Среди последних докладов Всемирного Банка – доклад «Качество управления: Показатели эффективности государственного управления в странах мира за 1996–2008 гг.» (Governance Matters 2009: Worldwide Governance Indicators 1996–2008), который отра-
жает ситуацию за 1996–2008 гг. в 212 странах и территориях, включая и государства бывшего СССР2. Рейтинг составлен на основе данных из 35 разных источников, отражающих мнения экспертов, деловых кругов, неправительственных и государственных организаций, а также мнения десятков тысяч респондентов в различных странах и регионах мира.
1 http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=9277
2 Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi: Governance Matters V: Governance Indicators for 1996–2008. World Bank Policy Research June 2009. http:// gtmarket.ru/news/state/2009/07/10/2242
20 |
Лекция 7 |
Интерес представляет используемый Всемирным Банком классификатор показателей, в который вошли:
•Макроэкономические показатели. Во всех странах имеет-
ся опыт составления отчетов, включающих прогнозы динамики ключевых макроэкономических показателей.
•Социальные показатели – группа показателей, которые отражают ключевые цели или ценности страны или общества. В настоящее время имеется опыт публикации отчетов о прогрессе в достижении социальных показателей федеральным правительством Канады и правительством Новой Зеландии.
•Показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития.
•Показатели эффективности управления политикой.
•Показатели качества услуг, с помощью которых оценива-
ют качество государственных услуг или взаимодействия с обществом. Данный показатель основан на результатах опросов населения и пользователей государственных услуг. Он позволяет выявить степень осведомленности о возможности получения государственных услуг, качестве их предоставления, доступе к государственным услугам (включая такие данные, как сведения
онеформальных платежах, взимаемых за предоставление услуг), своевременности предоставления услуг и прозрачности процесса предоставления услуг. Подобные опросы проводятся на регулярной основе в ряде стран ОЭСР, и их результаты используются при оценке деятельности министерств и агентств.
Кроме международных моделей, практический интерес для России представляют также национальные методики оценки эффективности государственного управления в развитых странах. В этом смысле следует выделить комплексную методику оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг, разработанную в Институте государственного управления Кэмпбел (США). Данная методика предполагает оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности: управление капиталом, управление человеческими ресурсами, управление по результатам, управление информационными технологиями.
В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рей-