Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfЭффективность государственного и муниципального управления |
81 |
ганов исполнительной власти Республики Северная Осетия - Алания Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации. М.: Изд-во ИСПИ РАН, 2010; Журавлев Д.М. Оценка эффективности оказания государственных услуг на примере работы системы «одного окна» Правительства Москвы // Вестник МГУ. Серия 21: Управление (государство и общество). 2009. № 3; Иванников И.А. Эффективность государственной власти в России: проблемы теории и практики. Ростов н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ, 2004; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Охотский Е.В.
и др. Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Иншаков О.В., Олейник О.С. Оценка эффективности управления в органах исполнительной власти субъектов РФ по конечным результатам // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 22; Кам Ю. Измерение выпуска и производительности сектора государственного управления на субнациональном уровне в России. М.: Изд-во ИЭПП, 2008; Кудинов М.Г. Эффективность государственного управления сферой малого предпринимательства. Ростов н/Д.: Антей, 2007; Кулушева М.А. Институт юридической ответственности как метод оценки эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2003. № 5; Курникова С.С. Проблема правового регулирования оценки эффективности работы исполнительных органов местного самоуправления // Вестник экономики, права и социологии. 2007. № 3; Макарова Т.Б. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как форма президентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4; Маринчак Н.Ю. Эффективность управления деятельностью региональных структур публичной власти. Уфа: Изд-во Акад. ВЭГУ, 2009; Масленникова Е.В. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти при исполнении государственных функций // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 1 (18);
Маслов Д.В., Короленко А.Ю., Смирнов В.В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС): концепция. М.: Флинта : Наука, 2006; Мау В.А. Экономика и право. Конституционные проблемы экономической реформы в России. М., 1998; Повышение эффективности государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, перспективы. Челябинск: Изд-во ЧИ УрАГС, 2008; Подсумкова М.А. К вопросу оценки эффективности деятельности органов территориального общественного самоуправления // Вестник Поволжской
82 |
Лекция 7 |
академии государственной службы. 2008. № 4; Положихина М.А. Качество и эффективность государственного и муниципального управления: вопросы оценки // Экономические и социальные проблемы России. 2009. № 2; Проблемы оценки качества государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования. Вып. 4 (25). М.: Научный эксперт, 2009; Проблемы эффективности государственного и муниципального управления в условиях преодоления экономического кризиса: возможен ли инновационный шаг в развитии России? Челябинск: Изд-во Центра анализа и прогнозирования, 2009; Проскурякова Л.Г. Информатизация как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Орел: Изд-во ОРАГС, 2009; Ракова А., Решетников М. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2007 года //Экономическая политика. 2009. № 1; Романцов А.Н., Ибрагимов Р.М. Направления повышения эффективности предоставления органами государственной власти государственных и муниципальных услуг // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2009. № 62; Ромашов Р.А. Эффективность как критерий оценки социальной ценности системы государственной власти // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. 2003. № 2; Самаруха А.В. Оценка эффективности работы структурных подразделений органов исполнительной власти региона в направлении противодействия коррупции // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2008. № 6; Свирина А.А. Эффективное управление по принципам классического менеджмента. Казань: Плутон, 2008; Смолянский П.В. Эффективность деятельности органов государственной власти: внутренние и внешние критерии оценки // Вестник Волгоградского государственного архитектурно-строительного университета. Серия: Гуманитарные науки. 2007. № 9; Стандарты качества как критерии государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 5 (26). М.: Научный эксперт, 2009; Холме Д. Эффективное администрирование. СПб.: БХВ-Петербург, 2009; Хольцер М., Бухарт Г., Мартин Д. и др. Эффективность государственного управления. М.: Изд-во Фонда «За экономическую грамотность», 1998; Шилова Ю. Алгоритм оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Микроэкономика.
Эффективность государственного и муниципального управления |
83 |
2009. Т. 6; Эффективность государственного и муниципального управления. Ижевск: Изд-во Ин-та экономики и упр. УдГУ, 2010; Эффективность государственного управления в современных российских условиях. М.: Изд-во РАГС, 2009; Эффективность государственного управления: пер с англ. / под общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность» : Рос. экономический журнал : Консалтбанкир, 1998; Январев В.А., Семионова Е.А. Воздействие регламентации деятельности органов власти на эффективность исполнения ими государственных функций (по результатам опроса государственных служащих) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3.
Лекция 8
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам
1.Понятие управления по результатам.
2.Программно-целевой подход в правовом обеспечении государственного и муниципального управления.
1. Понятие управления по результатам
Эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов1, а также с получением заданного результата с меньшими издержками.
Управляющее воздействие государственной власти на политические процессы, социально -эко номическое развитие осуществляется главным образом и прежде всего посредством правового регулирования, выработки правил поведения граждан, юридических лиц, органов государственной власти, т. е. посредством выработки, реализации и контроля исполнения нормативных правовых актов. Но сами нормативные правовые акты без своей конкретизации в управленческих решениях представляют собой не более чем закрепленную на бумаге правовую формулу. «Уроки истории и современный опыт учат – от эффективного правового обеспечения управления во многом зависят результаты управленческой деятельности, а следовательно, и развития экономики и социальной сферы», – утверждает Ю.А. Тихомиров в предисловии к книге «Управление на основе права»2, представляя в самом названии основную формулу
1 Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия. 1978. Т. 30. С. 323. 2 Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права. 2007. С. 8.
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
85 |
современного государственного управления.
Вместе с тем справедливо отмечая значение эффективности действия права для достижения качественного состояния государственного управления, автор данной работы приходит к несколько необычному для юриста, но верному выводу: «Увлечение правотворчеством неизбежно порождает убеждение в пользе абсолютной правовой регламентации. Но это далеко не так...»1. И в этой позиции, на первый взгляд представляющей собой определенное противоречие, отражаются два подхода к формированию системы управления, две основные его модели:
1. Нормативная модель, предполагающая четкую регламентацию деятельности всей системы, определение показателей результативности и процедур их планирования, систему контроля и стимулирования. Эта модель используется не только в государственном секторе, она применима в любой системе, которая нацелена на выполнение процедур и правил, заданных по вертикали «сверху вниз». Социалистическое планирование, государственное регулирование, управление крупными корпорациями невозможно без нормативного определения правил поведения и контроля за исполнением поручений, будь то бюрократическая иерархия или бизнес-структура. Нормативная модель обязательна для государственного управления, без нее любая концепция управления по результатам теряет свою форму, да и саму возможность быть реализованной. Нормативная модель на государственном уровне находит свое выражение в крупных государственных программах, таких как федеральные программы, «приоритетные национальные проекты» и др.
Управление по результатам, внедрение методов, ориентированных на результат, бюджетирование. Эта модель предполагает пе-
реориентацию бюджетных и управленческих процессов с учета ресурсов на учет результатов. В принципе необходимость внедрения системы управления по результатам в публичный сектор не оспаривается. Переход к этой модели со стороны государственной бюрократии во многом был вынужденным. Информационные технологии, развитие гражданского общества, повышение требований потребителей к качеству предоставляемых услуг обусловило понимание необходимости повышения эффективно-
1 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 50
86 |
Лекция 8 |
сти управленческого процесса, увеличение заинтересованности бюрократии в конечных результатах своей деятельности. Бюрократия столкнулась с необходимостью понравиться населению, бизнес-структурам, институтам гражданского общества. Более того, указанные субъекты – получатели публичных услуг стали требовать большей подконтрольности и подотчетности государственных структур.
Единых теоретико-правовых подходов к бюджетированию, ориентированному на результат, не выработано. Нет и единства
втерминологии. Если в Северной Америке больше используется понятие «performance budgeting» , то в Великобритании это же понятие обозначается термином «results-oriented budgeting». В российской управленческой теории до недавнего времени использовалось понятие «программно-целевое бюджетирование». Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель бюджетирования, ориентированного на результат, состоит
встремлении проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость, экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.
Даже краткая характеристика данных двух моделей управления показывает, что между ними нет и не может быть непримиримого противоречия. Их выделение в управленческой науке свидетельствует лишь о стремлении в каждом из обозначенных случаев подчеркнуть тот или иной аспект управленческой модели. В условиях современного правового государства управление не может быть не основано на праве, также как это государство не может не ориентироваться на осуществление вполне конкретных целей и задач, которые формулируются обществом в ходе избирательных кампаний и представляющими его интересы многочисленными общественными и политическими организациями, бизнес-сообществом и другими институтами гражданского общества и государства.
Оценка эффективности государственного управления предпола-
гает не только оценку конечного результата, но и правильность выбранного направления, равно как и возможность по результатам оценки скорректировать это направление.
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
87 |
Понятно, что эффективность государственного управления нельзя определить простым арифметическим действием, вычитая из стоимости результата затраты. Необходимы более сложные критерии, чем отношение достигнутой определенной цели к затратам на ее достижение.
Введем понятие целевой эффективности управления, кото-
рую будем определять конкретным назначением государственной структуры, ее социальной миссией, не требующей обоснования создания данной структуры государственного управления.
Таким образом, первый критерий эффективности государственного управления должен определять необходимость создания или продолжения функционирования той или иной управленческой системы.
Вторым критерием определим реальную достижимость поставленных целей. Экономический критерий «отношение «факт/ план» не слишком универсален для управления, поскольку плановые показатели могут содержать объективно недостижимые требования. В качестве примера возьмем известную, но забытую программу советского правительства на долгосрочную перспективу о предоставлении каждой семье отдельной квартиры к определенному времени.
Таким образом, разделяя данный критерий на понятия правильности постановки целей и степени их достижимости, проверяем задачу на соответствие истинным потребностям общества для ответа на прямой экономический вопрос, что это решение дает обществу и какой ценой общество сможет этого достигнуть.
Отметим, что в первой части вопроса могут быть использованы только качественные критерии, но во второй можно сформулировать и количественные критерии.
Например, в любом качественном экономическом обосновании того или иного эффективного проекта используется показатель чистого приведенного эффекта. Чистый приведенный эффект рассчитывается обычно на долгий срок 5–15 лет и служит одним из основных показателей эффективности проекта. Чистая текущая стоимость (чистый приведенный эффект, Net Present Value, NPV) – сумма текущих стоимостей всех спрогнозированных, с учетом ставки дисконтирования, денежных потоков. Метод NPV состоит в следующем. Определяется текущая стоимость затрат (Io), решается задача количественного привлечения инве-
88 |
Лекция 8 |
стиций для проекта. Рассчитывается текущая стоимость будущих денежных поступлений от проекта, для чего доходы за каждый год – CF (кеш-флоу) – приводятся к текущей дате.
Результаты расчетов показывают, сколько средств нужно было бы вложить сейчас для получения запланированных доходов, если бы ставка доходов была равна процентной ставке в банке. Подытожив текущую стоимость доходов за все годы, получим общую текущую стоимость доходов от проекта (PV): NPV показывает чистые доходы или чистые убытки от проекта по сравнению с хранением денег в банке. Если NPV > 0, то можно считать, что инвестиция при реализации проекта будет эффективной и его следует осуществлять. Если NPV < 0, это означает только одно: ожидаемые доходы недостаточно высоки, чтобы компенсировать риск, присущий данному проекту и инвестиционное предложение должно быть отклонено.
Данный критерий с определенными допущениями можно использовать, например, при принятии решения об укрупнении тех или иных государственных структур, создании или упразднении государственных корпораций или объединений.
Общественную эффективность государственного управления можно измерить не только объемом оказанных обществу услуг, но и их качественной составляющей.
Интегрированнымпоказателем,которыйбудетучитыватьправильность поставленных целей, скорость и точность их выполне-
ния может стать исполнительская эффективность, определяемая как отношение достигнутого за определенное время результата к поставленной задаче.
Для оценки соразмерности отечественных стандартов управления по отношению к нормам управления в развитых странах необходим критерий соответствия эффективности государственного управления общепринятым нормативам. В рамках данного критерия оценивается разница во времени прохождения государственного решения по цепочке исполнителей, оценивается критерий исполнительности – точность, адекватность, и скорость исполнения.
Общеизвестно, что в сфере управленческих отношений наблюдаются такие явления, как принятие решений для удовлетворения конкретных интересов, при этом интересы общества в целом могут быть нарушены. Взяв за основу вечный древнегрече-
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
89 |
ский вопрос «кому это выгодно?», введем критерий общественной полезности принятого решения. Формулировать его необходимо
сопределения «нулевого», начального уровня состояния вопроса,
сопределения эффективности, включая определение потребностей, которые имеются в обществе, и что самое важное, уровень возможного покрытия данной потребности ресурсным обеспечением. Далее необходимо провести оценку ожидаемых потребностей общества в случае положительного управленческого воздействия выполнения данного решения.
Сложность в оценке эффективности управления государственных органов определяется отсутствием производства услуг, по которым можно оценить степень удовлетворенности гражданина, того результата, который можно измерить. Это объясняется главной целью деятельности государственных органов: поддержанием порядка в правовой, экономической и финансовой сферах.
Общепринятый обывательский критерий успешности управления определяется наличием экономического роста. Если есть рост – управление экономикой эффективно. Но данный критерий хорош в дни устойчивого роста мировой экономики. А в условиях нестабильности и кризисных явлений в мировой экономике эффективность управления определяется способностью антикризисного регулирования, стабилизационными решениями, что часто противоречит обывательскому мнению о критериях эффективности.
Конечно,еслизадатьсяцельюибытьдопущеннымкнеобходимой информации, то экономический эффект в первом приближении можно посчитать от любого регулирующего воздействия любого ведомства, определив суммарный эффект последствий того или иного решения. Можно рассчитать стоимость того или иного министерства, соизмерив его результаты и затраты, поскольку управляющая деятельность, воздействуя на объект управления, формирует как положительные, так и отрицательные результаты. Эффект деятельности, например, министерства экономического развития в целом определяется положительным или отрицательным инвестиционным климатом и ростом ВВП.
Попробуйте оценить общественную эффективность шоковой либерализации начала 1990-х гг. через данный критерий. Внутренний валовой продукт страны сократился вдвое. Беспрецедентное увеличение числа бедных слоев населения. Замедлены все инсти-
90 |
Лекция 8 |
туты устойчивого развития. Практически парализована промышленность. Тем не менее постепенно восстанавливается вертикаль государственного управления, формируются четкие, работоспособные механизмы общественной координации. Создаются новые институты общественного устройства.
Экономическая эффективность управления воспринимается как в положительных численных показателях производства и распределения национального богатства, так и в достаточной открытости экономики и свободы предпринимательства и торговли.
Вобществе постепенно формируются и иные индикаторы общественной эффективности: степень равноправия граждан, процент безработицы, доля бедности, доступность образования, здравоохранения.
Исполнительская эффективность часто определяется тем, что исполнителями решений является не только среднее звено чиновников, но и народ в целом, у которого ряд проводимых решений вызывает непонимание, а иногда и активное сопротивление.
Эффективность среднего звена чиновников определяется способностью правильно выполнять поставленные перед ним задачи, не отвечая за их стратегическую верность или даже утилитарную целесообразность.
Чиновник более высокого уровня, занимающийся интеллектуальной деятельностью, должен добиваться эффективной работы, принимая решения и неся ответственность за свои действия. Деятельность такого чиновника не может сводиться лишь к исполнению приказов. Эффективность на исполнительском уровне, когда цель определена, означает «быстро и должным образом». Эффективность на более высоком уровне проявляется при определении цели «как и какими средствами».
Системная эффективность в теории классического управления определяется рациональной организацией: состав и количество звеньев, иерархия их подчиненности и распределения функций. Качество организационной структуры, процессов управления должно нивелировать качества конкретных управленцев.
Вэтом состоит отличие от текущей эффективности, когда соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями определяется деловыми качествами менеджеров, а также тем, насколько рационально используется их потенциал.