Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfГосударственное и муниципальное управление – управление по результатам |
101 |
–с переходом от планирования затрат на деятельность к планированию результатов деятельности, что автоматически означает расширение бюджетных полномочий получателей государственных средств и усиление контроля за конечными результатами их деятельности. Государственный и общественный контроль за расходованием средств может при этом фокусироваться не только на правомерности расходования средств, но и на целесообразности
иполезности этих расходов для общества. Такая реформа необходима для повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Растет качество государственных решений, формируются обратные связи от общества к власти, по которым министерствам и ведомствам транслируются насущные задачи, и утверждается серьезный, по-настоящему общественный контроль за процессом принятия государственных решений;
–с переходом от прогнозирования показателей динамики со циально-экономического развития к их планированию, на основе которого постепенно формируется конкуренция между потенциальными исполнителями бюджетных программ как по целесообразности их финансирования, так и по эффективности использования средств. Возможность выбора приоритетов развития и их перевода на язык приоритетов финансирования бюджетных программ позволяет управлять структурными сдвигами в социальноэкономической динамике с помощью финансовых инструментов;
–с формированием комплексного межведомственного подхода к решению стоящих перед страной задач. Межведомственное взаимодействие не всегда строилось эффективно и последовательно. Бюджетная реформа – один из важнейших «ключей» к успеху на этом направлении. Министерства и ведомства становятся заинтересованными в кооперации, а не в обособлении просто потому, что результативность работы каждого из них от этого будет повышаться.
Важную роль в формировании и внедрении механизмов бюджетирования по результатам сыграло Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 23 июня 2008 г., благодаря которому были законодательно установлены нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов. В качестве новых бюджетных инструментов были введены долгосрочные и ведомственные
102 Лекция 8
целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций, созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.
Однако практическое внедрение этих инструментов и механизмов неоправданно затянулось. Правительство Российской Федерации в установленные сроки не утвердило порядки формирования, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ, формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральным государственным учреждениям. Не создана была в установленные сроки в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям.
Вместе с тем поправками к Бюджетному кодексу Российской Федерации более четко были определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности. С 2008 г. была внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р были одобрены Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. и План мероприятий по ее реализации. В этом документе прежде всего было отмечено последовательно осуществляемое с 1999 г. совершенствованиемежбюджетныхотношенийвРоссийскойФедерации в рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862; Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
103 |
от 15 августа 2001 г. № 584; Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р, а также в соответствии с положениями бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в соответствующих годах.
ОдновременносэтимвКонцепцииисходяизтого,чтоневезде внедрены принципы бюджетирования, ориентированного на результат, практически отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов, формулировались новые задачи, направленные на развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом:
•установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;
•создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
•корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления;
•совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
•дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса была отмечена необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств и создания стимулов для внедрения субъектами Российской Федерации передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации, а также показателей оценки качества такого процесса. Показатели такой оценки
104 Лекция 8
должны содержать индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.
Вцелях создания стимулов к расширению практики использования передовых инструментов управления бюджетным процессом в качестве одного из индикаторов следует учитывать темп роста доли расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат. Система индикаторов также должна включать показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, финансового состояния регионов и результаты проверок контрольно-надзорных органов.
На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предполагается формирование рейтинга субъектов Российской Федерации. В зависимости от полученной оценки субъекты Российской Федерации будут выделены в 3 группы.
Вотношении субъектов Российской Федерации с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будет предусмотрена система поощрения.
Для группы субъектов Российской Федерации со средней степенью качества управления бюджетным процессом будет установлено требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне.
Субъектам Российской Федерации с низкой степенью качества управления бюджетным процессом Министерством финансов Российской Федерации будут выноситься предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом, что потребует принятия мер по устранению ими недостатков организации
иосуществления бюджетного процесса. Этим субъектам Российской Федерации потребуется осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом. Низкая степень качества управления бюджетным процессом будет яв-
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
105 |
ляться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности.
Результаты рейтинга субъектов Российской Федерации по качеству управления бюджетным процессом предусматривается размещать на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации в сети Интернет. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется установить аналогичный порядок оценки управления бюджетным процессом органами местного самоуправления. Министерством финансов Российской Федерации будут разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации по оценке качества управления муниципальными финансами.
Реализация данных и других мероприятий, определенных Концепцией, в том числе разработки рекомендаций субъектам Российской Федерации по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, повышения ответственности и открытости бюджетного процесса, должно обеспечить не только дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и повышение эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов, но и в целом формирование новой модели управления – управления по результатам.
Можно ли говорить о том, что к настоящему моменту в отечественной управленческой практике завершилось формирование нормативной базы перехода к управлению по результатам? Очевидно, нет. И не только потому, что, как и любая иная управленческая модель, она требует своей апробации и корректировки, соответствующего совершенствования с учетом не только особенностей в целом системы российской государственности, но и изменяющихся политических и социально-экономических условий. Весьма весомые причины, объясняющие необходимость и в дальнейшем большого внимания к данной модели теоретиков и практиков, связаны с сохраняющимися пробелами в трактовке теоретических основ данной модели управления.
Очевидно, что применительно к сфере государственного управления понятие «результат» раскрывается через рассмотрение ко-
106 Лекция 8
нечного, итогового (или промежуточного, предварительного) показателя определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения. Надлежит различать планируемый, ожидаемый и фактический, достигнутый результат управленческой деятельности. Чем выше степень совпадения этих двух показателей, тем больше эффективность процесса управления. Причем, как ни парадоксально, эта формула подтверждает свою истинность даже в том случае, когда достигнутый результат превышает ожидания.
С учетом этого доклады о результатах и основных направлениях деятельности должны стать основным элементом комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования, то есть ведущим элементом стратегического планирования. Так, Доклад о результатах и основных направлениях деятельности министерства (агентства, службы) на трехлетний период, в котором закрепляются цели, задачи и показатели деятельности органа исполнительной власти, а также принимаемые для их достижения (решения) бюджетные программы, непрограммные действия и необходимые для их осуществления расходы, с 2004 г. был определен в качестве основного инструмента установления взаимосвязи между стратегическими и среднесрочными решениями и приоритетами и текущими расходными обязательствами. При этом совокупные расходы ограничиваются величинами, установленными в перспективном финансовом плане (трехлетнем бюджете).
Одним из ведущих показателей эффективности государственного управления исследователями стал называться объем ресурсов, затрат, использованных для достижения полученных результатов. Эта методика стала недостающим завершающим звеном, позволяющим вывести формулу эффективности государственного управления: «ресурсное обеспечение управленческой деятельности – затраты – результат»1. Именно предлагаемая формула эффективности государственного управления стала основной в системе оценки административных процессов. Она может быть использована на всех этапах управления. При таком подходе предназначение деятельности органа государственного управления заключается в достижении поставленной задачи при использовании предоставленных в распоряжение средств и предполагает
1 См.: Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996. С. 98–132.
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
107 |
обеспечение оптимального соотношения этих двух показателей между собой. Большую роль в определении эффективности деятельности органов государственной власти играет не только размер затрачиваемых на достижение определенных целей ресурсов, но и их структура, т. е. привлечение ресурсов нефинансового характера и увеличение доли этих ресурсов в общем объеме, а также поиск и применение новых подходов в управлении.
Экономические затраты на обеспечение государственного управ-
ления представляют собой прежде всего совокупность бюджетных и иных государственных расходов за счет средств децентрализованных фондов государства, а также остальное имущество, выраженное в стоимостной форме, которые были потрачены на содержание государственного аппарата либо были задействованы для обеспечения управленческих задач. Эти управленческие задачи достигаются посредством регулирующего воздействия органов государственной власти в финансово-экономической сфере (бюджетной, налоговой, денежной, кредитной), через выработку норм промышленной и социальной политики, в иных сферах обеспечения государства необходимыми средствами для выполнения ими функций поддержания целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества.
Согласно этому подходу обосновывается и необходимость снижения затрат на государственные и муниципальные нужды. «Эффективность органа повышается, если с помощью имеющихся средств обеспечивается более высокий уровень производительности, или если те же результаты достигаются при меньшем объеме ресурсов, или если находится определенное соотношение того и другого», – отмечают исследователи1. Однако практика деятельности государственных органов в экономически развитых государствах не подтверждает истинности этой формулы. Более того, как отметили эксперты Всемирного банка в исследовании «Качество роста» еще в 2001 г., «полученные данные заставляют сомневаться, что «роскошь» хорошего государственного управления могут позволить себе только богатые страны»2.
1 Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10.
2 Томас В. и др. Качество роста. 2000 / пер. с англ. М.: Весь мир, 2001. С. 180.
108 Лекция 8
Реализация реформы государственного управления в России, если она будет исходить из теории малозатратного государства, не позволит реализовать концепцию эффективного государства. Выделяя в качестве приоритетной линию на сокращение затрат, усилия концентрируются не на обеспечении большей гибкости, прозрачности и надлежащего качества выполнения государственных функций и предоставления публичных услуг, а на процессе реформирования структуры органов исполнительной власти и на сокращении числа функций государства. Действительно, задача сокращения расходов на обеспечение государственного управления является одной из наиболее четко выраженных применительно к административной реформе в России. Однако цели роста эффективности государственного управления не могут сводиться лишь к снижению государственных расходов. Напротив, государственное регулирование и воздействие иных общественнополитических институтов в экономике является предпосылкой устойчивости рыночных отношений. По мнению Э.Б. Аткинсона и Дж.Э. Стиглица, «есть мало оснований считать, что рынок мог бы функционировать в ситуации, предполагающей негосударственную экономику»1.
Рынок, его интересы не являются только и исключительно экономическим феноменом. Это – и правовое явление. Именно рынок с его жесткими условиями, отмечает американский ученый Гоффлер, «породил взгляд на жизнь как на последовательный ряд договорных сделок и на общество как на людей, связанных воедино брачным контрактом»2. Экономический режим государства наряду с политическим режимом выступает основной характеристикой степени демократичности государства, позволяет оценить уровень зрелости складывающегося в его пределах гражданского общества. В этом смысле примечательны мероприятия по модернизации государства в ФРГ, осуществляемые по трем приоритетным направлениям:
1)реформа государственного аппарата;
2)усиление рыночных начал и конкуренции в государственном секторе;
1 АткинсонЭ.Б.,СтиглицДж.Э.Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник / пер. с англ.; под ред. Л.Л. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995. С. 18–23.
2 США – экономика, политика, идеология. 1978. № 2. С. 17.
Государственное и муниципальное управление – управление по результатам |
109 |
3) усиление гражданской активности1.
Таким образом, в ФРГ происходит сочетание экономических и социальных показателей эффективного государственного управления. В то же время, очевидно, что любое государство, вступающее на путь административных преобразований, сталкивается с серьезными вызывами и рисками. Эти риски обусловлены необходимостью оказать четкое государственное воздействие на изменения структуры управления и экономики, осуществить преобразования в использовании и распределении ресурсов, определить степень и допустимость воздействия на экономику иностранного и транснационального капитала.
Как считают специалисты, именно достижение социального эффекта должно быть приоритетным для органов государственного и муниципального управления. Они не вправе сводить итоги своей деятельности только к модели прибыли, характерной для хозяйствующих субъектов негосударственного сектора. Подобный подход обусловлен самим предназначением государства. В данном контексте система государственного и муниципального управления демонстрирует свою направленность на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но культурного и политического развития, соблюдение интересов различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (а не только потребительских) интересов своих граждан. Такие социальные сферы, как наука, образование, здравоохранение, культура, не могут быть водворены в условия абсолютно рыночного существования, выведены из системы государственной поддержки.
Таким образом, результатами направления должны стать прежде всего показатели социальной эффективности, которые классифицируются исследователями по общим признакам на критерии общей, специальной и конкретной социальной эффективности. К критериям общей социальной эффективности управления относятся:
а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;
б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
1 Verwaltung und Fortbildung. 1999. № 3. S. 117–129.
110 Лекция 8
в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.
Критерии общей социальной эффективности дифференцируются также по сферам общественной жизнедеятельности, таким как: экономика, социальная, духовная сфера и др. Это является показателем того, что указанные критерии затрагивают все основные сферы жизнедеятельности человека и дают нам точные представления о влиянии государственного управления на все жизненно важные стороны человеческой деятельности. Значимость социальных критериев показывает, что вряд ли возможно перевести органы исполнительной власти, будь то министерства или агентства, на финансирование исключительно на основе оценки результативности и качества их работы. Другой вопрос – в расстановке приоритетов, которые уже в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. были определены так: перейти «от управления затратами к управлению результатами и сформировать механизм оценки планов и показателей достижения результатов всех органов власти»1.
Применение подобного подхода означает весьма осторожный переносвсферугосударственногоуправленияконцепции«эффективного менеджмента», «нового государственного менеджмента», опыта и стандартов бизнеса. Идея об использовании в системе государственного управления рыночных механизмов основывается на принципах новой потребительской этики, согласно которым гражданин не рассматривается более как пассивный получатель государственных благ, но как активный потребитель, кому государство и его органы оказывают услуги. Воплощение в жизнь этой идеи требует изменения культуры государственных учреждений и организаций, пересмотра основных обязанностей и компетенций государственных служащих и обозначает в качестве значимой проблему оценки деятельности органов государственной власти
всоответствии с бизнес-стандартами.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004. 26 мая.