Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfКонтроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
301 |
Контроль деятельности и надзор за деятельностью органов государственного и муниципального управления, должностных лиц, а также исполнением ими Конституции РФ, других нормативных правовых актов, осуществляется прежде всего специально созданными для этого федеральными контрольно-надзорными ор-
ганами – органами прокуратуры и Счетной палатой Российской Федерации. Важную роль в соблюдении органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина выполняют Уполномоченный по правам человека РФ и Уполномоченный по правам ребенка РФ, а также аналогичные институты, созданные во многих субъектах РФ. На уровне субъектов РФ также для осуществления контроля законности расходования бюджетных средств создаются собственные контрольные органы – счетные палаты, ревизионные комиссии и др.
Кроме этого, следует иметь в виду, что значительные функции контрольного характера осуществляются и органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. В системе федеральных органов исполнительной власти – это прежде всего созданные специально для осуществления данных полномочий государственные службы. Аналогичные функции выполняются и
всистеме исполнительной власти субъектов РФ.
Всоответствии со ст. 38 Федерального закона № 131 может быть создан также контрольный орган муниципального образования
(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых данным органом, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую
302 Лекция 12
информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
2. Институт ответственности органов государственного управления и их должностных лиц
Правовое обеспечение контрольно-надзорной деятельности самым тесным образом связано с институтом юридической ответственности. Именно возможность принятия решения о юридической ответственности органов публичной власти и должностных лиц придает контрольно-надзорной деятельности действенный характер. В конечном итоге контроль и надзор, с одной стороны, а ответственность – с другой, можно рассматривать как две стороны одной медали.
Юридическая ответственность органов государственного управления и должностных лиц всегда связана с правонарушением – таким их поведением, которое нарушило норму права. Любое правонарушение всегда определяется совокупностью определенных признаков:
Во-первых, это всегда деяние (действие или бездействие). Во-вторых, это деяние субъекта права, т. е. органа государ-
ственной власти или должностного лица, которое обладает правоспособностью и дееспособностью:
Правоспособность – это способность физического или юридического лица быть носителем гражданских прав и обязанностей, в том числе для физических лиц независимо от пола, имущественного положения, расы и т. д., которая приобретается с рождением
иисчезает со смертью (для юридического лица – с момента регистрации образования или ликвидации). Она может быть ограничена только судом либо для юридического лица – регламентированными уставными или иными учредительными документами целями и задачами деятельности.
Дееспособность – это способность гражданина или юридического лица своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности
иисполнять их. В Российской Федерации возникает (по общему правилу) для гражданина в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении 18 лет, а для юридического лица – с момента его государственной регистрации. Юридическое
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
303 |
лицо приобретает права и принимает на себя обязанности через свои органы, действующие согласно законодательству и учредительным документам.
В-третьих, такое деяние не только представляет социальную опасность, содержит реальную угрозу правам и законным интересам конкретных субъектов, но и наносит им вред.
В-четвертых, деяние обладает противоправностью, т. е. противоречит нормам права и нарушает их, что становится законным основанием для наступления определенных негативных последствий для лица, совершившего правонарушение.
В-пятых, виновность субъекта права, т. е. осознанное нанесение вреда, при котором субъект понимает или должен понимать противоправность собственного поведения.
В-шестых, нормативная определенность правонарушения, когда правонарушением признается только такое деяние, которое предусмотрено законодательством (например, понятие превышения должностных полномочий установлено административным законодательством).
Юридическая ответственность реализуется в соответствии с определенными принципами: законность; ответственность за противоправное поведение, а не за мысли и чувства; ответственность только при наличии доказанной виновности лица в совершении правонарушения; обоснованность; неотвратимость наступления юридической ответственности; презумпция невиновности; уважение прав человека и др.
При изучении юридической ответственности используют разные подходы. Она может быть рассмотрена как ответственность позитивная и негативная. Однако такая классификация признается только частью специалистов и используется в основном в научных исследованиях. В законодательстве и правоприменительной практике юридическая ответственность классифицируется, как правило, в зависимости от вида как конституционноправовая, административная, гражданско-правовая и уголовная. В некоторых случаях выделяют материальную и дисциплинарную ответственность.
При изучении системы федеральных органов государственной власти обращалось внимание на ответственность Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Не возвращаясь к сказанному, отметим, что установление конституционно-
304 Лекция 12
правовой ответственности органов, осуществляющих государственную власть Российской Федерации, стало возможно благодаря тому, что Конституция Российской Федерации 1993 г. стала впервые в истории российского конституционализма актом прямого действия. Конституционно-правовая ответственность – это ответственность, которая:
•предусмотрена за неосуществление своих полномочий (злоупотребление своими правами) или неисполнение своих обязанностей, установленных в Конституции РФ;
•имеет соответствующие конституционно-правовые санкции;
•устанавливается органами конституционного (уставного) правосудия.
Рассмотрим более подробно, каким образом регулируется от-
ветственность органов государственной власти субъектов РФ. На-
помним, что впервые порядок такой ответственности был введен только в начале 2000-х гг. Как справедливо отмечают специалисты, длительное время до этого «отношения Российской Федерации и ее субъектов характеризовались постоянным нарушением последними Конституции России и федерального законодательства. В ряде случаев руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации оказывали прямое давление на федеральные органы исполнительной власти. Требования Конституции России и федеральных законов о независимости органов прокуратуры, внутренних дел и судебной власти полностью не выполнялись.
Развитие чрезмерной суверенизации субъектов РФ ослабило экономику, обострило социальную обстановку в стране, явилось препятствием укрепления единого экономического и правового пространстваРоссии,причинойнесостоятельностигосударственной власти в решении неотложных социально-экономических проблем и задач в сфере безопасности государства, в реализации конституционных прав и интересов граждан. Вымывание российского суверенитета и отдельных прав Федерации конституционным (уставным) и текущим законотворчеством субъектов РФ, осуществление региональными лидерами самостоятельной политики, во многом отличной от политики центральной власти, привели к значительному ослаблению общегосударственных начал в управлении страной, вызвали заметные тенденции к распа-
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
305 |
ду государства и реальную угрозу территориальной целостности страны»1.
Устанавливая такую ответственность в качестве одного из общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральный закон № 184 в ст. 3.1 определил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека
игражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового
иэкономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и установленными Федеральным законом № 184 принципами. К таким принципам, установленными статьями 29 и 29.1, можно отнести следующие:
1)Президент Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным зако-
1 Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». М.: Новая правовая культура, 2006.
306 Лекция 12
нам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;
2)в период действия указа Президента Российской Федерации
оприостановлении действия акта органа государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и (или) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого было приостановлено, либо вносящего в него необходимые изменения;
3)высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса
осоответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации (ст. 29);
4)должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, за законность своей деятельности;
5)Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:
издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня издания указа Прези-
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
307 |
дента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора;
6)срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа ПрезидентаРоссийскойФедерацииоприостановлениидействиянормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора;
7)если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности;
8)Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
308 Лекция 12
субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом;
9)Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей принимается в форме указа;
10)решение Президента Российской Федерации о предупреждении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности принимается в форме указа;
11)решение об отрешении от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации доводится до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
12)высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации соответствующий указ Президента Российской Федерации в течение десяти дней со дня его официального опубликования. Верховный Суд Российской Федерации должен рассмотреть жалобу
ипринять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления |
309 |
Разговор об ответственности органов государственной власти и должностных лиц не может быть полным, если не сказать об ответственности государственных служащих. Как известно, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает только собственно принцип юридической ответственности в системе государственной службы, указывая в ч. 4 ст. 10, что такая ответственность устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
В частности, в системе государственной гражданской службы такая ответственность прежде всего регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором понятие ответственности тесно связано с понятием служебной дисциплины. Под служебной дисциплиной на гражданской службе следует понимать обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с законодательством и со служебным контрактом.
Представитель нанимателя в соответствии с Федеральным законом № 79, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом обязан создавать условия, необходимые для соблюдения гражданскими служащими служебной дисциплины. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха, и утверждается представителем нанимателя с учетом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа.
За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1)замечание;
2)выговор;
3)предупреждение о неполном должностном соответствии;
310Лекция 12
4)освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5)увольнение с гражданской службы;
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания включает следующие процедуры и правила:
•до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания;
•перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка;
•при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей;
•дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки;
•дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу;
•копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта;