Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfПодготовка кадров для системы государственного и муниципального управления |
291 |
• наступление и (или) обнаружение обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на гражданскую службу или нахождению его на гражданской службе.
Решение об исключении гражданского служащего (гражданина) из кадрового резерва принимается руководителем государственного органа города Москвы и оформляется правовым актом руководителя государственного органа. Копия этого решения направляется лицу, исключенному из кадрового резерва.
Пополнение кадрового резерва осуществляется в том же порядке, что и его формирование.
Вцелях совершенствования государственного и муниципального управления, формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров для приоритетных сфер экономики, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований Указом Президента РФ от 25 августа 2008 г. № 1252 была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров» (с изменениями от 31 марта 2010 г.).
Всоответствии с утвержденным Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров основными задачами Комиссии являются:
а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров в Российской Федерации;
б) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований по вопросам, связанным с отбором, подготовкой, переподготовкой и выдвижением участников Программы формирования резерва управленческих кадров, а также по другим вопросам, связанным с внедрением Программы;
в) выработка рекомендаций высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию комиссий
292 Лекция 11
по формированию и подготовке резерва управленческих кадров в субъектах Российской Федерации;
г) определение порядка ведения базы данных участников Программы и перечней должностей, подлежащих замещению участниками Программы;
д) подготовка предложений о создании федерального резерва управленческих кадров, в том числе находящихся под патронажем Президента Российской Федерации (до 1000 человек);
е) рассмотрение методик отбора, подготовки, переподготовки и выдвижения участников Программы;
ж) контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Программой.
Комиссия для решения возложенных на нее основных задач имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, а также от организаций;
создавать по отдельным вопросам рабочие группы из числа представителей государственных органов, общественных объединений и организаций, ученых и специалистов;
приглашать на свои заседания представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и общественных объединений.
Члены Комиссии принимают участие в ее работе на общественных началах.
Статья 33 Федерального закона № 25 устанавливает, что в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для заме-
щения вакантных должностей муниципальной службы. Дополняя данное положение, Закон г. Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» (с изменениями от 16 сентября 2009 г.) в ст. 43 регулирует кадровый резерв на муниципальной службе. В кадровый резерв включается муниципальный служащий, отвечающий квалификационным требованиям, предъявляемым при замещении соответствующей муниципаль-
Подготовка кадров для системы государственного и муниципального управления |
293 |
ной должности. В кадровый резерв может также включаться лицо, не являющееся муниципальным служащим, отвечающее квалификационным требованиям, предъявляемым при замещении соответствующей муниципальной должности.
Литература
Актуальные проблемы правового обеспечения государственного управления: сб. науч. ст. / ред. Козбаненко В.А. М.: Финакадемия, 2009; Антошина Н.М. Организационно-правовые основы подготовки кадров для органов государственного и муниципального управления: инновационные формы и методы // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 2; Антошина Н.М. Принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы (от прошлого к настоящему) // Власть. 2009. № 12; Антошина Н.М. Проблемы и перспективы реализации государственной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4; Антошина Н.М. Формирование и использование кадровых резервов на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации: особенности правового регулирования // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2009. Т. 3; Бабинцев В., Захаров В. Молодежный кадровый резерв государственной и муниципальной службы в регионе // Государственная служба. 2008. № 3; Барциц И.Н. Правовое регулирование и кадровое обеспечение развития государственной и муниципальной службы // Актуальные вопросы совершенствования кадровой и воспитательной работы в органах внутренних дел. Материалы межвузовской научно-практической конференции. М., 2009; Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права // М.: Изд-во РАГС, 2007; Бондаренко М.В. Некоторые проблемы соотношения законодательства о государственной и муниципальной службе // Российский юридический журнал. 2005. № 1; Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10; Вагина Л.А. Кадровая политика / под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2009; Вулах М.Г. Проблемные аспекты формирования кадрового резерва на муниципальной службе // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 4; Габтрахманова Ю.Т., Махмудова И.Н. Актуальные проблемы формирования кадрового резерва руководителей и
294 Лекция 11
пути их решения // Вестник Казанского технологического университета. 2009. № 6; Гнетов А.В., Громов А.В., Петрова Е.В. Возможности использования института резерва кадров в подборе кадров на государственной службе // Управленческое консультирование. 2007. № 3; Горяев А.Т., Мунянова Б.М. Кадровый менеджмент в контексте административной реформы: состояние и проблемы. Элиста: Изд-во Регионального ин-та инновационных исследований, 2006; Государственная и муниципальная власть региона: институциональное устройство, управление, кадры. Челябинск: Изд-во фил. УрАГС, 2002; Государственная служба и кадровая политика в субъектах Российской Федерации: проблемы реформирования. Курск, 2005; Гринько С.Д. Совершенствование кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы как одно из направлений противодействия коррупции // Аспирант и соискатель. 2009. № 3; Гусев А.В. Законы о государственной гражданской и муниципальной службе // Российский юридический журнал. 2008. № 4; Зайцева Т.В., Мишина Е.А. О возможности применения психологического тестирования в управлении кадрами государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4; Захаров В.М. Формирование системы профессионального развития кадров государственной и муниципальной службы в Белгородской области // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации. 2006. № 1; Кадровая политика в условиях административной реформы. Брянск: Изд-во РИО БГУ, 2007; Кадровый резерв // Управление персоналом. 2009. № 23; Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России / под ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2009; Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России. М.: Изд-во РАГС, 2009; Кадровый резерв Президента России. М.: Изд-во Ин-та экономических стратегий, 2009; Качушкин С.В. Соотношение полномочий органов государственной власти в сфере нормативного правового регулирования государственной гражданской службы // Право и политика. 2007. № 9; Киреева Е.Ю. Субъекты права на равный доступ к государственной и муниципальной службе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 2; Кириллов А.Л. Формирование кадрового состава государственной и муниципальной служб в свете современной административной реформы // Управленческое консультирование. 2005. № 4; Кириллов А.Л., Башкеева Н.В. Формирование кадрового состава государственной и муниципальной служб в свете современной административной реформы // Управленческое консультирование. 2005. № 4; Компетентностный подход к образованию и профессионально-
Подготовка кадров для системы государственного и муниципального управления |
295 |
личностное развитие государственных служащих: методическое пособие / под ред. Ф.Д. Демидова. М.: Изд-во РАГС, 2009; Ламанов Е.Н. Право граждан на равный доступ к государственной, муниципальной службе и к участию в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4; Литвинцева Е.А. Государственная кадровая стратегия: формирование эффективного резерва // Государственная служба. 2009. № 3; Марголин А. Национальная академия госслужбы США: цели, задачи и опыт работы // Государственная служба. 2006. № 2; Маскаева И.И. Идея менеджмента государственной службы как элемент реформы государственного управления // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. 2007. № 9; Мировой опыт организации дополнительного профессионального образования государственных служащих / под общ. ред. А.М. Марголина. М.: Изд-во РАГС, 2006; Митрошенков О. Оценка, развитие и оптимизация кадров государственной службы: зарубежный опыт // Управление мегаполисом. 2009. № 4; Муниципальная кадровая политика. Подготовка команд профессиональных региональных и муниципальных менеджеров: учеб. пособ. М.: Муниципальный мир, 2006; Мусинова Н.Н., Семкина О.С. Организация и кадровое обеспечение муниципального управления. М.: Изд-во ГУУ, 1999; Некрасов В. Формирование и реализация кадровой политики муниципального района // Государственная служба. 2007. № 4; Опережающее профессиональное образование государственных служащих. Технологический поиск. М.: РАГС, 2007; Пицик Н.И. Государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт в условиях модернизации общества. Сочи: Изд-во СГУТиКД, 2006; Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2; Подготовка управленческих кадров для органов публичной власти Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы. Тюмень: Вектор Бук, 2009; Пономаренко Б.Т. Система профессионального обучения государственных служащих. М.: Изд-во РАГС, 2005; Пресняков М.В. Методики конкурсного отбора на замещение вакантной должности гражданской службы: обеспечение равного доступа к государственной службе // Гражданин и право. 2008. № 6; Рой О.М. Система подготовки кадров государственного и муниципального управления в условиях «менеджеризации» власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 1; Старцева Е.Н. Отдельные проблемы формирования кадрового состава федеральных государственных гражданских служащих в контексте рабо-
296 Лекция 11
ты с кадровым резервом // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 4; Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. 2006. № 8; Сычев А.П. Правовые основы государственной службы в Российской Федерации: курс лекций. Новосибирск: СибАГС, 2006; Таранцов В.П. Кадровый резерв в органах государственной и муниципальной власти современной России: понятие, сущность и модели формирования // Юристъ – Правоведъ. 2009. № 5; Татаринов Р.В. Кадровое обеспечение профессиональной деятельности помощников членов Совета Федерации. М.: Изд-во Совета Федерации, 2008; Ткач А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006; Халилова Т.В., Мусаев РА. Кадровая политика и государственная служба в Российской Федерации. Казань: Изд-во Казанского гос. технологического ун-та, 2009; Черепанов В.В. Государственная кадровая политика и кадровая деятельность в системе гражданской службы. М.: Финакадемия, 2009; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособ. М.: Юнити; Закон и право, 2007; Шаля В.М. О некоторых аспектах организации работы по формированию резерва кадроввФедеральнойТаможеннойслужбе//Гуманитарныеисоциальноэкономические науки. 2006. № 4; Щукина Т.В. Кадровая политика и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации. Липецк: Изд-во ЛГТУ, 2009; Юпитов А.В. Отбор кадрового состава государственной гражданской службы: современные механизмы, принципы и процедуры. М.: ГУ ВШЭ, 2004; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Богдасарян В.Э. и др. Восстановление инструментария мотивации в государственном управлении России. М.: Научный эксперт, 2009.
Лекция 12
Контроль и ответственность в системе государственного
имуниципального управления
1.Правовой институт контроля и надзора в системе государственного и муниципального управления.
2.Институт ответственности органов государственного управления
иих должностных лиц.
3.Особенности юридической ответственности в системе местного самоуправления.
1. Правовой институт контроля и надзора в системе государственного и муниципального управления
Правонарушения в системе управления наносят серьезный ущерб обществу и государству, поскольку препятствуют осуществлению прав и обязанностей,
справедливому распределению материальных и духовных благ. При рассмотрении контрольнонадзорной деятельности в системе государственного и муниципального управления следует выделять контроль в отношении как законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и целесообразности. Как правило, разграничивая два данныхнаправленияконтрольнойдеятельности, принято отмечать, что контроль за целесообразностью осуществляется в рамках той системы органов публичной власти, которые осуществляют то или иное полномочие. Так, например, в системе органов исполнительной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет контроль не только за законно-
298 Лекция 12
стью деятельности структурных подразделений правительства (администрации) субъекта РФ, но за целесообразностью осуществляемых полномочий. Последнее имеет значительный смысл, ибо предпринимаемые действия даже при соблюдении законности могут быть недостаточно последовательны, оправданны с точки зрения эффективности, требований управленческой науки и т. п. В этом случае руководитель субъекта РФ вправе, используя административные правоотношения, принять необходимые меры, чтобы изменить направленность и содержание осуществляемых мероприятий.
Следовательно, контроль за целесообразностью предусматривает наличие определенных административных взаимоотношений между контролирующими и подконтрольными. С учетом этого очевидно, что, например, в системе исполнительной власти федеральные органы вправе осуществлять контроль за целесообразностью деятельности соответствующих органов субъектов РФ только в отношении предметов совместной компетенции, если иное не установлено законодательством. В отношении же предметов собственного ведения субъекта РФ такой контроль возможен только в рамках соблюдения принципа законности.
В то же время данное разграничение может быть пересмо-
трено, когда речь идет о контроле за осуществлением переданных государственных полномочий. Наиболее ярко это демонстрирует порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Местное самоуправление, будучи формой народовластия, формой публично-правовой власти не может уже иметь ни государственной, ни государственнообщественной (общественно-государственной) природы. Однако отрицание государственной природы местного самоуправления не означает разрушения единой системы властных отношений в рамках одного государства. В рамках единой государственности обеспечивается, может быть, пока не в должной мере, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Такое взаимодействие проявляется, в частности, также в том, что органы местного самоуправления осуществляют важные полномочия, которые в соответствии с российским законодательством были переданы им федеральными и региональными органами государственной власти. Такие полномочия обладают особен-
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
299 |
ностями, связанными с их ресурсным обеспечением, порядком передачи, а также контролем за их реализацией и юридической ответственностью.
Признание муниципальной и государственной властей двумя разными формами единой публично-правовой власти создает необходимую основу для соответствующей трактовки и проблемы административного контроля. Определенное значение в связи с этим имеет обращение к Европейской Хартии местного самоуправления, в которую включена отдельная статья 8, регулирующая административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Основные положения данной статьи можно сформулировать следующим образом:
•административный контроль за органами местного самоуправления правомерен, но такой контроль может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;
•административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предполагает контроль за соблюдением ими законности и конституционных принципов;
•административный контроль может иметь также характер контроля за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления, но такой контроль осуществляется только в отношении реализации ими переданных государственных полномочий;
•административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
Федеральный закон № 131 конкретизирует данные положения: допускается возможность контроля со стороны органов государственной власти не только законности, но и целесообразности деятельности органов местного самоуправления. Но касается это только переданных государственных полномочий1.
Аналогичный подход также используется в Федеральном законе № 131, когда регулируется порядок передачи отдельных полномочий органа местного самоуправления муниципального района
1 Подробнее см.: Акмалова А.А. Проблема административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2008. Август.
300 Лекция 12
органам местного самоуправления поселений и наоборот. Важно подчеркнуть, что порядок такого контроля наряду с нормами федерального законодательства, конкретизированными также муниципальными правовыми актами, дополняется соответствующими соглашениями между органами местного самоуправления двух уровней – районного и поселенческого.
Таким образом, правовое регулирование контрольно-надзор ной деятельности осуществляется достаточно объемным и разнообразным пакетом нормативных правовых актов. Это – Конституция РФ и акты международного права, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты. Однако наряду с нормативным регулированием порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности следует также учитывать и его договорное регулирование. Причем внимание к последнему имеет важное значение для разработки не только соответствующей теории в силу определенной новизны проблемы, но и для практики. Как правило, если при подготовке таких договоров (соглашений) серьезное внимание уделяется при выработке их предмета, установлении сроков и материального обеспечения, определение порядка контроля за их реализацией и ответственности ограничивается устоявшейся формулой, что данные вопросы регулируются в соответствии с российским законодательством.
Однако, как показывает анализ, контроль, а соответственно и связанный с этим вопрос юридической ответственности, может весьма серьезно различаться в зависимости от того, осуществление каких по характеру полномочий подлежит такому контролю. Это приобретает особенно существенное значение, когда речь идет о взаимодействии двух разных видов публично-правовой власти – государственной и муниципальной. Большая строгость в определении данных существенных условий договоров (соглашений) и их оптимальная детализация создадут условия не только для повышения качества такой контрольной деятельности, но и обеспечат более эффективное взаимодействие разных органов публичной власти.
Рассматривая проблему правового обеспечения контрольнонадзорной деятельности, следует также отметить большую роль нормативных актов, регулирующих субъектов такой деятельности.