vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

, jil

Щ

;

ш

Сам по себе данный вид контроля не представляет собой ничего необычного и нового. Действительно, подчинение администратнв ных действии целям общественной полезности является основой административного права и вполне закономерна проверка реализации этого условия законности посредством судебного контроля.

Трудность состоит в установлении того, каков предмет этого контроля и почему он сохранился, несмотря на развитие контро ifl за мотивами; Без сомнения, теоретически легко провести различие между мотивом и целью. Мотивы имеют объективный характер Они порождаются фактическим или правовым положением, которо му соответствует данный акт. Цель, напротив, субъективна: это намерение автора акта. Например, мотивом дисциплинарного наказания выступает обычно дисциплинарный проступок. Цель же дисциплинарного наказания состоит в стремлении компетентного органа путем наказания исправить провинившегося (или в случае

увольнения отстранить от службы) и сделать это примером для других.

На практике, однако, психологическое единство юридического акта влечет за собой во многих случаях тесную связь между мотивом и целью. Предположим, например, что служащий оказывается жертвой личной вражды со стороны вышестоящего начальника, который наложил на него незаслу женное дисциплинарное наказание. Это правонарушение может быть представлено как нарушение объективного характера. Служащий Наказан за вину, которую он не допустил, мотив решения не существует. Но его можно представить так же, как субъективное. Вышестоящий начальник использовал свои полномочия в целях сведения счетов, то есть в целях иных, нежели те, в которых эти полномочия ему предоставлены.

Разумеется, развитие контроля за мотивами благодаря такому основанию,

Вместе с тем такое основание, как злоупотребление властью, не потеряло своего практического значения и в отдельных случаях— хотя и более редких, чем прежде,—оно может выступать как единственное средство контроля, особенно когда отступление

372

от закона не может быть установлено никаким объективным по своей природе контролем. Вот конкретный пример.

Администрация вводит какую-то новую должность с единственном целью обеспечить благоприятные условия для лица, которому оно покровительствует. Решение было принято компетентным органом; никакая формальность не была упущена; закон и регламенты позволяют введение подобной должности, целесообразность I i оторой зависит от усмотрения автора акта. Объективный контроль, ( ( 1едовательно, будет бессилен (как с точки зрения формальной, так и с точки зрения материальной) привести к аннулированию решения. Установление правонарушения возможно только на основе анализа внутренних побуждений автора акта. Проверка решения осуществима лишь путем обращения к понятию злоупотребления властью.

Таким образом, акт, к которому нельзя применить такой критерий, как неточность мотивов, поскольку его автор располагает шскреционными полномочиями, все же может быть аннулирован II связи с злоупотреблением властью, то есть посредством контроля и субъективными намерениями его автора.

Б. Различные случаи злоупотребления властью

Злоупотребление властью имеет место не только тогда, когда служащий преследует цели, не представляющие общественно полезного характера, но и тогда, когда он преследует не те общественно полезные цели, которые ему предписывает закон.

I. Злоупотребление властью, порожденное тем, что публичный агент преследовал цели, не имеющие общественно полезного характера. Подобные случаи наиболее интересны, однако, к чести администрации, не столь многочисленны.

Прежде всего злоупотребление властью имеет место, когда публичный агент преследует цели личной выгоды.

Так, злоупотребляет полномочиями мэр, который запрещает в определен- \ ные дни недели функционирование дансинга, так как, будучи сам хозяином введения по продаже напитков, он стремится просто-напросто уменьшить конкуренцию со стороны этого дансинга.

В других случаях злоупотребление властью может быть связано с обеспечением личных интересов третьих лиц, в пользу которых публичный агент но различным причинам принимает меры, не вызванные общественными интересами. Например, реквизиция префектом жилища в пользу отца семей- <тпа, покинувшего семейный очаг и желающего поселиться вместе со своей сожительницей; создание административной должности с единственной целью предоставить место лицу, выгодавшему от этого назначения.

Политические побуждения также чаще всего представляют собой злоупотребление властью. Действительно, как правило, администрации не дозволено восприятие политических мнении ее служащих или клиентов публичных служб. Однако в некоторых случаях (назначение посла или префекта) политическая позиция

373

может быть принята во внимание при назначении или при отстра -

нении от должности.

2. Случай, когда автор акта преследует общественно полезные цели, но относящиеся к иной категории, нежели те общественно полезные цели, которые он уполномочен преследовать. Из самой структуры администрации вытекает, что достижение общественно полезных целей во всем их объеме не возлагается на каждого отдельного публичного агента. Каждое из предоставляемых тому или [иному лицу полномочий соответствует особой категории общественной полезности, которая не должна быть смешиваема с дру-'

гимн категориями. Случаи, когда публичные агенты действуют в общественно полезных целях, но иных, нежели те, которые они должны преследовать, в соответствии с законом, используя специальные полномочия,

им предоставленные, весьма многочисленны.

Одной из наиболее сложных проблем, вызванных запрещением публичным агентам смешивать между собой различные категории j / общественной полезности, являются проблемы финансового харак-тера. В какой степени тот или иной административный орган, не занимающийся специально финансовыми вопросами, может использовать свои полномочия для достижения финансовых выгод?

В течение длительного времени судебная практика относилась крайне отрицательно к любому смешению целей общественной полезности с финансовыми целями. Например, постановление

.мэра, запрещающее посетителям пляжей одеваться и раздеваться вне помещения купальни, представляет собой злоупотребление властью. Действительно, если мэр на законном основании может принимать необходнмые меры в целях охраны общественной нравственности, то принятое им решение по своему содержанию в действительности призвано служить финансовым интересам коммуны, . получающей выгоду от эксплуатации пляжей.

Точно так же экспроприация не может иметь единственным основанием обеспечение экономии казначейству. Равно злоупотребление властью представляет собой использование полиции в целях обеспечения исполнения договора.

Указанная судебная практика, однако, знает некоторые отклонения, особенно в том, что касается административных актов, регулирующих движение на общественных дорогах. Государственный совет довольно широко признает законность регламентов, которые I стремятся ослабить конкуренцию со стороны частных компаний

• муниципальным транспортным предприятиям.

Однако вне этой области, в которой интересы поддержания порядка и финансовой выгоды часто нераздельно переплетены, Государственный совет весьма строго поддерживает запрет использования нефинансовых полномочий в финансовых целях.

3. Процессуальные злоупотребления. Процессуальное злоупотребление состоит в использовании администрацией административ-

374

иого процесса в иных целях, нежели те, в которых его надлежало законно применить. Подобная разновидность злоупотребления властью всегда существовала, но в период, непосредственно следующий за Освобождением, случаи ее участились.

Наиболее типичный пример состоит в использовании реквизиции взамен экспроприации.

Когда администрация не располагает кредитами, необходимыми для осуществления экспроприации, она может попытаться прибегнуть к простой реквизиции права пользования земельным участком, на котором она возводит свои сооружения, заменяя ее ззтем экспроприацией и расплачиваясь тогда, когда она будет располагать необходимыми-кредитами.

По сути дела, процессуальное злоупотребление — лишь одна

.из разновидностей злоупотребления властью. Речь идет, как пра- t вило, об использовании публичным агентом своих полномочий в иных целях, нежели те, в которых они предоставлены.

В. Доказывание злоупотребления властью

Злоупотребление властью, очевидно, труднее доказуемо, нежели любой другой дефект административного акта, поскольку речь идет об установлении побуждений его автора.

Иногда пишут, что одна из особенностей судебного разбирательства дел, связанных с злоупотреблением властью, состоит в том, что доказательство «должно вытекать из дела». В действительности в этом нет ничего специфичного, так как обычно доказательство утверждений истца, каковы бы ни были основания обжалования, на которые он ссылается, должно всегда вытекать из материалов дела, поскольку Государственный совет редко прибегает к расследованиям и экспертизам.

Так как редко удается непосредственно доказать факт злоупотребления властью (подобная возможность предполагает чистосердечное признание автора акта или доверительное сообщение о намерениях), судья админи - стративного суда вынужден зачастую прибегать к косвенным доказатель - ствам. Например, о злоупотреблении властью может свидетельствовать тот факт, что, отказав в выдаче разрешения на открытие фармакологической лаборатории по причине их избытка, министр в последующие месяцы выдает такое разрешение двум иным просителям, хотя потребности населения не изменились.

Г. Позволяет ли такое основание, как злоупотребление властью, осуществлять контроль за принципами морали?

Декан Орну полагал, что если три первых основания обжалования 'позволяют судье контролировать законность принимаемых администрацией решений, то четвертое основание — злоупотребление властью — позволяет ему следить за соблюдением администрацией принципов морали. Подобная точка зрения не вполне справедлива, так как злоупотребление властью рассматривается как разновидность отступления от закона, ибо состоит в нарушении закона, предписывающего служащему достижение только ■определенной, а не какой-либо иной цели. Однако идею, высказанную дека- * ном Ориу, не следует отбрасывать полностью. Выше уже отмечалось, что, ■определяя содержание законности, административный судья обладает

375

права злоупотреи.^....^ „,.„^.„.„ ^,„

.„. ° " ое' как Разновидность отступления от закона; с точки зрения созда- гаелого прам злоупотребление властью инкорпорирует в законность определённые принципы морали, соблюдение которых судья полагает обязательным.

$ 6. ВМЕШАТЕЛЬСТВО СУДЬИ В КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ В СИЛУ СЛУЖЕБНОГО ДОЛГА

Следует различать три случая.

А.Некоторые основания аннулирования могут быть установлены судьей $ силу служебного долга

Представляется, что из судебной практики можно сделать следующие выводы. Вопрос о злоупотреблении властью никогда не ставится судьей в силу служебного долга, в то время как некомпетентность всегда в принципе подлежит установлению по долгу службы. Вопрос о нарушений формы поднимается в силу служебного долга только в исключительных случаях. Что касается такого основания, как нарушение закона, то оно может быть использовано самим судьей лишь в том случае, если нарушение закона состоит практически в неправильном суждении о сфере его применения.

Б. Судья может оправдать действия администрации, опираясь на иные основания, чем те, которые выдвинуты администрацией

Данный случай противоположен тому, который только что рассматривался. Речь идет не о выдвижении судьей (вместо истца) в силу служебного долга оснований аннулирования, а о замене в силу служебного долга невер - ных оснований, выдвинутых администрацией, подлинными.

Само собой разумеется, что не существует никаких трудностей для судьи, когда речь идет просто о восстановлении точного юридического толкования правовой нормы, которую администрация неверно использовала в целях своей защиты. Судья отнюдь не связан юридической оплошностью сторон.

Имеются, однако, более сложные случаи. Например, может ли судья заменить законное основание, выдвинутое администрацией в защиту своегоакта, другим приемлемым законным основанием? Ответ будет следующим. Судья может прибегнуть к замене, если оба основания, о которых идет речь, принадлежат к одной и той же категории (например, он может оправдать предпринятые полицией меры нормативным актом, регламентирующим круг ее полномочий, но иным, чем тот акт, на который ссылалась полиция). Наоборот, судья не может прибегнуть к замене, выдвигая законное основание,, относящееся к иной категории, чем та, на которую ссылалась администрация (например, нельзя заменить оправдание, основанное на соображениях публичного порядка, оправданием, основанным на финансовой выгоде).

Наконец, в случаях, когда в силу связанной компетенции администра - ция должна принять определенный акт, тот факт, что этот акт принят с нарушением процессуальных норм или на основе неточных мотивов, делает бесполезным аннулирование инкриминируемого решения, поскольку в силу

376

связанной компетенции администрация должна во всех случаях принятьто же решение. В подобном случае обжалование действий администрации должно быть отклонено.

Р а з д е л IV

ДЕЙСТВИЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ. ВЫНЕСЕННОГО ПО ЖАЛОБЕ В СВЯЗИ С ПРЕВЫШЕНИЕМ ВЛАСТИ

§ 1. ПОЛНОМОЧИЯ СУДЬИ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ С ПРЕВЫШЕНИЕМ ВЛАСТИ

В силу самой природы такого вида обжалования, как обжалование в связи с превышением власти, проблема, которая возникает при рассмотрении дела, касается исключительно сохранения или аннулирования обжалуемого решения. Судья в принципе может сделать выбор между тремя решениями:

полностью отклонить жалобу либо в силу ее неприемлемости,, либо в силу ее необоснованности;

полностью аннулировать обжалуемый акт; частично аннулировать обжалуемый акт.

А, Постановление об отклонении жалобы не оказывает никакого воздействия на предшествующее правовое состояние

Действительно, поскольку обжалование в принципе не имеет приостанавливающего эффекта, административное решение сохра*-

•377

няет всю свою силу независимо от обжалования. Постановление об ■отклонении жалобы лишь подтверждает действительность обжалуемого административного акта. Если, однако, судьей была предо- ■ставлена отсрочка в исполнении административного акта, то отклонение жалобы автоматически влечет за собой недействительность решения об отсрочке.

Б. Постановление об отклонении жалобы имеет ограниченную силу

Ограниченный характер постановления об отклонении жалобы состоит в том, что оно препятствует только тому, чтобы та оке самая

.сторона на том же основании обжаловала тот же акт в связи с превышением власти, в то время как предшествующая жалоба была отклонена.

Случаи нового обжалования после вынесения постановления об отклонении весьма редки в силу краткости срока исковой давности по административным спорам, который обычно истекает задолго до того, как выносится постановление об отклонении. Тем не менее некоторые законы позволяют открывать повторное течение срока исковой давности в отношении определенных решений.

§ 3. ДЕЙСТВИЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ОБ АННУЛИРОВАНИИ

Гораздо более сложным является вопрос о действии постановления об аннулировании.

Постановление об аннулировании имеет абсолютную силу: оно обязательно для всех, в том числе и для тех лиц, которые не являлись стороной в споре.

При рассмотрении последствий постановления об аннулировании проведем различие, использованное П. Вейлем: действие

.постановления об аннулировании в пространстве и во времени.

А. Действие постановления об аннулировании в пространстве

Если акт провозглашен ничтожным в связи с его несоответствием закону, это несоответствие признается объективно установленным и в силу этого аннулирование порождает последствия в отношении любого лица.

Абсолютная сила постановления об аннулировании может, однако, привести к большим практическим неудобствам. Дело в том, что небрежность или снисходительность администрации, не обеспечившей действенную защиту, позволяет заинтересованным лицам добиться аннулирования административного решения, затрагивающего интересы третьих лиц. Избежать этого неудобства позволяют два института.

" I Во-первых, третьи лица, заинтересованные в том, чтобы обжалуемый административный акт остался в силе, могут принять участие в рассмотрении дела и выступить на стороне администрации, приводя новые аргументы в поддержку обжалуемого акта. Например, профсоюз служащих выступает на стороне администрации, требуя сохранения назначений, обжалуемых в связи с превышением власти. Вступление в дело так же, как и само обжалование, может быть направлено на аннулирование акта.

Второй институт, позволяющий оградить права третьих лиц, которым угрожает абсолютная сила постановления об аннулировании,— это возражение против исполнения судебного решения •со стороны заинтересованных третьих лиц (tierce opposition).

Возражения со стороны заинтересованных третьих лиц против ■исполнения судебного решения может быть определено с известной степенью приближения, как нечто вроде вмешательства a posteriori.

Предполагается, что акт аннулируется по требованию заинтересованного лица, но что другие заинтересованные лица, не участвовавшие в деле (в частности, потому, что не знали о нем), желали бы оставить в силе обжалуемое решение. Можно ли допустить, чтобы они обжаловали постановление об аннулировании посредством возражения заинтересованной третьей стороны против исполнения судебного решения? Положительный ответ был дан Государственным советом в постановлении от 29 ноября 1912 г.

Однако Государственный совет сопроводил возражение со стороны заинтересованных третьих лиц против исполнения судебного решения в области обжалования в связи с превышением власти двумя условиями. Во-первых, оно должно исходить от стороны, которая не была ни привлечена к делу, ни представлена в судебной инстанции. Во-вторых, оно должно основываться на том факте, что решение об аннулировании наносит ущерб праву, а не на простой выгоде третьего лица, возражающего против исполнения судебного решения.

Б.Действие постановления об аннулировании во времени

•Аннулирование, последовавшее в результате обжалования в связи с превышением власти, как и всякое другое аннулирование

юридического акта, порождает последствия со дня принятия аннулированного акта.

Постановление об аннулировании влечет за собой ничтожность акта и, следовательно,— в данном случае нет необходимости специально оговариваться, что подобное постановление имеет обратную силу,—его недействительность с момента принятия.

Таким образом, аннулированный акт рассматривается как никогда не принимавшийся. Однако по причинам практического порядка данная норма сопровождается двумя оговорками.

С.

I

Прежде всего, хотя аннулирование назначения лица на должность означает признание этого назначения не состоявшимся с момент та принятия решения, акты, совершенные этим лицом в период, между его назначением и сообщением о принятии постановления, об аннулировании, рассматриваются как действительные.

Во-вторых, постановление об аннулировании акта не может иметь большую силу, нежели судебное решение, вступившее в законную силу, принятое на основе аннулированного акта. Так, если; полицейский регламент аннулирован административным судьей^ приговоры, вынесенные судьей по уголовным делам за нарушение этого регламента, продолжают действовать, если к этому времени: приговоры вступили уже в законную силу. Только в том случае,, если приговор суда еще не вступил в законную силу, апелляционный или кассационный суд в зависимости от обстоятельств может вынести решение об освобождении в силу аннулирования регламента.

В. Исполнение постановлений об аннулировании

Точно так же при аннулировании решения о выговоре, наложенном на служащего, нет необходимости принимать какие бы то ни было меры по исполнению, если не считать упразднения в личном деле служащего записи об этом выговоре, что, очевидно, легко сделать.

2. В некоторых случаях постановление об аннулировании не запрещает администрации переделать аннулированный акт, нопредписывает ей соблюдение норм, нарушение которых было уста-

380

'ЪовленО постановлением об аннулировании. Следует рассмотреть Лва случая.

а) Постановление об аннулировании принято в связи с неком петентностью или погрешностью формы. В этом случае админи страция может переделать акт, соблюдая на этот раз нормы, относя щиеся к форме и компетенции.

Так, если дисциплинарное наказание, которому подвергся служащий, отменено в связи с процессуальным дефектом, администрация имеет право вновь прибегнуть к дисциплинарному наказанию, но соблюдая на этот раз предписанные формы. Поступая таким образом, она не нарушает судебное решение, вступившее в законную силу, поскольку осуждение со стороны <удьн, рассматривающего дела по превышению власти, было обусловлено только дефектом формы. Само собой разумеется, что это повторное наказание вступает в силу только со дня его вынесения, а не со дня, когда было наложено аннулированное наказание.

б) Другой случай возможного пересмотра администрацией инкриминируемого ей акта. Администрация может пересмотреть Принятое решение, если соблюдение правовой нормы, в нарушении' которой ее обвиняют, не повлечет за собой принятия иной меры, чем та, которая была принята первоначально.

Если, например, администрация отказала в продвижении служащего, когда это зависело от ее усмотрения, ссылаясь на то, что он не обладает достаточным стажем службы, необходимым в соответствии с регламентом для продвижения по службе, и если судья аннулирует этот отказ в силу неточности оснований, администрация обязана вновь изучить вопрос о продвижении данного служащего. Но поскольку ей принадлежит оценка того, ■Услуживает ли данный работник продвижения, администрация может вновь отказать в продвижении, выдвигая на этот раз более веские основания, например недостаточные заслуги данного служащего по сравнению с его -коллегами, также претендующими на повышение.

3. Существует, однако, обстоятельство, когда аннулирование решения обязывает администрацию принять акт, противополож ный аннулированному акту. Так. обстоит дело, когда администра ция располагает связанной компетенцией.

Совершенно очевидно, что постановление об аннулировании не равнозначно предоставлению какого-либо разрешения. Последнее имеет место в силу позитивного решения администрации, которую судья не может подменять. Но администрация под страхом нарушения судебного решения, вступившего в законную силу, и навлеченпя на себя нового постановления ■об аннулировании, а в соответствующих случаях и денежного штрафа должна -предоставить определенное разрешение.

4. Случай, когда аннулирование административного акта влечет )а собой пересмотр целой серии правовых положений или целой •совокупности связанных с ним актов. Это самый сложный случай, наиболее характерным примером которого является восстановление -служебной карьеры о'дного из сотрудников администрации в соответствии с постановлением об аннулировании.

381

Предположим, что назначение служащего на более высокую должность аннулировано судьей, рассматривающим дела по превышению власти. Подобное аннулирование может произойти много лет спустя после решения о назначении. За это время соответствующий служащий уже сделал новую карьеру, в то время как на продвижение его коллег оказало влияние незаконное решение. Следовательно, необходимо одновременно восстановить порядок продвижения данного служащего и его коллег в том виде, как если бы не было незаконного решения.

В вышеупомянутом случае, как и в других аналогичных случаях, постановление об аннулировании имеет абсолютную силу не только в том, что касается аннулированного акта, но и в том, что касается актов, которые никогда не передавались на рассмотрение судье, рассматривающему дела по превышению власти.

Так, несправедливо уволенный служащий, обжаловавший принятые в отношении его меры — даже если он не обжаловал акт о назначении его преемника, а также продвижения и назначения, которые за этим последовали,— не может быть ограничен в своих правах на восстановление его служебной карьеры независимо от всех уже сделанных назначений.

5. Наконец, бывают случаи, когда исполнение постановления об аннулировании оказывается практически настолько неосуще ствимым, что необходимо вмешательство законодателя для исправ ления последствий аннулирования.

Конкурс 1947 г. в Центральную школу был аннулирован в 1949 г., и правовая логика требовала, чтобы принятые кандидаты, завершавшие уже обучение, рассматривались как никогда не числившиеся слушателями Центральной школы. Чтобы избежать подобного результата, законодатель (закон от 2 августа 1949 г.) суверенно подтвердил действительность конкурсных экзаменов 1947 г., сохранив за кандидатами, оказавшимися жертвами незаконного' устранения, возможность принять участие в специальном конкурсе.

6. В заключение следует упомянуть о таком курьезном случае, когда судья может оказаться вынужденным пересмотреть свое реше ние об аннулировании в силу невозможности его исполнения, обу словленного новыми нормативными актами.

Р а з д е л V J

ОБЖАЛОВАНИЕ В СВЯЗИ С ПРЕВЫШЕНИЕМ ВЛАСТИ И ИНЫЕ ВИДЫ ОБЖАЛОВАНИЯ, ОТНОСЯЩИЕСЯ К КОНТРОЛЮ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ

Обжалование в связи с превышением власти — лучшее средство обеспечить соблюдение законности со сторгоньТ--администрацни. Однако имеются и другие виды обжалования, затрагивш5цти<гтганя-

382

тие законности судебного или административного решения. Это,, вопервых, кассационное обжалование и, во-вторых, обжалование' в целях оценки законности.

i I. ОБЖАЛОВАНИЕ В СВЯЗИ С ПРЕВЫШЕНИЕМ ВЛАСТИ И КАССАЦИОННОЕ ОБЖАЛОВАНИЕ

А. Принципы

Основное различие между двумя видами обжалования состоит в. том, что обжалование в связи с превышением власти направлено против решений администрации, в то время как кассационное обжалование направлено против судебного решения, принятого судебным учреждением, рассматривающим административные споры.

Сходство между двумя видами обжалования состоит в том, что- в обоих случаях речь идет о контроле за соблюдением законности, осуществляемом как судьей, рассматривающим дела о превышении, власти, так и судьей кассационного суда.

Отмеченное различие, которое нам представляется весьма ясным, стало проводиться сравнительно недавно. В течение многих лет решения администрации и судебных учреждений, рассматривающих административные споры, смешивались, что, естественно, влекло за собой и смешение таких видов обжалования, как обжалование в связи с превышением власти и кассационное обжалование.

После реформы административной юстиции различие между данными видами обжалования стало более отчетливым: обжалование в связи с превышением власти, за некоторым исключением,, производится в административные трибуналы (суды по общему праву), в то время как кассационное обжалование решений судебных учреждений, рассматривающих административные споры, приносится в Государственный совет.

Б.Юридическая процедура кассационного обжалования

1.Условия, при которых жалоба может быть принята к рассмотрению, а) Природа обжалуемого решения. Кассационное обжалование возможно в отношении любого принятого в последней инстанции решения судебного учреждения, рассматривающего админи-

стративные споры.

б) Качества заявителя. В то время как обжалование в связи* с превышением власти может иметь место со стороны любого заин тересованного лица, кассационное обжалование приносится только одной из сторон в процессе. Кроме того, необходимо, чтобы данная сторона еще не выиграла дело и не пыталась путем кассационного' обжалования оспорить судебное решение, полиостью одобряющее ее доводы, но по мотивам, которые ей не нравятся.

в) Формальности и исковой срок. Срок кассационного обжалова ния установлен в два месяца, начиная с сообщения заинтересован-

383

ному лицу обжалуемого решения. В принципе необходимо посредничество адвоката при Государственном совете.

Совершенно очевидно, что не существует возможности продления срока обжалования в результате принесения жалобы в административном порядке, что было -бы бессмысленно, когда речь идет о судебном решении.

г) Нет необходимости говорить об отказе суда принять дело к рассмотрению в связи с параллельным обжалованием, поскольку при кассационном обжаловании

параллельное обжалование представляло бы собой бессмыслицу. 2. Основания кассационного обжалования. Они те же, что и при обжаловании в связи с превышением власти, за исключением такого основания, как злоупотребление властью.

Некомпетентность и погрешность формы не вызывают особых замечаний, принимая во внимание, что речь идет о некомпетентности судебного учреждения, решение которого обжалуется, и о несоблюдении формальных моментов, допущенных в ходе судебного разбирательства.

Такое основание, как нарушение закона, требует некоторых объяснений.

Принято считать, что судья кассационного суда не контролирует существо фактов, поскольку эти последние установлены не администрацией, а решением судебного учреждения.

Фактически же — вероятно, в связи с недоверием к многочисленным частным судебным учреждениям, число которых резко возросло и колебания в судебной практике которых отнюдь не всегда носят чисто юридический характер,— Государственный совет установил, что при кассационном обжаловании, как и при обжаловании в связи с превышением власти, контролировать существо фактов должен он сам. В то же время, как это ни парадоксально, Государственный совет весьма слабо контролирует квалификацию фактов, признавая в данном отношении широкие полномочия за судьей, рассматривающим дело по существу.

Таким образом, в связи с характером административной юстиции кассационное обжалование в Государственный совет подчинено действию норм, противоположных тем, которым следует Кассационный суд. С одной стороны, Государственный совет контролирует существо фактов, которые отказывается рассматривать Кассационный суд, с другой — Государственный совет осуществляет весьма слабый контроль за квалификацией, в отношении которой Кассационный суд, напротив, проявляет наибольшую строгость. Точно* так же Государственный совет, как кассационная инстанция, не контроли - рует толкование договора, за исключением тех случаев, когда выносится неверное суждение о совершенно ясном и бесспорном условии рассматриваемого соглашения или искажается природа совместного намерения сторон.

Злоупотребление властью не служит основанием для кассационного обжалования, хотя постановление от 23 февраля 1945 г., казалось, приняло его во внимание. Однако последующая судебная практика ясно высказалась против принятия злоупотребления властью в качестве основания для кассационного обжалования. Государственный совет не пожелал официально признать, что судья может злоупотребить властью, то есть преследовать иную цель, нежели

384

совершение правосудия. Действительно, допуская злоупотребления властью, судья тем самым совершает подлинное должностное преступление, которое должно наказываться не посредством кассационного обжалования, а при помощи более энергичных мер, предусматривающих личную ответственность судьи.

В. Действия решения, вынесенного по кассационной жалобе

В случае отклонения кассационной жалобы обжалуемое решение становится окончательным. При аннулировании обжалуемого решения возможны два случая.

Во-первых, кассационное постановление упраздняет сам вопрос, явившийся предметом спора, и в этом случае данного постановления достаточно самого по себе.

Например, если Государственный совет, как кассационная инстанция, решит, что судебное учреждение, рассматривавшее дело, не могло принимать решения, поскольку данное дело неподсудно административному суду, то не остается ничего другого, как аннулировать судебное решение, вынесенное нижестоящим судебным учреждением без передачи дела в иную административную судебную инстанцию.

Во-вторых, вопрос, который являлся предметом спора, сохраняется и после кассации. В таком случае Государственный совет должен передать дело судье, который рассмотрит его по существу. Причем дело должно быть передано судебному учреждению, аналогичному по своей природе тому, которому принадлежит кассированное решение.

Однако поскольку судебные учреждения, подчиненные кассационному контролю Государственного совета, зачастую являются единственными в своем роде, то в случае кассации дело возвращается чаще всего в то же самое судебное учреждение.

§ 2. ОБЖАЛОВАНИЕ В СВЯЗИ С ПРЕВЫШЕНИЕМ ВЛАСТИ И ОБЖАЛОВАНИЕ В ЦЕЛЯХ ОЦЕНКИ ЗАКОННОСТИ (ИЛИ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ) АДМИНИСТРАТИВНОГО АКТА

А. Принципы

Судья по превышению власти рассматривает дело на основе главным образом приносимой ему жалобы, в которой ставится вопрос об аннулировании обжалуемого акта по причине его незаконности. Обращение к судье, разбирающему дела об оценке действительности акта, имеет место в силу постановления об отсрочке решения, вынесенного общим судом. Последний примет свое решение по существу рассматриваемого дела только после того, как административный судья оценит законность административного акта, предопределяющего решение дела, не законченного производством в общем суде по гражданским делам.

Сходство между двумя видами обжалования состоит в том, что в обоих случаях административный судья должен вынести суждение о законности. Различие же заключается в том, что судья, зани-

мающийся делами о превышении власти, рассматривает дело непосредственно в целях аннулирования акта, в то время как судья, в обязанности которого входит оценка законности, рассматривает дело лишь в связи с незавершенным процессом в общем суде и не обязан выносить решение об аннулировании инкриминируемого акта. Судья должен только сообщить, может ли он рассматривать данный акт как законный или нет.

Б. Юридическая процедура обжалования в целях оценки законности

1. Условия, при которых жалоба может быть примята к рассмо трению, а) Природа обжалуемого решения. Любой административ ный акт может быть предметом обжалования в целях оценки закон ности, если только оно мотивировано решением общего суда.

Судьей, выносящим решение о законности административного акта, не обязательно является судья, рассматривающий дела о превышении власти. Если речь идет об административном договоре, то оценка его законности зависит от судьи договора. Однако в большинстве случаев оценка касается одностороннего акта и дело рассматривается судьей, занимающимся делами о превышении власти.

б) Качество заявителя. Жалоба в целях оценки законности может быть подана только одной стороной того дела, при рассмо трении которого возникла необходимость обратиться к судье за

оценкой законности.

в) Формальности и исковой срок. При обжаловании в целях оценки законности необходимо (исключая область договоров) соблю дение тех же формальностей, что и при обжаловании в связи с пре вышением власти. Посредничество адвоката не обязательно.

2. Основания. Основания обжалования в целях оценки закон ности, когда это обжалование касается исполнительного решения, являются темп же, что и при обжаловании в связи с превышением власти. И в том и в другом случаях речь идет об установлении законности либо незаконности акта.

3. Рассматривая обжалование в целях оценки законности, адми нистративный судья должен лишь установить, является ли данный акт законным, но в случае незаконности акта он не должен выносить решение о его аннулировании. Действительно, лишь судье по граж данским делам надлежит сделать необходимые выводы из признания акта незаконным.

Теоретически признание незаконности акта, последовавшее в связи с процессом в общем суде, должно иметь значение только для сторон по данному процессу. Однако, поскольку административный суд устанавливает объективное несоответствие данного акта закону, Кассационный суд рассматривает заключение административного суда как имеющее абсолютную силу. Все заинтересованы в том, чтобы избежать повторных обжаловании, если уже однажды установлено, что данный административный акт является незаконным.

L

25»

J

J1

Г Л А В А П Е Р В А Я

ДАННЫЕ ПРАВОВОГО И ТЕХНИЧЕСКОГО ХАРАКТЕРА

Раздел 1 ДАННЫЕ

ПРАВОВОГО ХАРАКТЕРА

Подраздел I ■

ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ

5 I. ПОНЯТИЕ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ

Как известно, определенные объединения рассматриваются правом в качестве единых юридических лиц, обладающих правами и обязанностями. Подобные объединения получили наименование юридических лиц для того, чтобы их можно было отличить от физических лиц или индивидов.

Правосубъектность объединения приводит к его наделению как юридического лица (или субъекта права) такими качествами, как постоянство и единство. Акционеры какого-либо общества или члены профсоюза не остаются всегда одними и теми же; акционерное общество или профсоюз остаются неизменными. Число акционеров или членов профсоюзов может исчисляться тысячами; акционерное общество или профсоюз выступает как единое юридическое лицо.

В прошлом довольно длительное время дискутировался вопрос о реаль* ном или фиктивном характере правосубъектности юридического лица, его основаниях н т. п. Однако этот спор порожден надуманном проблемой.

Одни старались изо всех сил доказать, что только индивиды являются субъектами права, в то время как объединения могут обладать только фиктивной правосубъектностью. Другие при помощи социологических, а иногда и метафизических выкладок пытались показать, что объединения могут представлять собой подлинные юридические лица. В действительности обе спорящие стороны ошибались. Объединения рассматриваются в качестве \ субъектов права только посредством абстракции; но так же обстоит дело и в отношении индивидов. Не будет ни более ни менее реальным или фиктивным видеть в каком-либо конкретном Пьере с большим основанием субъект права, нежели в Обществе защиты животных. Правосубъектность не обнаруживается сама по себе при рассмотрении каждого случая, а вытекает в обоих случаях из определенных абстрактных построений.

389

Проф. Валнн (Traite, 8 ed ., p. 400 et suiv) очень точно показал, что субъект права млн юридическое лицо является не чем иным, как «центром юридически защищаемых интересов». По французскому праву, каждый индивид обладает качествами субъекта права в силу достоинства, присущегр человеческой личности (чего не было в рабовладельческих обществах), но равно правосубъектностью обладают и определенные объединения.

Правосубъектность юридического лица вытекает обычно из законодательных или регламентарных положений, наделяющих данным качеством ту или иную категорию объединений или то или иное конкретное объедине - ние. Однако такое прямое признание не всегда обязательно, и правосубъектность, которая «не является творением закона... принадлежит в принципе любому объединению, способному выражать законные коллективные интересы в целях их защиты и достойному того, чтобы получить в последующем юридическое признание и защиту...»- Если объединение создано самим законодателем, это влечет за собой признание его правосубъектности, кроме случая, когда иное прямо установлено законом.

§ 2. ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА

А. Юридические лица частного права

Б. Юридические лица публичного права

Юридические лица публичного права характеризуются нали-1 чием у них прерогатив публичной власти и соответствующих обя-'* занностей. Объединения, являющиеся юридическими лицами пуб-'| личного права, могут включать индивидов без нх на то согласия.

Такими юридическими лицами, как уже отмечалось, являются.' государство, департаменты, коммуны, заморские коллективы, обла-1

390

В. Проблема разграничения

, Данная проблема носит двоякий характер.

1,.В определенных случаях бывает затруднительным отнести объединение к тон или иной указанной выше категории. В качестве примера можно указать на трудности установления критерия для проведения различия пожду публичным учреждением и общественно полезным учреждением (< м ниже, стр. 447).

2. Кроме того, некоторые объединения имеют как бы смешанный характер и подчинены действию как частного права, так и публичного права. Ранее уже упоминался пример частных юридических лиц, на которые воэло- жено-осуществление публичной службы (объединения лиц свободных профессий, низовые кассы социального обеспечения). Ниже можно будет встретиться с национализированными предприятиями — настоящими «публич - ными коммерсантами».

§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ, ОБЩИЙ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Ниже будут изучены нормы, касающиеся публичных юридических лиц.

f Р Однако все юридические лица, будь то публичные или частные, подчинены двум нормам.

, 1.'Определенные физические лица обладают качествами, необходимыми для того, чтобы действовать от имени юридических лиц. Например, в акционерном обществе это акционеры, участники генеральной ассамблеи, административный совет и президент — гене- , ральный директор, которые в силу различных уполномочивающих '^постановлений могут действовать от имени общества.

2. Деятельность, а равно право- и дееспособность публичных пни частных юридических лиц (кроме государства), ограничивается принципом специализации, который запрещает им совершение "актов, не относящихся к цели их деятельности. Этот принцип порождает разнообразные последствия. Он, в частности, запрещает 11\блнч_ным юридическим лицам принятие подаренного или заве-.щчНного имущества, которое повлекло бы за собой осуществление деятельности, не относящейся к их специализации. Так, больница оне может принять завещанное имущество, если с ним связано

обя-)ательство обеспечить функционирование или содержание школы.

Подраздел 11

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

§I. ПОНЯТИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

А.Децентрализация и деконцентрация

Центральную административную власть образуют президент республики, nj^MbervM^iicTr^HjM^njmrrpbi. Эта власть распространяет свою деятельность на все составные части национальной тер-

391