Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2

1)квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы,

атакже требования к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2)должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3)перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4)перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5)сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6)порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7)перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8)показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Положения ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ нашли развитие в Рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, подготовленных Министерством здравоохранения и

162 Лекция 9

социального развития Российской Федерации1, однако данный документ не был официально опубликован.

Всубъектах Российской Федерации также осуществляется комплекс мер по разработке методических рекомендаций по подготовке должностных регламентов. Например, мэр города Москвы утвердил «Рекомендации по подготовке должностного регламента государственного гражданского служащего города Москвы и его примерную структуру»2, согласно которым должностной регламент государственного гражданского служащего города Москвы является приложением к служебному контракту, определяет порядок осуществления профессиональной служебной деятельности, используется при проведении конкурса на замещение вакантной должности, аттестации, квалификационного экзамена, при включении в кадровый резерв. В Ленинградской области был принят Приказ Аппарата губернатора и Правительства Ленинградской области от 5 апреля 2005 г. № 7.1-08/1 «О примерных должностных регламентах»3, в Республике Удмуртия – Распоряжение Президента от 19 декабря 2005 г. № 227-РП «О примерном должностном регламенте государственного гражданского служащего Удмуртской Республики»4.

Второенаправлениеврегулированиидолжностныхрегламентов – их утверждение по отдельным должностям государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Так, Распоряжением губернатора Московской области от 29 апреля 2005 г. № 359-РГ утвержден «Должностной регламент государственного гражданского служащего Московской области, замещающего должность заведующего секретариатом заместителя Председателя Правительства Московской области – министра транспорта Правительства Московской области»5.

Вподготовке административных и должностных регламентов, как и в любом новом деле, имеются определенные проблемы

инедостатки. Недопустимо, когда регламентации подвергается

1 Письмо № 3855-ВС от 10 августа 2005 г. (Документ не опубликован) // ПИС «Консультант Плюс».

2 Документ опубликован не был // ПИС «Консультант Плюс». 3 Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. № 16. 4 Документ опубликован не был // ПИС «Консультант Плюс». 5 Документ опубликован не был // ПИС «Консультант Плюс».

только небольшая часть единого процесса, оптимизация проводится частично, только в рамках одного органа, а при этом для получения результата заявитель должен зачастую пройти по «цепочке» из нескольких органов и организаций. Регламентации подобных случаев нужно уделять повышенное внимание, и именно тщательный подход к ним позволит перейти к реальной модернизации государственного аппарата. Отдельного решения требует также проблема регламентации деятельности участников административных процессов, не являющихся государственными служащими (например, экспертные советы в вузах, участвующие в экспертизе в интересах Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки).

Не всегда удается корректно выделить и сформулировать полномочие государственного органа (как функцию или услугу), а также объем правоотношений, связанных с исполнением этого полномочия, согласно современной трактовке административного регламента. Регламенты недостаточно точно и полно описывают последовательность действий; не определяют порядок контроля за совершением действий и принятием решений и не указывают его формы; в самом общем виде формулируют порядок обжалования действий (бездействия) и решений, ограничиваясь стандартной нормой: «Жалобы граждан рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации». Не всегда точно и грамотно формулируется представление юридических фактов, служащих основанием для начала административной процедуры.

На практике уже возникает необходимость нормативного за-

крепления понятия «электронный административный регламент».

Под ним предлагается понимать «электронную модель деятельности органа власти», в которой содержится информация не только об административных процессах (процедурах), но и об организационной структуре, функциях, полномочиях, проектной деятельности, целях, системе показателей. Данная модель позволяет поддерживать актуальную информацию о деятельности, проводить анализ административных процессов в контексте организационно-функциональной структуры.

Под системой электронных административных регламентов понимается реализация процедур, прав и обязанностей ведомств и отдельных должностных лиц на основе современных информа-

ме правовых актов, выявить нормы, необходимые для решения конкретной задачи, и правильно уяснить их содержание.

Выполнение государственной функции или оказание государственной услуги не всегда имеет результатом юридически значимое действие, этим результатом может быть предоставление информации, содействие (например, письмо поддержки, запрос

виной государственный орган), помощь (например, выдача пособия). Такого рода действия не влекут возникновения или изменения правоотношений, однако они, безусловно, значимы и необходимы для заявителя.

Попытка ввести административным регламентом или иными подзаконными актами некие платежи, не предусмотренные Налоговым кодексом, является прямым нарушением законодательства и должна решительно пресекаться. Однако такой запрет не сформулирован в Порядке подготовки административных регламентов, а вытекает из нормы, запрещающей вводить не предусмотренные законом ограничения прав и свобод граждан. В любом случае на практике сохраняется проблема «навязывания» платных услуг «рекомендованными» учреждениями и организациями. Это самостоятельная тема условий аутсорсинга, но применительно к административным регламентам, безусловно, полезными являются строгие и четкие процедуры, а также наличие стандартов предоставления услуг.

Влюбом случае можно констатировать, что реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006–2010 гг. наиболее активно велась именно в сфере разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Это обусловлено, во-первых, наличием правового основания для разработки

ввиде решения Правительства; во-вторых, активной деятельностью Правительственной комиссии и соответствующей рабочей группы по разработке приоритетных, общественно значимых административных регламентов; в-третьих, наличием реальной экономической основы разработки административных регламентов, т. е. бюджетного финансирования.

2. Упрощение административных процедур для физических и юридических лиц. Результаты обследования BEEPS (The Business Environment and Enterprise Performance Survey) предприятий в стра-

нах с переходной экономикой показывают, что неясность законо-

166 Лекция 9

дательства является существенной проблемой для четверти предпринимателей России. В 2002 г. лишь 24,8% обследованных в России фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемыми, по сравнению с 32,5% на Украине; 43,9% в Чехии; 57,3% в Венгрии; 33,3% в Польше и 54,8% в Эстонии. «Налог на время», рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшее руководство на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законов и иных нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, также является очень высоким в России: в 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% своего времени и более на взаимодействие с властями по сравнению с 20,3% случаев в Польше; 13,2% – в Венгрии; 6,7% – в Эстонии и 3,8% – в Чехии1.

Упрощение административных процедур следует понимать как их облегчение прежде всего для граждан и предпринимателей, а не для органов исполнительной власти. Так, вопреки логике административной реформы, предполагающей облегчение административных процедур для граждан, Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров», напротив, фактически отменяет для налогоплательщиков презумпцию невиновности. Закон ввел административный порядок принудительного взыскания обязательных платежей и санкций на незначительные суммы.

В этих случаях решение органа исполнительной власти будет иметь статус исполнительного документа, что позволит органам исполнительной власти самостоятельно, без обращения в суд, осуществлять свои властные и контрольно-надзорные функции, поскольку отсутствует спор о праве. Также было закреплено право налоговых органов самостоятельно, без обращения в суд, взыскивать налоговые санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей в случаях, если размер штрафа не превышает

вотношении индивидуальных предпринимателей 5 тыс. руб. по

1 Показатели эффективности реформы государственного управления. М.: Алекс, 2004. С. 54–55.

каждому налогу, в отношении организаций – 50 тыс. руб. по каждому налогу. Такие же полномочия были предоставлены территориальным органам Пенсионного фонда РФ. То есть законом процедуры, конечно же, были упрощены, но не для граждан и предпринимателей, а для взыскивающих инстанций.

3. Правовое закрепление административных процедур и прежде

всего процедур по оказанию государственных услуг.

Формируемая в России отечественная модель административного регламентирования демонстрирует следование германскому опыту. В ФРГ (равно как и в США) действует закон об административной процедуре (1976 г.), на базе которого принимаются регламенты федеральных органов, определяющие, в частности, процедуры разработки законопроектов и постановлений по направлениям их деятельности. Однако подобный опыт нельзя признать универсальным. Универсальности этой модели препятствуют вполне обоснованные опасения, что детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюнтаризма бюрократии, может привести к обратным результатам. Следует также помнить, что излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отклонении запросов граждан, нежели это имеет место сегодня. Не видеть этой опасности при разработке административных процедур было бы непростительно.

В ходе административной реформы формируется механизм оценки эффективности реализации государственных решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также внедряются новые формы отчетности о результатах реализации исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации программ, планов и проектов реформы.

На федеральном уровне разрабатываются методики оценки эффективности, затрагивающие отдельные сферы деятельности органов государственной власти. Так, например, в Министерстве экономического развития внедряются методики оценки эффективности реализации федеральных целевых программ.

Особый интерес и значимость приобретает складывающаяся на федеральном уровне система оценки эффективности деятельности органов власти, которая содержит базовые инструменты

Вразвитие системы оценки деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации издан Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г.

№607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (далее – Указ № 607), которым утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий 30 показателей.

Вцелях реализации Указа Президента Российской Федерации

№607 распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р утверждены: перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов (31 показатель); типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период; методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Разработка проблемы административной процедуры имеет особое значение для повышения качества и эффективности предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Это обусловлено и тем, что порядок предоставления таких услуг представляет собой, как уже подчеркивалось, совокупность административных процедур, и тем, что практика предоставления таких услуг весьма далека от необходимого качества. Хотя, как отмечает Чалая Ю.Ю., уже начиная с 2004 г. Минфин проводит конкурс среди субъектов РФ и муниципальных образований на предостав-