Теория и практика российских выборов

региональной комиссии обеспечивает ее лояльность администрации региона.

Территориальные комиссии

Территориальные комиссии (ТИК) составляют нижний уровень постоянно действующих комиссий. Они образуются в каждой крупной административной единице, обычно это – муниципальный район, город среднего размера или район в крупном городе. Территориальные комиссии покрывают всю территорию России и образуют «костяк» современной системы избирательных комиссий. Они непосредственно связаны с избирательными комиссиями субъектов Федерации, поскольку формируются ими; председатели ТИК также назначаются региональными комиссиями.

Все13 территориальные избирательные комиссии оснащены компьютерами, подключенными к Государственной автоматизированной системе «Выборы». Поэтому именно ТИК являются той базой, откуда поступает первичная информация об итогах голосования в ГАС «Выборы». Благодаря этому фальсификация итогов голосования в вышестоящих комиссиях практически исключена.

В России действуют около трех тысяч ТИК. Они формируются один раз приблизительно14 в четыре года, причем отсчет ведется с конца 2002 года, когда были сформированы заново почти все ТИК в России.

Территориальные комиссии, в принципе, являются региональными государственными органами, хотя закон довольно невнятно определяет их статус: «Положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определяется законами субъекта Российской Федерации» (п.1 ст.26 Закона «Об основных гарантиях...»). Это означает, что ТИК должны

13По крайней мере, нам неизвестны исключения.

14Некоторые ТИК работали дольше 4-х лет из-за того, что момент их формирования пришелся на проводимые ими выборы, и полномочия ТИК были продлены.

48

Теория и практика российских выборов

обеспечиваться ресурсами бюджета субъекта Федерации. Но на практике иногда получается по-другому: ТИК в большей степени связан с органами местного самоуправления, так как территориально он расположен в администрации муниципального района, а председатель ТИК зачастую бывает сотрудником районной администрации. Априори нельзя определить, какой из администраций – региональной или районной – в большей степени подконтрольна территориальная избирательная комиссия.

Законом предусмотрены также специальные виды территориальных комиссий: для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных на судах, полярных станциях, а также для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации. Эти комиссии называются территориальными не вполне корректно: их следовало бы назвать «экстерриториальными». Такие комиссии создаются либо ЦИК РФ, либо региональной комиссией.

ТИК может быть, а может и не быть юридическим лицом. Председатель ТИК может быть как штатным сотрудником, так и «общественником». В любом случае ТИК очень сильно зависит от районной администрации, а роль его аппарата выполняют сотрудники этой администрации со всеми вытекающими отсюда последствиями. Все члены ТИК (возможно, за исключением председателя или секретаря) работают в ней на общественных началах.

Формально роль территориальных комиссий очень велика. Дело в том, что обычно именно они принимают и обрабатывают протоколы об итогах голосования участковых избирательных комиссий. Это высший уровень комиссий, где могут осуществляться прямые фальсификации – изменение итогов голосования; в вышестоящих комиссиях прямые фальсификации уже не производятся.

49

Теория и практика российских выборов

ЦИК РФ, региональные комиссии и территориальные комиссии составляют основу «вертикали» избирательных комиссий.

Избирательные комиссии муниципальных образований

Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года отделил избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО) от территориальных избирательных комиссий. Ранее ИКМО и ТИК не различались, и понятия ИКМО в Законе «Об основных гарантиях…» не было. Наличие ИКМО связано с конституционно установленной отделенностью местного самоуправления от государственной власти. В силу формальной самостоятельности местного самоуправления в любом муниципальном образовании должна существовать своя избирательная комиссия, самостоятельно организующая выборы в органы местного самоуправления. Так оно и определено Законом «Об основных гарантиях…». Однако, возможность совмещения полномочий комиссий разных типов, а в некоторых случаях – другие обстоятельства, иногда сводят практически на нет самостоятельность ИКМО. Возможны три случая территориального соотношения ТИК и ИКМО. В крупных муниципальных образованиях (в крупных городах, подразделенных на районы) ИКМО покрывает территорию нескольких ТИК. В этом случае на муниципальных выборах ИКМО является вышестоящей по отношению к ТИК комиссии. ИКМО такого рода (обычно она называется Городской комиссией) представляет собой как бы «субрегиональную» комиссию, являющуюся «номенклатурой» городской власти. В случае разногласий между городской и региональной властью ИКМО может оказаться предметом борьбы администраций разного уровня. Так было в Самаре, в Ставрополе.

В районных муниципальных образованиях территории ИКМО и ТИК совпадают. В этом случае закон позволяет возлагать полномочия ИКМО на ТИК (и наоборот). Для этого необходимо, чтобы представительный орган местного

50

Теория и практика российских выборов

самоуправления, который имеет полномочия по формированию ИКМО, внес такое предложение в комиссию субъекта Федерации. Слабое местное самоуправление (а в нашей стране оно очень слабое, особенно в финансовом отношении, хотя и несколько различается по силе в разных регионах страны) часто так и поступает, что противоречит принципу отделенности местного самоуправления от государственной власти.

Наконец, возможен случай, когда ТИК покрывает территорию нескольких муниципальных образований. В этом случае, так же как и в предыдущем, полномочия ИКМО могут быть возложены на ТИК. Но даже если этого не происходит, образуемые ИКМО зачастую оказываются формальными образованиями и большую роль в их работе играют более квалифицированные штатные сотрудники территориальной комиссии.

Случаи проявления самостоятельности местного самоуправления по части проведения выборов довольно редки. Так, например, из 125-ти московских районов только в одном недавно образована избирательная комиссия муниципального образования. Во всех остальных районах полномочия ИКМО возложены на ТИК.

Статус ИКМО должен определяться региональными законами и уставом муниципального образования. Закон «Об основных гарантиях…», так же как и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержат не слишком понятное определение: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления», из которого, пожалуй, можно сделать вывод, что ИКМО не является государственным органом. Неопределенность статуса ИКМО является дополнительным стимулом для того, чтобы их не образовывать.

51