vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

Следовательно, в качестве возможного основания ответствен- 4 ности государства-законодателя сохраняются только риск или равенство перед лицом общественных обязательств. Но и в данном случае ответственность законодателя отличается неизменной спецификой. Только самому законодателю принадлежит в принципе право определения возмещения, предоставляемого индивиду, потерпевшему ущерб вследствие закона. Следовательно, возмещение может быть предоставлено только в силу самого закона или по меньшей мере с молчаливого согласия законодателя. Если последний прямо или молчаливо отрицает всякое право на возмещение, судья, связанный верховенством закона, должен подчиниться.

Итак, было бы заблуждением усматривать в ответственности государства, вызванной законом, один из многих случаев ответственности государства. Речь идет о юридическом режиме, радикально отличающемся, исключая некоторые общие технические детали, от того, который регламентирует возмещение ущерба, причиненного административной деятельностью государства. Прежде всего деятельность (закон), породившая ущерб, не может быть оспорена на основании вины или в связи с нарушением права. Далее, виновник ущерба (законодатель) сам решает прямо или молчаливо, подлежит или не подлежит возмещению причиненный ущерб, к судья, который совершенно очевидно не связан подобным решением административного органа, бесповоротно связан решением законодателя.

Это значит, что выражение «ответственность, вызванная законом» имеет своеобразный смысл; скорее, следовало бы говорить

орежиме возмещения, на которое согласен законодатель.

§2. ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА, ПРИЧИНЕННОГО НЕПОСРЕДСТВЕННО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Речь идет о случае, который соответствует понятию ответственности государства-законодателя, то есть когда закон, а не меры по его применению, принятые администрацией, наносят непосредственно ущерб частным лицам. Так обстоит дело, например, когда закон запрещает ранее дозволенную деятельность. Может лн потерпевший— частное лицо—получить возмещение?

А. Постановление по делу Ля Флёретт, Кошто и Демон

До сего дня можно привести весьма немного дел, при рассмотрении которых административный судья вынес решение о возмещении ущерба, причиненного непосредственно самим законом.

Условия принципиального характера изложены в постановлении от 14 января 1938 г. по делу акционерного общества Ля Флёретт.

258

Б. Условия возмещения

0. Постановление по делу Боверо

{23 января 1963 г.)

Между тем постановление по делу Боверо от 23 января 1963 г. заставляет задуматься, не смягчены ли весьма существенно в пользу потерпевшего принципы, изложенные выше.

Дело состояло в следующем. Боверо добился от общего суда решения, предписывающего выселение нанимателя из принадлежащей ему квартиры. Однако ордонансом от 3 января 1959 г. (имеющим силу закона) запрещено всякое выселение военнослужащих, несущих службу в Алжире, супругов

259

17

»

или членов семьи, проживающих вместе с ними. Это положение ордонанса препятствовало исполнению судебного решения, вынесенного в пользу Боверо. Тогда этот последний потребовал возмещения от государства, ссылаясь на ущерб, который ему причинен вышеназванным ордонансом от 3 января 1959 г. Государственный совет отклонил требование о иоэмещении в отношении первых двух месяцев, следующих за вынесением решения, исходя из того, что данный срок ожидания применения публичной силы, запрошенной у администрации, признается нормальным классической судебной практикой. Однако Государственный совет согласился с принципом возмещения, учитывая последующий отказ префекта предоставить помощь для осуществления решения о выселении, исполнение которого натолкнулось на положения ордонанса от 3 января 1959 г. Постановление, в частности, гласило:

«...Префект мог законно отказать... в применении публичных сил для

обеспечения исполнения судебного решения... предписывавшего выселение...

однако, делая невозможным исполнение судебного решения, вступившего в законную силу, применение названного ордонанса от 3 января 1959 г. причиняет тем, в пользу кого вынесено невыполненное судебное решение, тяжелый ущерб, особенно учитывая длительность его действия. Поскольку ущерб наносится не всем владельцам жилого помещения, занятого третьими лицами, ни даже определенной категории среди них, а только тем, чье жилое помещение занято военнослужащим, несущим службу в Северной Африке, или людьми, одни из родственников которых, проживавший ранее вместе с ними, проходит теперь военную службу в Северной Африке, в то время как потерпевший мог надеяться на исполнение решения о выселении, вынесенного в его пользу; поскольку ущерб, испытываемый потерпевшим, представляет собой исключение из нормальных обязательств, лежащих на всей совокупности домовладельцев, чьи помещения заняты третьими лицами; поскольку по своей тяжести и специфике этот ущерб представляет co6oij исключительный характер, он порождает, при молчании закона, ответствен - ность государства при отсутствии вины со стороны последнего...»

Новое в этом постановлении по сравнению с предыдущей судебной практикой состоит в следующем.

Прежде всего, хотя Государственный совет подчеркнул специфичный характер ущерба, последний затрагивает интересы относительно большого числа лиц (владельцы жилого помещения, чьи права на исполнение решения о выселении третьих лиц оказываются не реализованными в силу законодательных актов 1959 г.). Понятие специфики рассматривается, таким образом, менее узко, нежели в прошлом.

Далее, в отличие от постановлений по делам Ля Флёретт, Кошто и Демон, законодательная мера, породившая ущерб, была принята не в пользу «конкурирующей» с потерпевшим экономической группы, а в общественных интересах.

Предшествующая судебная практика давала основание утверждать, что ответственность, вызванная законом, имеет специфичную природу. Речь шла не столько об ответственности, основанной на равенстве общественных обязательств, сколько об ответственности, молчаливо признанной самим законодателем.

Постановление по делу Боверо идет дальше предшествующей практики. Оно устанавливает в качестве основания возмещения ущерба, вызванного законом {или мерами по применению последнего), принцип равенства перед лицом публичных обязательств. Конечно, законодатель может прямо или молчаливо в силу отсутствия всякого судебного контроля за промульгнрованным законом устранить возможность публичной ответственности по общему праву. Но законодатель полностью подчинен общему праву, если он допускает его применение; право на возмещение основывается не на молчаливом согласии законодателя, а на объективном режиме публичной ответственности.

260

§ 3. ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА, ПРИЧИНЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНЫМИ МЕРАМИ

ПО ПРИМЕНЕНИЮ ЗАКОНА

Возможны следующие случаи.

А. Случай, когда принятые меры незаконны

Этот случаи не связан с ответственностью, вызванной законом. Речь идет просто-напросто об общей проблеме возмещения, порожденной незаконными действиями администрации. Получение возмещения обусловлено виной администрации, и нет необходимости проводить различие между регламентарным и нерегламентарным актом, между особым и обычным ущербом.

Б* Случай, когда принятые меры законны

Здесь следует различать два момента.

1. Применение закона требует обязательного принятия определенных мер со стороны администрации. В этом случае все аналогично тому, как если бы ущерб вменялся в вину самому законодателю, и применяются общие нормы ответственности государствазаконодателя, изложенные выше.

2. Принятые меры, будучи полностью законными, не были непосредственно предписаны законодателем, и их прямым источником является использование администрацией дискреционной власти. В этом случае действуют принципы публичной ответственности по общему праву. Если ущерб в достаточной мере специфичен, потерпевший в результате законно принятой меры, нарушающей, однако, равенство граждан перед лицом общественных обязательств, может получить возмещение при условии, естественно, что законодатель сам прямо или молчаливо не устранил такую возможность.

В. Вопрос об ответственности, вызванной принятием регламентов

Иногда смешивают ответственность, вызванную принятием закона, с ответственностью, вызванной принятием регламента. Это смешение ошибочно в своей основе по мотивам, изложенным выше (существуют незаконные регламенты; виновник мер, нанесших ущерб, не может сам освободиться от ответственности, если он не является законодателем).

Ответственность администрации, вызванная принятием регламента, основывается на тех же принципах, которые применимы ко всей совокупности административных решений. Если регламент является незаконным и причиняет ущерб, то проблема должна быть решена нз основе ответственности за вину. Если же регламент соответствует закону, то вопрос решается на основании принципа равенства перед лицом общественных обязательств.

Однако в последнем случае общин и безличный характер регламента в большинстве случаев лишает причиненный ущерб специфичности. Это

261

в свою очередь исключает возможность возмещения, основанного на равенстве перед лицом общественных обязательств. Только этот второстепенный элемент сближает ответственность, вызванную регламентом, с ответственностью, вызванной законом.

S 4. ПРОИЗВОЛ В ОБЛАСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДОГОВОРОВ

Возможны случаи, когда сам законодатель прямо или косвенно изменяет условия исполнения действующего договора, заключенного между администрацией н частными лицами. Это случай произвола, который изучается при рассмотрении административных договоров. Отметим только, что было бы ошибкой видеть в возмещении ущерба, причиненного частным лицам — сторонам по договору, проявление ответственности государства-законодателя. В действительности возмещение, предоставляемое в определенных случаях и возлагаемое на публичное юридическое лицо — сторону по договору (a не обязательно на государство), основано на подписанных договорных обязательствах, а не па ответственности законодателя.

§ 5, НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ПОДСУДНОСТЬ

Ответственность государства за ущерб, вызванный законом, может быть предметом рассмотрения только в административном

Раздел VII

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ, ВЫТЕКАЮЩАЯ ИЗ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ И СОГЛАШЕНИЙ

Как правило, каковы бы ни были основания, административный судья отказывает в рассмотрении вопросов ответственности государства за ущерб, причиненный международными договорами, и в более общем плане за ущерб причиненный мерами, относящимися к сфере международных отношений. Своим постановлением от 26 апреля 1963 г. Государственный совет еще раз напомнил это правило. «Исходя нз того, что истец основывает свой иск об ответственности на ущербе, непосредственно порожденном международной конвенцией, его доводы не могут быть приняты во внимание, поскольку названная конвенция при всех обстоятельствах не может по своей природе породить ответственность государства».

Основанием для соответствующей доктрины послужил принцип, согласно которому правительственный акт не подлежит судебному рассмотрению ни с точки зрения законности, ни в отношении ответственности, а международный договор является формой правительственного акта или, если заменить термин «правительственный акт», не является актом, подлежащим судебному разбирательству в каком-либо общем или административном суде.

Принципиальная неприемлемость рассмотрения судом актов, относящих ся к международным отношениям, с точки зрения контроля за законностью очевидна. Менее понятно аналогичное положение дел в области ответственности. Действительно, например, закон в неменьшей степени защищен от всякого оспаривания со стороны судьи, рассматривающего вопросы законности, нежели международный договор. Однако закон может содержать в себе зародыш определенной ответственности. Объяснение этому известно: ответ-

262

Государственный совет, судя по постановлению от 30 марта 1966 г., склоняется к этом точке зрения, хотя и не подтвердил в частном случае право истца на возмещение. Однако мотивы, по которым он отклонил иск, позволяют сделать вывод, что при иных фактических обстоятельствах гражданин, потерпевший ущерб в результате международного соглашения, может получить возмещение.

Постановление от 30 марта 1966 г. содержит следующую формулировку. Государственный совет «исходит из того, что ответственность государства может возникнуть на основании равенства граждан перед лицом общественных обязательств для распределения ущерба, порожденного конвенциями, заключенными Францией с другими государствами и инкорпорированными должным образом во внутренний юридический порядок, при условии, с одной стороны, что ни сама конвенция, ни соответственно закон о ратификации не могут быть истолкованы как предполагающие исключение всякого возмещения и, с другой стороны, что ущерб, возмещение ! которого истребовано, является достаточно тяжелым и носит спе-

: цпальный характер».

'. Отметим, что в данном деле именно отсутствие специального характера ущерба предопределило отказ в иске, поскольку конвенция, жертвой которой сочла себя компания-истец, нанесла ущерб очень многим французским гражданам.

Из приведенного постановления можно сделать следующие выводы.

Прежде всего, как и раньше, ответственность государства за последствия международной конвенции или соглашения не может быть основана на вине, якобы допущенной французскими властями D результате подписания данного соглашения или данной конвенции.

, Напротив, ответственность публичной власти возможна, если основываться на равенстве перед лицом общественных обязательств. i Однако для признания ответственности необходимо, чтобы ущерб носил тяжелый и специфичный характер, что требуется для постановки вопроса об ответственности публичной власти по этому

основанию.

263

Наконец, ответственность отсутствует, если сами международные соглашения или соответствующий закон о ратификации открыто или молчаливо предусматривают отказ в возмещении.

Раздел VIII

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА ЗА УЩЕРБ, ПРИЧИНЕННЫЙ СУДЕБНОЙ СЛУЖБОЙ

§ I. ТРУДНОСТИ ПРОБЛЕМЫ

Данная проблема вызывает трудности прежде всего потому, что в силу изложенных выше норм, регулирующих подсудность, разбирательство споров в связи с ущербом, причиненным функционированием судебных органов, относится к ведению только общих судов. (Споры в связи с ущербом, причиненным организацией службы, подсудны административному суду, но встречаются очень редко.) Общие суды устанавливают также, что ответственность государства невозможна при отсутствии соответствующего нормативного, акта.

Вопросы, касающиеся существа спора, не менее сложны. Если ущерб, причиненный судебными органами, вызван судебными решениями, установление ответственности государства наталкивается на различные трудности, и в частности на презумпцию узаконенной истины, присущей судебному решению, вступившему, в законную силу. Но к судебной службе относят также действия, которые не имеют судебного характера. Ущерб, вызванный этими действиями, определяется на основе норм публичной ответственности (например, ущерб, причиненный действиями судебной полиции пли неправильным ведением актов гражданского состояния).

5 2. ДВА СЛУЧАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, УСТАНОВЛЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЕМ

Эти два случая заслуживают изучения не только потому, что в них содержится ответ на два точных вопроса, но и потому, что судебная доктрина, отталкиваясь от противного, стремится в них увидеть аргумент, оправдывающий неответственность государства во всех иных непредусмотренных случаях.

А. Ответственность государства в случае пересмотра приговора по уголовному делу

Пересмотр приговора по уголовному делу, вступившему в законную силу, осуществляется на основе строгой и сложной процедуры. Законодатель прямо предусмотрел, что по требованию осужденного,'

264

признанного невиновным, судебное решение или постановление о пересмотре могут предусмотреть возмещение нанесенного ущерба, которое производится государством с оговоркой относительно возможности предъявления со стороны государства иска гражданской стороне, доносчику или лжесвидетелю, по вине которых был вынесен приговор.

Б. Ответственность государства в случае осуждения судейского чиновника (la voie dela prise a partie)

Обычно судейские чиновники не признаются ответственными за ущерб, причиненный при исполнении служебных обязанностей. Между тем в определенных исключительных случаях Гражданскопроцессуальный кодекс предусматривает их ответственность. Вопрос об их ответственности становится предметом рассмотрения только при применении очень сложной процедуры судебного обвинения (ст. 505 и ел. ГПК).

Процедура судебного обвинения применяется в случае жалобы на мошенничество, взяточничество, при тяжелой профессиональной ошибке или отказе в правосудии. Она применяется не только для привлечения к гражданской ответственности суден, о которых говорит нормативный акт, но и представителей прокуратуры и офицеров судебной полиции. Однако эта процедура неприменима к простым агентам судебной полиции. Различие между агентами и офицерами судебной полиции проводится на основе Уголовно- процессуального кодекса. Так, жандармы и полицейские инспекторы не обладают в полном объеме полномочиями офицеров, судебной полиции, но они им могут быть предоставлены при наличии длительной службы.

Результатом судебной процедуры, подтвердившей обвинение, является персональное осуждение преследуемого судейского чиновника к уплате возмещения за ущерб. Государство несет гражданскую ответственность за это осуждение перед потерпевшим только- в качестве гаранта, поскольку оно обладает правом предъявления регрессного иска к судейскому чиновнику, что соответствует, впрочем, общему праву публичной ответственности. Подтверждение- обвинения предполагает личную вину судейского чиновника.

Режим, определяющий ответственность судейских чиновников, важен не потому, что он часто применяется. Можно привести не более двух случаев, когда соответствующая процедура приводилась в действие. Но существование подобного режима, согласно- толкованию, которое до недавнего времени господствовало в юридической науке, устраняло ответственность государства или офицеров судебной полиции во всех случаях, не предусмотренных Граж- данско-процессуальным кодексом.

265

§ 3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ЧИНОВНИКОВ СУДЕБНОЙ СЛУЖБЫ В СЛУЧАЯХ, НЕ

ПРЕДУСМОТРЕННЫХ НОРМАТИВНЫМИ АКТАМИ

Следует различать ущерб, вызванный судебными решениями, и ущерб, нанесенный другими действиями судебной службы.

а) Если ущерб вызван судебными решениями, ответственность государства и ответственность судей строго ограничены двумя случаями, которые только что рассмотрены выше: пересмотр приговора и судебное обвинение.

Действительно одно из двух. Или судебное решение, вызвавшее ущерб, вступило в законную силу. В этом случае оно имеет силу узаконенной истины и не подлежит обжалованию. Следовательно, здесь нельзя усмотреть основания предъявления иска об ответственности, направленного против судьи или государства, кроме, конечно, случая пересмотра приговора.

Или же судебное решение не вступило в законную силу. В таком случае оно может быть обжаловано, и тот, кто приносит жалобу в связи с ущербом, причиняемым неправомерным судебным решением, должен использовать этот путь обжалования. Трудно себе представить, чтобы истец требовал возмещения в то время, как он может обжаловать решение в апелляционном порядке или подать кассационную жалобу.

Имеются, однако, случаи, когда подобное рассуждение может показаться ошибочным; это касается решений следственных органов по уголовным делам. Указанные решения в принципе не обретают значения приговора, вступившего в законную силу, так как они предназначены исключительно для подготовки судебного решения по делу. Между тем в определенных случаях они причиняют ущерб, который не устраняется решением об оправдании или освобождении. Тот, кто в течение долгих месяцев ведения следствия содержался в предварительном заключении и был затем оправдан или освобожден, потерпел несомненный ущерб.

На первый взгляд кажется, что в этом случае возмещение потерпевшему возможно исключительно путем обвинения судейских чиновников, а подобное преследование допустимо в случае тяжелой вины. Простая вина с тем меньшим основанием может быть принята во внимание, что, по существу, на следственные инстанции не возлагается выявление окончательной истины; ими лишь осуществляется подготовка решения судебного органа. Вполне естественно, что без нарушения действующих нормативных актов могут содержаться в предварительном заключении или предаваться суду по уголовным делам либо суду присяжных лица, состоящие под следствием или обвиняемые, виновность которых не является точно установленной. Более того, некоторые решения об освобождении или об оправдании, применяемые в интересах подследственных или обвиняемых, вызваны сомнениями суда, причем часто невозможно

266

Правда, только общие суды на основании норм, регулирующих подсудность, могут претворить в жизнь принцип равенства перед лицом общественных обязательств. Однако сам этот принцип отсутствует в Гражданском кодексе. Необходимо, следовательно, расширить его использование общими судами, тем более что они применяют нормы административного права, если это необходимо для вынесения решения.

б) Если ущерб вызван несудебной деятельностью, вменяемой в вину судебной службе, возможны три решения.

1. Решение, традиционно предлагаемое наукой, состоит в следующем.

а) Личнаяответственность чиновников ограничена применением ■' процедуры судебного обвинения или основывается на общем гражданском праве в зависимости от того, обладает или нет заинтересованное лицо статусом офицера судебной полиции.

Для привлечения к ответственности офицера судебной полиции п порядке процедуры судебного обвинения необходимо наличие мошенничества, взяточничества или тяжелой вины профессионального характера. Вне этих исключительных случаев чиновник не может быть преследуем персонально.

Если речь не идет о судебном чиновнике или офицере судебной . полиции, их ответственность основывается на нормах гражданского ' права, то есть они отвечают при наличии далее самой легкой вины. Различие между виной, связанной с несением службы, и личной . виной не проводится, так как это различие признано только в административном праве, а административное право не подлежит ' применению общими судами. Трибунал по конфликтам неодно-'• кратно подтверждал, что рассмотрение последствий деятельности i судебной службы подсудно только общим судам. Префект не может 'поднять вопрос о конфликте юрисдикции, если иск предъявлен j лично чиновнику, принимавшему участие в действиях судебной ' полиции, и пет необходимости устанавливать, привлекается ли он \ к ответственности за простую вину, связанную с несением службы. ■ б) Ответственность-публичной власти, согласно господствую-

267

щей доктрине, регулируется следующими принципами. Она может иметь место только в соответствии со ст. 505 Гражданско-процес- суального кодекса, то есть она возникает при осуждении судебного чиновника или офицера судебной полиции. Во всех других случаях, поскольку никакой нормативный акт это не предусматривает, ответственность государства не возникает. Это обусловлено либотем, что, хотя обвиняемый чиновник обладает статусом офицера судебной полиции, его действия не подпадают ни под одно из условии ст. 505 ГПК и он не несет никакой личной ответственности; либо тем, что, не обладая статусом офицера судебной полиции, он может быть преследуем лично в соответствии с нормами общего

права.

Эта доктрина, по правде говоря, неприемлема. Конечно, неответственность государства за судебные решения, кроме случая пересмотра приговора, как это уже было показано, неизбежна.

Но состояние вопроса об ответственности судебной полиции в том виде, как оно только что изложено, является полностью абсурдным.

Предположим, что какой-то прохожий при отсутствии всякой вины с его стороны был ранен в результате неудачного выстрела жандарма. Права потерпевшего и положение жандарма будут полностью меняться в зависимости от различных факторов, учет которых противоречит всякой логике.

Если жандарм принимал участие в действиях административной полиции, все будет обстоять весьма просто. Потерпевший всегда может потребовать возмещения от государства, обращаясь к административному судье, поскольку ущерб вменяется в вину службе. Потерпевшему даже нет необходимости доказывать вину, связанную с несением службы. Что касается жандарма, его личная ответственность может стать предметом судебного разбирательства в зависимости от иска потерпевшего или государства только при наличии личной вины.

Но предположим теперь, что несчастный случай произошел в ходе действий судебной полиции. Последнее встречается чаще, поскольку Государственный совет и Трибунал по конфликтам весьма широко толкуют понятие судебной полиции. Судьба потерпевшего оказывается тогда незавидной. Если жандарм обладает, как это может оказаться в данном случае, статусом офицера судебной полиции, потерпевший должен действовать путем предъявления обвинения судебному чиновнику, и успех его исковых действий зависит от доказательства тяжелой вины или нечестных действий жандарма. При простой неловкости судебное обвинение данного чиновника обречено на неудачу, и потерпевший не сможет получить возмещения ни от государства, ни от жандарма.

Если жандарм не обладает статусом офицера судебной полиции, судьба потерпевшего несколько изменится к лучшему. Он может предъявить иск жандарму лично, доказав вину последнего. Но при

268 ■

право на возмещение должно быть признано за потерпевшим в соответ

ствии с принципами публичной ответственности. Ответственность государства за ущерб, причиненный агентами или офицерами

судебной полиции, основывается либо на личной вине, не лишенной всякой связи со службой, либо на вине, связанной с несением

269