Теория и практика российских выборов

Что такое «временная избирательная комиссия»?

Законом предусмотрено формирование временных избирательных комиссий субъектов Федерации или избирательных комиссий муниципальных образований. Такие комиссии формируются в исключительных случаях для проведения конкретных выборов, если в период избирательной кампании соответствующая комиссия была расформирована судом, а также во вновь создаваемых субъектах РФ. Временные комиссии формируются Центральной избирательной комиссией или избирательной комиссией субъекта Федерации соответственно.

ИЕРАРХИЯ КОМИССИЙ

Приведенный выше список, заимствованный из Закона «Об основных гарантиях...», строго говоря, не устанавливает иерархию комиссий. Как мы видели, в конкретных выборах могут принимать участие не все комиссии из указанного списка. Закон «Об основных гарантиях…» требует16, чтобы иерархия комиссий устанавливалась законом о конкретных выборах, то есть, чтобы в законе о конкретных выборах были прописаны соотношения «вышестоящий/нижестоящий» между всеми типами комиссий, участвующими в выборах. Однако это требование по большей части не соблюдается: не только региональные законы не содержат прямого указания на иерархию комиссий, но даже Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (в отличие от Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») не содержит такого указания.

Для каждых выборов устанавливается своя «высшая» комиссия, которая, в соответствии с законом, называется «комиссией, организующей выборы». Так, для обоих типов федеральных выборов организующей является ЦИК РФ.

16 См. п.п.22 и 23 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

54

Теория и практика российских выборов

Избирательная комиссия субъекта Федерации является организующей только для выборов законодательных органов этого субъекта Федерации. Для муниципальных выборов организующей должна быть избирательная комиссия муниципального образования.

В соответствии с Федеральными законами о выборах депутатов Госдумы и о выборах Президента РФ федеральные выборы организуют ЦИК РФ, комиссии субъектов Федерации, территориальные и участковые комиссии. Региональные выборы организуют комиссии субъекта Федерации, окружные (при наличии мажоритарных округов), территориальные и участковые. Муниципальные выборы организуют комиссии муниципальных образований, окружные (если они образованы), территориальные (если на территории муниципального образования есть несколько ТИК), участковые комиссии. Иерархия комиссий устанавливается в том же порядке17. Таким образом, в конкретных выборах принимают участие только те типы комиссий, которые указаны в законе об этих конкретных выборах.

Иерархия комиссий на конкретных выборах устанавливает, в частности, последовательность обжалования нарушений избирательных прав через избирательные комиссии: решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящей комиссии. Поскольку для организующей комиссии вышестоящая комиссия не существует, Закон «Об основных гарантиях…» (п.7 ст.75) предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) организующей комиссии: на комиссию муниципального образования поселения можно пожаловаться в комиссию муниципального района, на комиссию муниципального района – в комиссию субъекта Федерации, на комиссию субъекта Федерации – в ЦИК РФ.

17 Строго говоря, некоторые территориальные комиссии (которые мы выше назвали «экстерриториальными») могут нарушать иерархию.

55

Теория и практика российских выборов

Таким образом, в настоящее время в России существует довольно стройная система избирательных комиссий, которые де-юре организуют и проводят выборы. По закону они являются самостоятельными, независимыми от других органов власти органами. Беда в том, что избирательные комиссии на верхнем своем уровне являются частью административной системы, а на нижнем – ее придатком. Реально организацией и проведением выборов в России занимается администрация, являющаяся одновременно и участником выборов. Избирательные комиссии играют роль декораций, которые в случае каких-либо неожиданностей еще подстрахованы судами и другими правоохранительными органами.

Противодействие такому положению вещей наиболее эффективно оказывать изнутри избирательных комиссий, поскольку этот путь предоставляет законные способы получения информации и законные способы борьбы за честные выборы.

«ПРИРУЧЕНИЕ» ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

Адаптация администрации к новому избирательному законодательству проявляется, в частности, в практике формирования избирательных комиссий. Подбором членов избирательных комиссий и раньше занималась исполнительная власть (исполкомы), но идеологическое руководство этим процессом в период советской власти осуществляли все-таки райкомы КПСС. В начале и середине 90-х контроль со стороны администрации несколько ослаб, но в конце 90-х годов администрация стала вновь уделять самое пристальное внимание избирательным комиссиям. Конечно, процесс имел разную скорость в разных частях России; особенно интенсивно он наблюдался там, где была высока политическая активность.

Анализ составов избирательных комиссий, критериев отбора членов комиссий, который многократно проводился в Москве А.Е.Любаревым и автором этой книги, с очевидностью проявляет связь составов комиссий с

56

Теория и практика российских выборов

московскими префектурами18. «Административное влияние» на составы окружных избирательных комиссий проявилось и на федеральных выборах 2003, о чем свидетельствуют наблюдения ассоциации «Голос»19.

Следует отметить высокую степень адаптивности администрации к тем изменениям избирательного закона, которые вносились с целью уменьшить административное влияние на формирование комиссий. До 1997 года избирательный закон не содержал требования об обязательном включении в комиссии представителей «парламентских» партий20, да и технология «партий власти» тогда еще не была отработана в достаточной степени. Поэтому в то время при формировании комиссий максимально отсеивались кандидатуры, выдвинутые любыми политическими партиями. После предоставления «квот» парламентским партиям (за фракциями и партиями, представленными в законодательных органах, резервировалось не менее трети, а позже – не менее половины мест в избирательных комиссиях) отсеву

18См. http://www.votas.ru/oik01.html; http://www.votas.ru/oik.htm; http://www.votas.ru/oik03.html.

19Обзор влияния администрации на формирование составов избирательных комиссий можно найти в статье автора «Избирательные комиссии как декорации выборов», журнал «Политические технологии», №1(7), 2007.

20Термин «парламентская партия» мы употребляем здесь и далее

вкачестве замены громоздких выражений «избирательное объединение, избирательный блок, имеющий фракцию в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 1997 года) или «политическая партия, выдвинувшая списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 2002 года).

57

Теория и практика российских выборов

подвергались представители всех «непарламентских» партий и неподконтрольных администрации общественных объединений.

В 2005 году была законодательно повышена до половины допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях. Это было в полной мере использовано, например, при изменении составов территориальных комиссий перед выборами в Мосгордуму

2005 года.

Правила формирования избирательных комиссий потребовали от администрации более тесных связей с партиями и общественными организациями, поскольку они являются главными субъектами выдвижения кандидатур в комиссии. Анализ составов комиссий в Москве показывает, что каждая администрация (префектура, Управа) имеет «ручные» общественные организации, которые готовы предоставить свои услуги по оформлению выдвижения кандидатур в избирательные комиссии. Естественно, что такие же тесные контакты установлены с партией «Единая Россия». Более интересным является факт тесного сотрудничества администрации при формировании комиссий

сЛДПР21.

Заметим, что в последнее партии и общественные

объединения проявляют слабый интерес к формированию избирательных комиссий, особенно участковых. Поэтому в составах участковых избирательных комиссий обычно

21 Так, например, на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по 196-му избирательному округу в марте 2006 года во всех участковых избирательных комиссиях (а их было образовано около 180) оказались представители ЕР и ЛДПР. Поскольку участковые комиссии были образованы по производственному принципу (то есть подавляющее большинство членов УИК работали на одном предприятии), нетрудно догадаться, что «Единая Россия» и ЛДПР просто предоставили свои «квотные» места сотрудникам предприятия, а точнее – сотруднику префектуры, занимавшемуся формированием комиссий.

58

Теория и практика российских выборов

можно увидеть представителя лишь одной – двух партий. На ближайших выборах можно ожидать определенной активности также и от вновь образованных «административных партий» – в тех регионах, в которых местная администрация получит указание поддерживать такие партии.

Бюрократия нашей страны обладает большим опытом управления коллегиальными органами. Послушный коллегиальный орган совсем не обязательно должен целиком состоять из лояльных членов. В нем должно быть лояльное руководство, некоторое активное и пользующееся авторитетом меньшинство (которое обычно совпадает с руководством органа) и пассивное большинство. В коллегиальном органе современного типа могут даже присутствовать один-два оппозиционера. Таким образом, важнейшей задачей «формирователя» избирательной комиссии является обеспечение нужного руководства и обеспечение наличия пассивного большинства. Это достигается различными способами.

Методы обеспечения управляемости комиссии зависят от уровня комиссии. Комиссии высшего уровня – ЦИК РФ и региональные – это политические органы, и лояльность этих комиссий обеспечивается политической лояльностью их членов, непосредственной включенностью их в бюрократическую номенклатуру, наделением их соответствующим пакетом материального и социального обеспечения или гарантиями для бизнеса.

В качестве иллюстрации приведем выдержки из Закона города Москвы «О московской городской избирательной комиссии». Хотя в этом законе существуют большие пробелы, связанные с принципиальными вопросами выборов, основное внимание разработчика (закон принят в 2003 году) было привлечено к социальному обеспечению членов комиссии. Ниже приведена пара юридических норм, вошедших в закон.

59

Теория и практика российских выборов

«Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание Председателя Городской комиссии производится в порядке и на условиях, установленных для заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы. Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание заместителя Председателя Городской комиссии, секретаря Городской комиссии и членов Городской комиссии, исполняющих полномочия на постоянной (штатной) основе, производится в порядке и на условиях, установленных для министров Правительства Москвы». Вот такие номенклатурные тонкости описывает московский закон о городской избирательной комиссии!

Оттуда же: «членам Городской комиссии, которые работают не на постоянной основе, могут предоставляться и другие социальные гарантии, предусмотренные Законом города Москвы "О государственной службе города Москвы", в порядке и на условиях, установленных Мэром Москвы». А могут и не предоставляться: видимо, в зависимости от поведения.

В комиссиях среднего звена – территориальных, муниципальных, окружных – управляемость обеспечивается назначением в комиссию нескольких сотрудников администрации, по крайней мере один из которых входит в руководство комиссии. Очень часто сотрудник администрации занимает в этих комиссиях должность секретаря комиссии – ключевую в комиссиях данного уровня. Более того, объективные обстоятельства способствуют тому, чтобы секретарь комиссии был сотрудником администрации, поскольку обязанности секретаря комиссии связаны с освобождением от работы и с навыками делопроизводства.

Обеспечение пассивности большинства осуществляется как невключением в состав комиссий «непредсказуемых» кандидатов, так и различными мелкими подачками со стороны администрации. Членам комиссий среднего звена

60