vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

судьи. Ему подсудны все споры, относящиеся к деятельности пуб личной службы; наоборот, вне этой деятельности судьей в отношении администрации может выступать общий суд, например в тех случаях, когда она управляет своим частным сектором 1 или заклю чает договоры, не имеющие прямого отношения к публичной службе.

Остается выяснить, в какой степени критерий публичной су бы имеет исчерпывающий исключительный характер, который ем| зачастую приписывается доктриной, и в какой степени примепениТ принципа разделения административных и судебных властей в той виде, как это вытекает из судебной практики, может быть связан!

сприменением критерия публичной службы.

1 Имущество администрации, относящееся к публичному секторчй неотчуждаемо, к частному — отчуждаемо.— Прим. перев.

78

Раздел II КРИЗИС КРИТЕРИЯ ПОДСУДНОСТИ

Как свидетельствуют многочисленные научные труды и судебная практика, критерий публичной службы стал предметом острой полемики, и, несмотря на отдельные нюансы во мнениях, ныне всеми признается, что было бы невозможно, ссылаясь на него, осуществить принцип разделения властей.

§ 1. ПРИЧИНЫ КРИЗИСА

Причины кризиса весьма многочисленны и могут быть освещены здесь только кратко.

А. Даже во времена своего апогея критерий публичной службы не учитывал многочисленных элементов судебной практики

Критерий публичной службы никогда не имел в глазах судей только того абсолютного характера, который ему приписывала доктрина. В своем заключении по делу Терье правительственный комиссар Ромьё прямо сделал оговорку относительно случаев «частного управления», указав на возможность иного критерия подсудности, нежели критерий публичной службы.

Даже в момент наибольшей популярности критерия публичной службы случалось, что в некоторых областях он играл второстепенную роль. Как можно будет увидеть в дальнейшем, отличие административного договора от частноправового устанавливалось главным образом не на основе отношения договора к публичной службе, а на основе совершенно иного критерия: присутствия или отсутствия в каждом договоре постановлений, выходящих за рамки общего права, то есть путем обращения к идее «публичноправо-вых методов». Точно так же, когда речь шла о проведении различия между публичными учреждениями, которые являются неотъемлемой составной частью администрации, и общественно-полезными учреждениями, которые остаются частными объединениями, только пользующимися помощью со стороны администрации и контролируемыми ею, судебная практика восприняла в качестве решающего критерия предоставление одним прерогатив публичной власти и отказ в этом предоставлении другим.

Например, качества публично

все же признаются, то это потому, что она располагает прерогативами пуб - личной власти, и в частности прерогативой взимать в порядке осуществле - ния власти сборы со своих членов.

„становление Государственного совета от 20 октября 1935 г. В последую - щейГьшогочисленные решения восприняли эту идею Допуская что первич-

Становилось чрезвычайно трудно сказать, где начиналось и где заканчивалось понятие публичной службы, поскольку любая деятельность, представляющая общественный интерес, даже порученная частным лицам, могла стать публичной службой, если администрация осуществляла над ней более или менее полный контроль или оказывала ей помощь. Более того, признание существования публичной службы не влекло за собой подчинение юрисдикции административного судьи всех видов деятельности, относящихся

кданной службе, а лишь некоторых из них.

Вэтих условиях понятие публичной службы потеряло всякую определенность. Нетрудно поэтому понять правительственного комиссара Трико, отметившего, что выражение «публичная служба» соответствует «терминологии внешне строгой, но ставшей столь всеобъемлющей, что она утратила почти всякий юридический интерес», а равно проф. Валина, написавшего по поводу постановления по делу Налиато, что «...понятие публичной службы становится в постановлениях все более и более бесполезным пережитком». Становилось все более очевидным, что, продолжая упоминать по привычке понятие публичной службы, на которое благодаря его эластичности можно было сколько угодно ссылаться, Государственный совет и Трибунал по конфликтам, не говоря об этом открыто, использовали другие критерии. С этим вопросом нам еще предстоит встретиться в дальнейшем изложении.

В. Наконец, критерий публичной службы не учитывал конституционных основ административного права

Французское конституционное право не знает, если можно так выразиться, понятия публичной службы. Строить административное право на данной основе — это создавать пропасть непонимания между конституционным правом и административным правом. Это также значит искажать смысл принципа разделения административных ч судебных властей, выдвинутого деятелями революции в интересах исполнительной власти, а отнюдь не публичной службы. . В частности, нельзя было объяснить, почему на публичную службу, ■ ' ■ как только она выходит из ведения исполнительной власти, не рас-; пространяется более юрисдикция административного судьи (на-, пример, публичная служба записи актов гражданского состояния). Все более и более материальный характер критерия публичной службы находился в противоречии с самим духом публичного права, Столь подверженного влиянию формальных (или органических) критериев.

При понимании административного права и юрисдикции административного судьи как надстройки над публичной службой остаются непознанными другие виды деятельности исполнительной власти, и особенно действия полиции по обеспечению порядка,

вкоторой желали видеть только одну из многих публичных служб,

вто время как полиция отличается от публичной службы, ибо действует путем предписаний, а не предоставления услуг.

§ 2. ПРОБЛЕМА КРИТЕРИЯ ПОДСУДНОСТИ В НАУКЕ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ ПОСЛЕДНЕГО ВРЕМЕНИ

Весьма различные позиции были заняты по проблемам, возникшим в связи с рассмотренным выше кризисом.

А. Поправки к критерию публичной службы

Согласно утверждению некоторых авторов, вполне достаточно слегка подправить критерий публичной службы, чтобы привести его в соответствие с эволюцией административного права. Так,, по мнению М. Лобадера («Traite de droit administratii»), тот факт, что в спорном деле ставится вопрос о функционировании публичной службы, является необходимым, но все же недостаточным условием- его подсудности административному суду. Должно иметь место еще ' дополнительное условие, для того чтобы спорное дело было отнесе-1 но к административной юрисдикции (например, чтобы соответствующая служба не носила промышленного или торгового характера).

В действительности предлагаемая им система возвращается1! к тому же принципу (публичной службе) и исключениям из него- (например, публичная служба промышленного или торгового характера или административные договоры частноправового характера), которые противоречат этому принципу. Поскольку, однако, необ ходимо еще сделать исключения из исключений, формулирован!! норм подсудности становится чрезвычайно сложным.

Так, например, в судебной практике было признано, что службы про-] мышленного или торгового характера могут включать в свои договоры поло-5 жения, выходящие за рамки общего права, в результате чего этим сделкам] придается характер административных договоров, споры по которым под4 судны административному судье. Чтобы выразить сложившуюся ситуацию) в соответствии с критерием публичной службы, следовало бы сказать: споры,*! затрагивающие функционирование публичных служб, подсудны админн^ стративному судье; иначе, однако, обстоит дело в отношении публичных^ служб промышленного и торгового характера; административный судья] обладает необходимой юрисдикцией, если договор, заключенный такой службой, включает статьи, выходящие за пределы общего права. Правда! эта сложность частично исчезла в настоящее время.

Б.Эмпиризм

Внашумевшей статье Бериара Шено утверждается, что публич-j] ная служба не что иное, как термин, употребленный Государствен-; ным советом для того, чтобы подчинить данную юридическую ситуа-j

82

цию режиму публичного права, и что следует отказаться от придания публичной службе характера познавательного критерия. Нет публичной службы по своей сущности, но имеются публичные службы, которые административный судья выявляет эмпирическим путем. Эту позицию связывают с философским экзистенциализмом *.

Подобная позиция означает возвращение к отрицанию возможности упорядоченного систематизированного правового познания и просто-напросто возлагает все на ничем не связанный судейский здравый смысл. Это хорошо показал проф. Риверо в своей блестящей хронике2. Весьма, однако, парадоксально, что Риверо воспринял в последующем в качестве критерия подсудности административного суда и применения административного права эмпирическую, если не экзистенциалистскую, позицию, весьма близкую, по существу, к раскритикованной им позиции Шено.

В. Формулы судебной практики

Уже было сказано, что административный суд и Трибунал: по конфликтам по сложившемуся обыкновению продолжали упоминать критерий публичной службы, который, однако, в определенных случаях становился столь расплывчатым, что утрачивал всякое значение. Однако в некоторых особо важных постановлениях они прибегают к новым формулам.

Прежде всего, это формула «публичионравовых отношений» или «частноправовых отношений», а также формула «публнчноправовых норм» и «частноправовых норм». Юрисдикция административного суда обязательна там, где рассматриваемые отношения являются публичноправовымн и должны быть регламентированы нормами публичного права.

Во-вторых, это формула, устанавливающая сходство или различие в положении и действиях[публичных служб с тем положением и действиями, которые присущи частным лицам. Она употребляется зачастую для определения промышленного или торгового характера публичной службы; наличия или отсутствия в административном договоре статей, соответствующих или выходящих за рамки общего права; именно использование этой формулы в постановлении по делу Налиато позволило судье по конфликтам признать юрисдикцию общего суда в отношении спора, касавшегося ответственности публичной службы по организации детского летнего отдыха.

Некоторые авторы, в частности Шапю, предлагают синтезировать судебную практику, применив в этих целях понятия публичного управления и частного управления, различение] которых и создает настоящий критерий подсудности.

Правда, в ответ на тезисы некоторой части представителей теории, констатирующих постепенное стирание понятия публичной службы как критерия подсудности, Государственный совет в своей практике самого последнего времени вновь воздал должное этому понятию. Он это сделал в связи с определением понятия общественных работ (Г. С, 20 апреля 1956 г.) и по поводу критерия понятия публичного сектора имущества администрации (Г. С, 19 октября 1956 г.). В области административных договоров Государственный совет, по-прежнему сохраняя в большинстве случаев критерий «условия, выходящего за рамки общего права», в то же время постановил, что договор может иметь административный характер даже при отсутствии соответствующих условий, если он имеет целью «само осуществление публичной службы» (Г. С, 20 апреля 1956 г.).

Достоинство подобной реакции Государственного совета состоит в том, что она позволяет разобраться в спорных вопросах. Из этого менее всего следует, что публичная служба может служить единственным критерием подсудности, и утверждения судебной практики отнюдь не обелили понятие публичной службы, упрекаемое в неопределенности и пустословии. Более того, в ряде случаев использование критерия публичной службы было бесполезным, так как выносимое решение гораздо легче обосновывалось другими мотивами.

Напротив, Трибунал по конфликтам в одном из своих постанов-. ' ленин признал понятие публичной власти общим критерием административной подсудности. Рассматривая вопрос о порядке разрешения споров по поводу сбора подати (которую нельзя было отнести ни к прямым, ни к косвенным налогам), в отношении которого никакой специальной нормы подсудности не существовало, судья по конфликтам установил, что рассмотрение этих споров отныне должно осуществляться в общем порядке разрешения споров, возникающих, из актов и действий публичной власти, и в силу этого оно относится к административной юрисдикции.

§ 3. ПРОБЛЕМА КРИТЕРИЯ ПОДСУДНОСТИ В ПЕРИОД ДЕЙСТВИЯ РАЗЛИЧНЫХ КОНСТИТУЦИЙ

В период действия конституции 1946 г. предпринимались попыт; ки показать, что к юрисдикции административного суда относятся споры, которые возникают из деятельности исполнительной власти

применяющей публичноправовые методы.

Конституция 1958 г. не дает более оснований говорить об испол; нительной власти. Тем более она исключает рассмотрение управле ния как исполнение закона, какой бы широкий смысл ни придавался этом)' выражению.

Однако решения, выработанные практикой в прошлом, как пра' вило, не ставятся под сомнение конституционным законодательств ством. Причина этого, как уже было показано, состоит в том, чтс нарушение традиционных отношений между законом и регламентом**

84

могло привести к независимости регламентарной власти, но отнюдь не к приданию регламенту силы закона. Итак, с точки зрения юрисдикции административного суда главным остается возможность оспаривания действий администрации и невмешательство общих судов в споры, в которых участвует публичная власть. Эти исходные данные не претерпели изменений. Огромное большинство решений, принятых в период действий, предшествующих конституции, остаются в силе. Новая конституция касается больше существа административного права, нежели норм судебной юрисдикции. Между тем режим общего права и характер действий по общему праву, отныне приданные административной деятельности и административному режиму, позволяют в рамках конституции 1958 г. более просто сформулировать общий критерий подсудности. Административному суду подсудны споры, относящиеся к публичной деятельности, подчиненной административному режиму. Или, если это предпочтительнее, так же как административное право является общим правом публичной власти, так и административный судья является судьей по общему праву публичной власти.

Раздел III

ПРИМЕНЕНИЕ КРИТЕРИЯ ПОДСУДНОСТИ, ВЫТЕКАЮЩЕГО ИЗ ПОНЯТИЯ СУДЬИ ПО ОБЩЕМУ ПРАВУ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

По отношению к спорам, касающимся публичной деятельности (то есть в принципе деятельности государства и публичных юридических лиц), административный судья выступает как судья по общему праву.

В этом случае необходимо определить: к какой категории относится спор, по отношению к которому административный судья является судьей по общему праву, то есть что понимать под публичной деятельностью; затем, в каких случаях внутри этой категории споров наличие определенного принципа или особого нормативного акта изымает спор из юрисдикции судьи по общему праву.

§ 1. СПОР ДОЛЖЕН ЗАТРАГИВАТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФРАНЦУЗСКИХ ПУБЛИЧНЫХ ОРГАНОВ

А. Административный судья не обладает юрисдикцией в отношении иностранных публичных юридических лиц

Существует общая проблема, относящаяся к юрисдикции французских судебных учреждений и их праву выносить решения по делам, затрагивающим интересы иностранных публичных юридических лиц, проблема, в которой доминирует принцип судебного иммунитета иностранного государства.

85

Однако не этот принцип влечет за собой изъятие из подсудности административного судьи всех споров, относящихся к деятельности иностранных публичных юридических лиц. Действительная причина состоит в том, что принцип разделения административных и судебных властей, норма французского публичного права, не может влиять на положение иностранных государств, иностранных публичных юридических лиц, которые могли бы быть ответчиками перед французскими судебными учреждениями.

пах, находившихся под протекторатом, иногда трудно было определить, действует ли французский чиновник от имени Франции или государства, находившегося под протекторатом.

,Б. Административному суду не подсудны

иски против частных лиц

/. В некоторых случаях законодательные положения в порядке^ исключения наделяют административный суд юрисдикцией в отно-й шении исков против частных лиц. Например, споры о возмещении! ущерба, причиненного геологоразведчику концессионным владель-? цем шахты (Горный кодекс, ст. 76); иски со стороны частных лип,

86

направленные против предпринимателя или концессионера, осуществляющих общественные работы, в связи с ущербом, причиненным последними (закон от 28 плювиоза VIII г., ст. 4); некоторые спорные дела, относящиеся к культурным ассоциациям (закон от 9 декабря 1905 г., ст. 8).

2.Юрисдикция административного суда в отношении некоторых кате-

.горий встречных исков. Встречный иск есть иск, предъявляемый ответчиком, который не удовлетворяется возражением на претензии истца и требует от суда вынесения решения, направленного против истца (Р, Морель).

Впринципе встречные иски не могут нарушить действия принципа разделения административных и судебных властен. Так, в случае столкновения автомобиля частного лица с автомашиной администрации административ - ный судья, ранее обладавший правом вынесения решения по иску о возмещении вреда, предъявленному частным лицом, не мог выносить решения то встречному иску о возмещении вреда, предъявленному частному лицу. Иначе обстоит дело только в одном случае, когда встречный иск основан на ошибке, совершенной истцом, возбудившим данное дело в суде. Действительно, в подобном случае только судья по основному иску может устано вить недобросовестность или легкомыслие истца, точнее говоря, обоснованность встречного иска.

3.Юрисдикция административного суда в отношении споров,

порожденных ответственностью государственных служащих перед администрацией. В условиях, которые будут рассмотрены ниже, на государственного служащего может быть возложена ответствен ность за вред, который он причиняет администрации при исполнении ■своих функций. Административный судья обладает юрисдикцией в отношении таких споров. Согласно постановлению Трибунала по конфликтам, они могут быть урегулированы только па основе 'принципов публичного права.

Речь не идет об исключении, связанном с изменениями критерия подсудности: принцип, которым руководствуется судебная практика, состоит в том, что гражданскоираиоьая имущественная ответственность служащего перед администрацией устанавливается в соответствии с нормами, регулирующими функционирование службы, а определение этих норм не может быть возложено на общие суды.

Возникает вопрос, каким образом возможно обращение в административный суд со стороны администрации с иском против служащего, в то время как за редким исключением обращение к административному суду возможно только путем предъявления иска к администрации. Эти процессуальные затруднения обходятся сравнительно просто. Администрация обладает возможностью издания в одностороннем порядке актов, дающих право требовать от частных лиц определенного исполнения (документ, дающий право на принудительное исполнение, постановление о долгах). В этом случае 1 -предполагаемый дебитор администрации должен обратиться к судье, чтобы воспрепятствовать действиям, направлен ним против него. Таким образом, ■администрация издает акт, дающий право требовать от служащего, кото-.^ рого она считает ответственным, определенного исполнения, а этот послед* .'.■ ннй обращается в административный суд, обжалуя направленное против

.него решение.

Ц, 4. Осуществление частными организациями публичной службы.

Выше уже было сказано о судебной практике, допускающей юрисдикцию административного судьи в отношении некоторых спорных

87

дел, затрагивающих частные организации, осуществляющие публичную службу. Эта судебная практика может показаться исключением из принципа, согласно которому административный судья обладает юрисдикцией только в отношении исков, направленных против публичного юридического лица.

Мнимые исключения являются только кажущимися. В действительности эти частные организации в определенной мере подчинены режиму публичной власти либо в силу обязанностей, которые лежат на них, либо в силу прерогатив, которые за ними признаны. По меньшей мере какая-то часть их деятельности осуществляется от имени государства. По нашему мнению, именно это объясняет юрисдикцию административного судьи в отношении споров, возникающих из этой миссии и режима публичной власти. Административный судья может также обладать юрисдикцией в отношении споров по исполнению договоров на общественные работы, осуществляемые за счет концессионера, который не обладает качествами публичного юридического лица.

Напротив, споры, которые не затрагивают режим публичной власти, остаются подсудны общему суду.

Правда, определенная судебная практика отрицает юрисдикцию , административного суда даже в отношении споров, затрагивающих, осуществление прерогатив публичной власти. В действительности; эта судебная практика связана с целым рядом постановлений, относящихся к понятию частноправовых отношений, которые будут.) рассмотрены ниже.

В. Неподсудны административному суду споры, порожденные самоуправством («voie de fait»)

1. Понятие самоуправства. Понятие самоуправства, одно из-| самых тонких во французском административном праве, раскрывается, исходя из следующего.

Административный акт (или действие), даже принятый или осуществленный в нарушение установленной процедуры, не утрачивает, административного характера; следовательно, если частное лицо хочет добиться аннулирования неправильно принятого акта или возмещения за вред, причиненный этим актом, оно должно обратиться к административному судье. Между тем в определенных случаях нарушения столь тяжелы или столь явственны, что они ни в коем случае не укладываются в конституционные рамки деятельности государственных органов. В этом случае говорят о самоуправстве^ обозначая этим витиеватым словом действие, которое даже но ошиб^- ке не может рассматриваться как правомерное. В случае самоуправ^ ства к нему не применяется принцип разделения административный и судебных властей, поскольку сам акт утрачивает характер адми-- нистративного акта. Не имеет места в этом случае и «публичная* деятельность».

2. Критерии самоуправства. Существует два критерия'самоуправства. Оно может быть результатом одной из следующих ситуаций.

а) Случай, когда самоуправство является результатом действий, «явно не связанных с применением закона или регламента-». В этом случае самоуправство является результатом того, что администрация совершает или угрожает совершить действия, которые не имеют ни малейшего законного основания, потому что они «явно не связаны с применением законодательного или регламентарного акта», согласно формулировке Трибунала по конфликтам, или, согласно более точной формуле Государственного совета, потому что они «явно не связаны с осуществлением полномочий администрации».

. Следует иметь в виду, что любой акт, порождающий самоуправство, обязательно является незаконным, напротив, любой незаконный акт не обязательно служит основанием для возникновения самоуправства.

:, Это самоуправство, не подлежащее рассмотрению административным судьей, % так как принцип разделения властей применяется только к актам, правомер-

. Ным или неправомерным, но не утратившим своего административного характера. Соответственно иск о возмещении вреда, основанный на самоуправстве^ ^.подсуден общему суду.

89

б) Случаи, когда самоуправство является результатом неправо мерного принудительного исполнения дао/се правомерно принятого решения. Французское право устанавливает условия принудитель ного исполнения административных решений самой администраци ей без предварительного обращения к судье. Общий принцип состо ит в следующем: за исключением особых обстоятельств (срочная необходимость'или специальный нормативный акт), администрация может исполнять свои решения посредством применения силы без предварительного обращения к судье только в том случае, когда никакая санкция не предусмотрена за сопротивление противящего ся частного лица и принудительное исполнение представляется единственным средством обеспечения применения закона.

Во всех остальных случаях принудительное исполнение даже ^правомерного решения без предварительного обращения к судье рассматривается как самоуправство.

Приведем пример. Закон от 11 июля 1938 г. об организации нации] в военное время устанавливает, что сопротивление частных лиц законно] принятым приказам о реквизиции наказуется в уголовном порядке. Из этого] следует, что, за исключением случаев особой срочности, если лицо, против) которого обращен приказ о реквизиции, откажется предоставить реквизи - руемое имущество, администрация не может овладеть этим имуществом! -силой. Она должна передать дело этого лица, оказывающего сопротивление,! в уголовный суд для наказания данного лица в соответствии с законом.! Принудительное исполнение реквизиции даже на основе законно принятого.! решения будет рассматриваться как самоуправство.

Решения шестидесятых годов подтверждают судебную практику! предшествующего периода (см. постановление Трибунала по кон-j фликтам от 25 ноября 1963 г.).

в) Замечания. И в первом и во втором случаях, которые только1 что рассмотрены, самоуправство наносит ущерб основным про индивида: личной свободе, неприкосновенности жилища, прав}! собственности. Кроме того, всегда должен иметь место материаль ный акт исполнения или явно выраженной угрозы исполнения? Следует отметить также, что в некоторых случаях чрезвычайные) обстоятельства таковы, что они устраняют применение понятия «самоуправство».

Кроме того, оценка природы срочности, оправдывающей caMoJ управство, зависит от характера этой срочности.

3. Последствия самоуправства. Вся теория самоуправства осноЯ вывается на идее, согласно которой правонарушение является canuf по себе столь значительным и наносит столь тяжелый ущерб права' граждан, что происходит искажение самой природы администра тивных действий. Принцип разделения властей в данном случай не может быть применен, так как, учрежденный для защиты исполд нительной власти, он не может покрывать действия, лишеннь всякого юридического основания.

Следствием этого является то, что общие суды обладают исклЯ ■чительной и полной юрисдикцией в отношении дел о самоуправстве;!

90

Они обладают всей необходимой юрисдикцией для установления неправомерности мнимых административных актов или действий, составляющих самоуправство. Они могут положить конец самоуправству, осудив администрацию и ее представителен, направив в случае необходимости админи - страции соответствующие предписания (например, распорядившись о выселении администрации из здания, занятого в результате самоуправства).

Они могут обеспечить возмещение ущерба, являющегося следствием самоуправства, приговорив администрацию и ее агентов к возмещению причиненного ущерба. Они могут предупредить самоуправство, предписав администрации воздержаться от действий, которые она намеревается предпринять.

Между тем установление неправомерности административного акта, исполнение которого образует самоуправство, сохраняется за административ - ным судом, составляя, и это естественно, конкурирующую юрисдикцию. Это подтверждает постановление Трибунала по конфликтам от 27 нюня 1966 г.

Различные административные решения, «представляющие собой самоуправство, в силу тяжести ущерба, нанесенного неприкосновенности жилища, следует рассматривать как ничтожные акты; констатация ничтожности относится к юрисдикции как административного, так и общего суда».

В этом нет никакого отступления от классических принципов теории. Последняя резервирует за судьей по гражданским делам все, что может

.привести к осуждению администрации. Однако недействительность, усугубляемая отягчающими обстоятельствами, или, если это предпочтительней, «ваэинесуществование актов, составляющих самоуправство («ничтожны л недействительны»), может и должно быть констатировано в соответствующих случаях административным судьей.

Самоуправство порождает и другое последствие: общие суды применяют безоговорочно общее гражданское право для разрешения спора, вызванного самоуправством. Если, например, так называемая реквизиция есть не что иное, как самоуправство, то последствием этого будет не наделение ■судьи по гражданским делам юрисдикцией в отношении возмещения (в силу ■специальных актов, относящихся к этой области, она принадлежит ему по праву), а применение для определения вреда и соответственно возмеще - ния норм общего гражданского права, которые гораздо более благоприятны для лица, против которого направлена реквизиция, нежели специальные нормы, установленные законодательством о реквизиции. Точно так же, по крайней мере в принципе, вместо особых норм, касающихся персональ ной ответственности публичных агентов в отношении третьих лиц, должны применяться нормы гражданского права, регулирующие действия поверенного.

4. «Упадок» понятия самоуправства. Употребленное здесь выражение понимается двояко. Оно может обозначать прежде всего тот факт, что спорные дела, связанные с реквизицией жилища, которые столько раз служили поводом для применения теории самоуправства, стали весьма немногочисленны и судебные учреждения использовали ее все более осторожно.

Но под выражением «упадок понятия самоуправства» можно подразумевать и сомнения в отношении самого понятия. Наиболее отчетливо критика этой теории выражена в заключении правительственного комиссара Фурнье (Г. С, 19 июля 1965 г.). Фурнье видит только два возможных основания для расширения юрисдикции общего суда при наличии самоуправства: либо традиционные нормы, сохраняющие за судебной властью рассмотрение спорных Дел, относящихся к недвижимой собственности; либо положения уголовно-процессуального кодекса, которые сохраняют за общим

91

судом право на определение возмещения вреда в связи с посягательством на личную свободу. Отсюда вытекают два последствия: из теории самоуправства подлежат изъятию все спорные дела, не относящиеся к недвижимой собственности и к личной свободе; с другой стороны, становится бесполезным обращение к понятию самоуправства, поскольку юрисдикция общего суда в этих случаях вытекает из особых принципов или нормативных актов.

Следует, конечно, признать, что судебная практика вступила на этот путь, поскольку административный судья сам стал выносить решения о возмещении вреда, причиненного действиями, которые в былое время рассматривались как самоуправство.

Между тем исчезновение понятия и теории самоуправства достойно^ сожаления. В теоретическом плане критика не является оправданной. Она проистекает из чрезмерной оценки роли, которую сыграла в ее построены теория вспомогательных актов, логически отличная от теории самоуправства,' и предполагает связь этой последней с понятиями несуществования или1 квазинесуществования административного акта (см. стр. 350).

В практическом плане для таких важных областей, как охрана движи мой собственности или свобода выражения мнений, исчезновение теорик самоуправства было бы опасным. Утверждение, что административный судья] в такой же степени, как и судья по гражданским делам, обеспечивает соблю ; 'дение основных прав, несостоятельно. Нельзя забывать, что административ' , ный судья не располагает в отличие от судьи по гражданским делам право» издания обязательных предписаний (единственно, чего могут бояться адми) нистрация и ее руководители). Сложность изложенной теории являете, платой за лучшую защиту основных прав. Она создает противовес публично: силе, которой обладает администрация и злоупотребление которой не только должно быть возмещено в деньгах, но и, в соответствующих случаях, пред] отвращено. Для достижения этого результата вмешательство общего су необходимо.

S 2. ИСКЛЮЧЕНИЕ ИЗ ПОДСУДНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДА СПОРНЫХ ДЕЛ, ОТНОСЯЩИХСЯ К ДЕЙСТВИЯМ,

РЕГУЛИРУЕМЫМ НОРМАМИ, ВЫХОДЯЩИМИ ЗА РАМКИ ОБЩЕГО ПРАВА

Судья по общему праву в рамках одной категории спорных дел обладает юрисдикцией в отношении всех дел, не изъятых из его, подсудности в силу определенного принципа или специального нор! мативного акта. Единственное средство измерить объем юрисдик,' цин судьи по общему праву состоит в ее определении путем пере* числения принципов и нормативных актов, устанавливающих изг ятия из его юрисдикции. Именно это сделано в отношении адми нистративного суда.

А. Из подсудности административного суда изъяты спорные дела, относящиеся к функционированию

гражданского и уголовного правосудия

Административный судья обладает юрисдикцией только там, где речь идет о деятельности исполнительной власти. Когда же речь идет о гражданском или уголовном правосудии, или, иначе, о судебной службе, то все, что касается ее функционирования, находится, по существу, вне сферы деятельности исполнительной власти и, следовательно, вне юрисдикции административного судьи. Напротив, правительство принимает участие в организации судебной службы, и это может служить основанием для вмешательства административного судьи.

1.Административный судья не обладает никакой юрисдикцией

вотношении функционирования судебной службы.

а) Рассмотрению административного судьи ни в коем случае не подлежат постановления, судебные решения и предписания, исхо дящие от судебной власти. Тем более он не может рассматривать решения, принятые прокуратурой (например, отказ в преследова нии). Так же обстоит дело в том случае, когда законодатель переда ет судебной власти контроль за какой-либо деятельностью, которая в этом случае обязательно оказывается вне контроля администра тивного суда.

Аналогично обстоит дело с чиновниками, ведущими запись актов гражданского состояния, в отношении наложения секвестра по распоряжению общего суда, режима предварительного заключения и т. п.

регламентов. Судебная полиция занимается розыском правонарушителей в целях их предания суду. Первая зависит от исполнительной власти; вторая — от судебной власти (прокуратуры и следователей). Совершенно естественно, что административный судья, обладающий в первую очередь юрисдикцией в отношении споров, возникших из деятельности административной полиции, не обладает юрисдикцией в отношении судебной полиции.

впрочем, указанное постановление с редким единодушием было подвергнуто в науке критике.

Конституция 1958 г. в главе V I I I устанавливает новый статут Высшего совета магистратуры. Все его члены назначаются президентом республики. С другой стороны, полномочия совета заметно ограничены. При назначении большинства судей он обладает только правом дачи заключения. Министер - ство юстиции возвратило себе юридически важные прерогативы, от которых оно, впрочем, никогда в действительности не отказывалось. Эти положения ослабляют, если не ликвидируют, тот оригинальный характер, который конституция 1946 г. хотела придать Высшему совету магистратуры.

3. Теория сохранения определенных дел за судебной властью. Иногда выдвигают теорию, согласно которой рассмотрение определенных дел по самой их природе должно быть сохранено за судебной властью, например право и дееспособность лица, возмещение ущерба, нанесенного недвижимому имуществу, и т. п. Эта теория верна, но во всех ее исходных положениях речь идет о решениях, вытекающих из особых законодательных актов, а не о применении общего критерия подсудности. Эта проблема будет рассмотрена в следующем разделе.

Б. Исключение из подсудности административному суду споров, касающихся деятельности законодательных органов

Деятельность законодательных органов во Франции находится вне какого-либо судебного контроля (кроме случая вмешательства Конституционного совета). Следовательно, эта деятельность в обязательном порядке и по своему существу лежит вне юрисдикции административного судьи.

Данное правило относится не только к действиям, направленным на аннулирование закона; оно относится ко всему, что касается

деятельности палат и их органов, председателей, квесторов, генеральных секретарей.

Вследствие этого меры, принимаемые в отношении служащих палат (назначение, продвижение, дисциплинарная ответственность), не могли служить предметом оспаривания в органах административной юстиции.

Точно так же была исключена всякая возможность обращения в административный суд в целях взыскания возмещения ущерба, причиненного автомашинами палат.

, Ордонанс (органический закон) от 17 ноября 1958 г. (ст. 8) изменил данное положение. Он прокламировал принцип ответственности государства за любой ущерб, причиненный службами "парламентских палат, и наделил административный суд юрисдикцией в отношении споров индивидуального характера, затрагивающих интересы персонала. Но потребовалось принятие органического закона для того, чтобы отойти по этому вопросу от общего принципа.

* В этих условиях вызывает удивление, что Государственный совет необъявГМет неприемлемыми иски против государства в связи с ущербом, причиьченным частному лицу законом. Между тем такая позиция Государствен- № совета оправданна, если принять во внимание, что не столько закон,

95

«колько его исполнение наносит ущерб частным лицам, и таким образом административный судья вмешивается в рассмотрение как судья исполнительной власти. Эта позиция представляется в еще большей степени обоснованной, если принять во внимание, что никакая ответственность невозможна в силу неконституционности закона или ошибок, якобы совершенных законодателем; возмещение ущерба частным лицам, пострадавшим в результате принятия закона, возможно только в том случае, если законодатель сам, хотя бы молчаливо, на это согласился (по всем этим вопросам см. ниже главу IV). Отныне можно признать, что при рассмотрении подобных исков осуществление законодательной власти, несмотря па то что может показаться иное, не затрагивается.

В. Исключение из подсудности административному суду споров, касающихся актов, затрагивающих отношения президента республики и правительства между собой или их отношения с парламентом

Ввиду того, что они касаются отношений с палатами парламента? изъятыми из-под контроля административного суда, акты, приняв тые главою государства или премьер-министром во исполнение? конституционных полномочий по отношению к парламенту, находят] •ся вне юрисдикции административного суда.

В силу этого вне юрисдикции административного суда находятся| споры, возникшие в результате внесения или отказа во внесений законопроекта; промульгации закона; принятия декретов об отсрочя ке созыва или о созыве парламента; декретов о роспуске парламенту и декретов о созыве избирательных коллегий; декретов, обращак щих к исполнению изменения, внесенные парламентом в декреть: принятые в развитие закона-рамки от 23 июня 1956 г. о замой •ских территориях.

Государственный совет даже объявил неприемлемой жалобД на превышение власти, направленную против декрета, регламей тирующего выборы. Впрочем, Государственный совет, кажется, ум отказался от столь строгой позиции. (См., например, постановлен!! Государственного совета от 27 мая I960 г.) Решение главы госуда| ства о передаче законопроекта на референдум также не может бьгг] предметом обжалования, в то время как декреты, принятые в целяд организации референдума, сохраняют характер административна актов и зависят от контроля суда в вопросах превышения власти Однако, если результаты референдума уже провозглашены, адм| нистративный судья утрачивает право выносить решение о правили ностн актов, относящихся к организации референдума, ибо в так(Г случае его контроль затрагивал бы вопрос о правильности закон одобренного на референдуме.

Не так давно административный судья объявил себя не обладай щим юрисдикцией в отношении рассмотрения циркуляров миннстм внутренних дел, относящихся к проведению президентских выборрвГ (Г. С, 6 мая 1966 г.)

В настоящее время, так же как и в прошлом, акты президент! республики, премьер-министра или членов правительства, касак!

96

шиеся их взаимоотношений (например, назначение или отставка членов правительства), рассматриваются как неподсудные административному суду, поскольку президент республики есть нечто большее, нежели просто административный или правительственный орган.

Г. Исключение из подсудности административному суду споров, касающихся актов, осуществляемых президентом республики и правительством в области международных отношений

Отношения, которые от имени государства президент республики и правительство поддерживают с иностранными государствами или международными организациями, подчинены режиму, выходящему за рамки общего права. Хотя отдельные вопросы, относимые к данной области, регламентируются внутренним конституционным правом (например, указание органов, компетентных в международных делах), сами отношения по своей природе подчинены международному праву. Кроме того, эти отношения затрагииают иностранные государства или организации, находящиеся пне французской государственной юрисдикции. В силу указанных причин они оказываются вне режима общего права и юрисдикции суда по общему праву.

Следует проводить различие между договорными и иными международными отношениями.

1. Международные договоры и административный суд. В период действия конституции 1958 г., так же как в прошлом, когда действовала конституция 1946 г., применяются два принципа.

Международный договор или соглашение, должным образом опубликованные и ратифицированные или одобренные, становятся неотъемлемой составной частью внутреннего французского права, применяемого французскими органами и судебными учреждениями.

При возникновении конфликта между договором и законом, даже если последний принят после вступления договора в силу, договор имеет преимущественную силу. Однако по этому поводу конституция 1958 г. вводит оговорку относительно «применения каждого соглашения или договора другой стороной».

Административный суд может рассматривать вопрос о международном договоре с трех точек зрения: заключения, толкования и применения.

а) Что касается заключения международных договоров и связанных с ними актов, административный судья не обладает никакой юрисдикцией в отношении установления их действительности. И это понятно, поскольку они, будучи результатом совместного творчества французских и иностранных государственных органов, не являются актами только французского государства.