vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

2.Подготовительные акты (предложения, заключения, поже лания, доклады и т. п.), предшествующие принятию решения, не являются исполнительными решениями. Передача требования или досье органу власти не образует исполнительного решения, так как не предопределяет окончательного решения. Наоборот, отказ в передаче образует исполнительное решение, ибо приостанав ливает судопроизводство. Аналогично отказ собрать комиссию так же образует исполнительное решение.

3.Встает вопрос, как следует рассматривать циркуляры или служебные инструкции. Каждый министр, каждый глава службы осуществляет в отношении своих подчиненных иерархическую власть, которая позволяет ему отдавать приказы подчиненным. Эти приказы могут иметь общий характер и предписывать в отвле ченном виде поведение, необходимое для обеспечения функциони рования тон или иной части службы. Их именуют обычно «циркуля ры» 'циркулярные письма) или служебные инструкции.

Каким образом следует рассматривать эти служебные инструкции? Идет ли здесь речь просто о документах «внутреннего порядка», затрагивающих лишь отношения министра или главы службы со своими подчиненными, или о настоящих исполнительных решениях, создающих права и обязанности для граждан?

Вопрос представляет большой интерес, особенно если принять во внимание, что французская администрация в силу своего иерархического и строго централизованного характера придает на практике очень большое значение циркулярам. Когда принимается новый закон, его толкование и комментирование в целях использования служащими, на которых возложено его исполнение, осуществляется на основе циркуляров, и немалое число служащих полагает, впрочем ошибочно, что закон не подлежит применению, пока соответствующий министр не сделает его в некотором роде таковым своим соответствующим циркуляром.

Вопрос представляет двоякий интерес, так как он касает - ся одновременно прав, которые могут быть приобретены гражданами на основе циркуляра, и порядка обжалования циркуляров.

Что касается прав, которые граждане могут обрести в силу циркуляра, то речь идет об установлении того, означает ли факт нарушения министром или его подчиненными циркуляра по отношению

кгражданам нарушение законности, способное, в частности, повлечь за собой аннулирование мер, принятых в нарушение циркуляра. Если циркуляр представляет собой исполнительное решение, то ответ должен быть утвердительным, как в этом можно будет убедиться ниже. Администрация обязана соблюдать свои собственные решения. Если, наоборот, рассматривать циркуляры как про стые меры «внутреннего порядка», не наделяющие граждан правами, то нарушение циркуляров не представляет по отношению к гражданам беззакония, которым они бы могли воспользоваться.

136

Что касается проблемы обжалования циркуляров со стороны; граждан, то и в данном случае вопрос об их природе имеет не меньшее значение. Действительно, жалоба на превышение власти, которая могла бы повлечь за собой аннулирование незаконных исполнительных решений, может быть принята только в том случае, если циркуляр совершенно точно образует такое решение. Если, наоборот, циркуляр рассматривается как простая подготовительная мера или мера внутреннего порядка, гражданин не сможет обжаловать в судебном порядке превышение власти.

Судебная практика дает следующие ответы на поставленные проблемы:

а) циркуляры могут в соответствующих случаях рассматривать ся либо как исполнительные решения, либо как акты, не имеющие

подобного характера; б) критерий проведения различия между циркуляром, имею

щим или не имеющим характер исполнительного решения, не отно сится ни к форме, ни к его наименованию. Он устанавливается исключительно на основе содержания и значения акта;

в) это содержание и это значение должны быть таковы, чтобы ответить на следующий вопрос: дополняет или нет циркуляр чемлибо новым нормы, применяемые к гражданам?

Следует признать настоящими исполнительными решениями, циркуляры, содержание которых отвечает одной из трех следующих характеристик.

Министр в форме служебных инструкций принимает в действительности решение, выносить которое он не имеет права и которое его подчиненные должны осуществлять.

Министр дополняет новыми предписаниями те, которые вытекают из законов и регламентов. Но если новые формальности, налагаемые на граждан циркуляром, не сопровождаются санкциями, в случае их нарушения циркуляр не является регламентарным актом.

Министр налагает обязанности или предоставляет новые гаран-

тии гражданам.

4. Некоторые подготовительные акты или циркуляры, не содержащие исполнительного решения, квалифицируются иногда как. меры внутреннего порядка. В строгом смысле слова под мерами внутреннего порядка понимается нечто иное: это детальные, затрагивающие внутреннюю жизнь службы меры, которые в соответствии

ссудебной практикой не подлежат судебному обжалованию в связи

спревышением власти, хотя, казалось бы, они содержат все характерные черты исполнительного решения.

Taij, не принимаются судом жалобы на превышение власти, приносимые на решение директрисы лицея, запрещающей ношение лыжных брюк своим" ученицам. Мерами внутреннего порядка, не подлежащими обжалованию- в административно-судебном порядке, являются незначительные дисциплинарные наказания в учебных заведениях или в армии. К таким мерам относится «строгое замечание», не сопровождаемое другими дисциплинарными, мерами, сделанное публичному агенту.

137

Эта судебная практика имеет, бесспорно, практическое обоснование: необходимость освободить административного судью от рассмотрения жалоб, приносимых на решения, не имеющие существенного значения.

§ 3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Суммируя все вышесказанное, исполнительное решение есть ■юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав.

Подраздел / / РАЗЛИЧНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ

Исполнительные решения можно классифицировать в зависимости либо от формальных моментов (орган, участвующий в их издании; применяемая процедура), либо с материальной точки зрения (содержание).

5 1. КЛАССИФИКАЦИЯ СОГЛАСНО ФОРМАЛЬНОЙ ТОЧКЕ ЗРЕНИЯ

С формальной точки зрения главным элементом классификации является установление органа, который принимает исполнительное решение. Второй элемент (например, процедура выработки решения) служит второстепенной основой классификации.

А ■ Декреты

В период I I I Республики декретами именовались акты, принятые президентом республики и скрепленные подписью одного или нескольких ответственных министров. При IV Республике наделение председателя Совета Министров качеством главы исполнительной власти вызвало появление наряду с декретами президента республики, регулирование которыми в определенных областях сохранилось (например, назначение некоторых высших чиновников), декретов, подписываемых председателем Совета Министров и скрепляемых подписями заинтересованных министров.

Этот терминологический дуализм сохранился и в V Республике, несмотря на действие весьма отличающегося юридического режима (в частности, в силу того факта, что формальности скрепления

138

подписями, которые в прошлом порождали определенное формальное единство различных декретов, не обязывают более к единообра-

зию).

1. Декреты президента республики и декреты премьер-министра. Президент республики принимает декреты двоякого порядка.

Одни не требуют скрепления подписью премьер-министра. Они перечислены в ст. 19 конституции и не представляют интереса для административного права, поскольку касаются отношений главы' государства с правительством и парламентом (назначение премьер-министра и членов правительства, роспуск Национального собрания и т. д.) или осуществления чрезвычайных полномочий, предоставляемых главе государства ст. 16 конституции.

Все другие декреты президента республики скрепляются подписями премьер-министра и «в соответствующих случаях министров, ответственных за их исполнение».

Премьер-министр также принимает декреты. Они скрепляются подписью «в соответствующих случаях министров, на которых воз-

ложено их исполнение».

«Ответственные министры»— это те, на кого возложены главным образом подготовка и применение декретов, о которых идет речь.

2. Разграничение компетенции в области издания декретов между президентом республики и премьер-министром. Президентом республики должны подписываться:

все декреты, которые согласно конституции или органическим

законам относятся к его компетенции; все декреты, обсуждаемые в Совете Министров либо в силу пред-

писаний конституции или закона (например, декреты о назначении некоторых высших государственных служащих), либо в силу того, что вмешательство Совета Министров, не будучи обязательным, было признано уместным.

Все остальные декреты относятся к компетенции премьер-

министра.

3. Дополнительные формальности. Некоторым декретам должна предшествовать консультация со стороны того или иного органа (например, Высшего совета по национальному образованию). Наиболее важным формальным требованием является требование получения в определенных областях предварительного заключения Государственного совета (декреты в Государственном совете, см. стр. 301).

Б. Решения министров

Они облекаются в различные формы (телеграммы, письма, записки, циркуляры). Наиболее торжественной формой является постановление (аггСЧё), которое содержит обычно ссылку (visas) (напоминание о законах и регламентах, послуживших основой для решения) и соответствующее «изложение», подразделяемое иногда на статьи.

Постановление, принятое за подписью многих министров, именуется «межминистерским постановлением».

139

L-педует отметить, что в тех случаях, когда премьер-министр занимается организацией своих служб, так же как это мог бы делать любой другом министр, он прибегает при отсутствии иного указания закона к использо - ванию простых постановлений.

В. Решения различных административных органов

Различные административные органы при осуществлении своих полномочий принимают разные по наименованию решения: чаще всего это «постановления» (arrete), когда речь идет об единоличных органах (префект, мэр), «решения» (deliberation), когда речь идет о коллегиальных органах (генеральный совет, муниципальный совет).

5 2. КЛАССИФИКАЦИЯ СОГЛАСНО МАТЕРИАЛЬНОЙ ТОЧКЕ ЗРЕНИЯ

Материальная точка зрения связана с содержанием решения.

А. Регламентарные акты и нерегламентарные акты

Под регламентарньши актами или «регламентами» понимаются 1ШПМн;1тельные дешени.Ч~й?п<йо^~безлщ11Ш0_Ы>\1ЖЩ>й (например, дорожный кодекс, муниципальное постановление, устанавливающее одностороннее движение на улице).

Нерегламентарными актами являются индивиду^адьные решения~[касающйеся одного-едййсгвё^нного лица)" или решения ~в~бтно'- шёнии группы лиц (касающиеся нескольких лиц, перечисленных поименно).

Следует хорошо уяснить, что различие между регламентарнымн и нерегламентарными актами является не количественным, а качественным. Решение, устанавливающее жалованье префекту департамента Сена, имеет регламентарный характер, поскольку оно общее и безличное и имеет в виду не кон - кретное лицо, а категорию; решение о награждении многих сотен лиц не имеет регламентарного характера, поскольку оно, имея в виду множество лиц, каждого из них индивидуализирует.

Б.Значение различий между регламентарным актом

инерегламентарным актом

По мнению некоторых авторов, регламенты представляют собой «законы в материальном смысле слова», поскольку по своему содержанию {материальная точка зрения) они имеют тот же характер, что и закон: всеобщность, отсутствие индивидуализации адресата. Эта точка зрения, хотя и не является неправильной, не имеет, однако, того значения, которое ей желают придать. Французское право, как об этом уже было сказано, придает больше значения различиям и «формальным» критериям, нежели различиям и критериям «материальным». Различия, которые разделяют закон и регламент, имеют большее значение, нежели сходство, которое их сближает: закон не подлежит обжалованию в судебном порядке, ни в какой форме не может оспариваться в суде его соответствие праву; он не может быть источником какой бы то ни было ответственности за вину. Наоборот, регламент может быть аннулирован судьей в связи с превышением власти; он может быть предметом зашиты от нарушения законности; он может быть дефектным, порождая для администрации обязанность возмещения ущерба.

140

В действительности регламент обладает юридическим режимом, гораздо более близким к режиму нерегламентарных решений, нежели к режиму закона. Регламентарный акт представляет собой лишь одну из разновидностей исполнительных решений; это один из многих административных актов; он не имеет никакого отношения к верховенству и юридической непогрешимости закона.

Помимо сказанного, существуют также различия в юридическом режиме регламентарных и нерегламентарных актов, которые, не будучи основными, являются тем не менее ощутимыми.

1.Порядок опубликования: обычный порядок обнародования рег ламентарных актов — это их опубликование, актов "нерегламентар ных — их сообщение (notification).

2.Определение законности и толкование общими судами: см.

предшествующую главу.

3.Не существует приобретенных прав, опирающихся на регла ментарные решения; могут возникнуть приобретенные права только на основе нерегламентарных решений.

4.Защита от нарушения законности является постоянной в от ношении регламентов, рассматриваемых административным судьей,

лнепостоянной в отношении нерегламентарных актов (см. стр. 207).

5.В определенных случаях применение законов связано с опуб ликованием регламентов; только в порядке исключения оно может быть связано с изданием нерегламентарных актов.

6.Регламентарные акты министров при обжаловании в связи

с превышением власти всегда рассматриваются Государственным советом в качестве первой и последней инстанций (см. стр. 311).

§ 3. СОВМЕЩЕНИЕ ФОРМАЛЬНОП И МАТЕРИАЛЬНОЙ ТОЧЕК ЗРЕНИЯ

А. Нельзя дать полную характеристику исполнительного решения, если не будут определены формальные и материальные признаки, от которых оно зависит. Например, постановление префекта (формальный признак) регламентарного характера (материальный признак); декрет премьер-министра (формальный признак) нерегламентарного характера (материальный признак).

Показательно, что независимость понятий декрета и регламента многими зачастую не замечается. Между тем это различие весьма

просто.

Декрет может быть регламентом (например, дорожный кодекс) или не иметь регламентарного характера (например, назначение

префекта).

Регламент может быть декретом (например, дорожный кодекс) и может не быть декретом (например, муниципальные постановления, регламентирующие время стоянки автомашин).

Б. Регламенты публичной администрации представляют собой разновидность административных актов особо важного значения.

141

Определенное число законов содержит статью, гласящую: «Регламент публичной администрации определит условия применения настоящего закона». Точное определение регламента публичной администрации связано с формальными и материальными признаками.

1. Формальные признаки. Регламенты публичной администра ции принимаются в соответствии с прямым предписанием законода теля.

Они принимаются в Ф_орме декрета.

Они принимаются по получений заключения генеральной ассамблеи, обычной или пленарной, Государственного совета, кроме случая иного решения вице-председателя Государственного совета, который может передать проведение консультации менее торжественному собранию. Государственный совет рассматривается как «соавтор» регламента. Необращение к консультации Государственного совета порождает не дефектность формального характера,

анеполномочность.

2.Материальные признаки регламента публичной администра

ции илтот_о^|щй_2^езл2™1Ы.й_)1ар.акх8РЕго назначение — установление мер по применению закона.

достаточно хорошие доказательства своей обоснованности. Кроме того, но крайней мере в области, сохраненной полностью законодателем, он может входить а детали применения закона и тем более предписывать, в какой форме правительство должно само регламентировать применение закона. Наконец, судебной практикой административных судов признано, что при осуществлении полномочий, которыми наделяют правительство законодательные акты, предусматривающие издание регламента или регламентов публичной администрации, правительство располагает более широкими полномочиями, чем те, которые ему принадлежат в силу обычной регламентарнон власти. Следовательно, строго говоря, замечания, сделанные по ^поводу ТГр~актики издания регламентов публичной администрации, имеют силу только в тех областях, в которых закон определяет лишь «основополагающие принципы», но не в областях, в которых законодатель может, если он этого желает, пойти так далеко, как он хочет, в отношении деталей своих предпи - саний.

3. Юридический режим. Регламенты публичной администрации, рассматривавшиеся в течение длительного времени как имеющие законодательную природу, которая их освобождала от всякого обжалования в административно-судебном порядке, начиная с постановления Государственного совета от 6 декабря 1907 г., рассматриваются как административные акты, подчиненные контролю административного суда и подлежащие аннулированию этим последним в случае превышения власти.

Традиционно, пидзидется.. чт0 предложения законодателя правительству принять регламент или регламенты публичной администрации в целях применения закона 1шеют своим следствием не только отсрочку вступления в силу закона _вг|редь до публдклили. иреднисаин.ых_регламе.нта' или регламентов, но также наделение правительства более широкой регламентэрнон властью, нежели та, которую оно могло бы использовать самостоятельно в целях обеспечения исполнения законов. Этот принцип продолжает сохранять зна - чение, несмотря на расширение общей.регламентарной .власти правительства, применительно ко всем случаям, когда регламент вторгается в область, полностью резервированную за законодателем (первая часть ст. 34 конституции).

Подраздел 111 ЮРИДИЧЕСКИЙ РЕЖИМ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ

5 1. ЭЛЕМЕНТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО РЕШЕНИЯ

Будучи юридическим актом, исполнительное решение характеризуется элементами формального и материального порядка.

Формальными по своей природе элементами являются компетенция (полномочие на принятие решения) и форма (процедура, согласно которой решение принимается).

Материальными по своей природе элементами являются мотивы или причина решения (элементы фактического или правового порядка, которым должно соответствовать решение: например, полицейский регламент имеет своим мотивом или причиной угрозу общест-

143

~-r..,,..j,,____>,1.1ии ^uMcjjmdnMe решения;; цель (вещест венный интерес).

В силу тесной связи одновременно исторического и практического порядка, которая существует между нормами, определяющими условия действительности исполнительных решений, и рассмотрением споров в связи с превышением власти, изучение нарушений, порождающих дефектность элементов исполнительного решения, отнесена к третьей части настоящей работы. Ограничимся указанием здесь только на два момента.

А. Форма исполнительных решений

Обычно исполнительные решения являются точными и имеют

письменную форму.

Возможно, однако, существование исполнительных решений и в

устной форме.

С другой стороны, существуют подразумеваемые решения, вытекающие из молчания, сохраняемого администрацией. В третьей части настоящей работы можно будет увидеть, что молчание, сохраняемое администрацией в течение четырех месяцев по поводу адресованной ей просьбы, равносильно отклонению этой просьбы, по крайней мере в тех случаях, когда обращение к административному суду может иметь место только после предварительного решения администрации.

Б.Проблема делегирования полномочий

Впринципе никакой административный орган не может распоряжаться компетенцией, которой его наделяют конституция, законы

ирегламенты, и, следовательно, не может ее делегировать. Между тем практически это делегирование желательно, ибо позволяет освободить министра, префектов или руководителей службы от выполнения чрезмерных по объему задач.

Существуют два вида делегирования, на которое соглашается вышестоящий орган, по отношению к нижестоящему: с одной стороны, делегирование компетенции, с другой — делегирование

права подписи.

Главное различие между ними состоит в следующем: делегирование компетенции включает в себя в соответствии с волей ее осуществляющего подлинную передачу полномочия нижестоящему органу. Напротив, делегирование права подписи не лишает вышестоящий орган его полномочия; он передает нижестоящему органу лишь само право подписи. Вследствие этого, если условия, в которых осуществляются обе разновидности делегирования, весьма схожи, то последствия их весьма различны.

а) Общие условия. Прежде всего делегирование возможно только

втом случае, если имеется законодательный или регламентарный

144

§ 2. ОБНАРОДОВАНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ

Обнародование представляет собой действие, посредством которого исполнительное решение доводится до сведения заинтересованных лиц.

А. Публикация и оповещение

Публикация представляет собой один из видов безличного обнародования: помещение в официальном сборнике (например, в «Журналь офнсьель»); расклейка объявлений; публичное оглашение. В некоторых случаях закон предписывает определенную форму публикации (например, публикация декретов в «Журналь офисьель»). При отсутствии указания в нормативном акте применяемое правило состоит в том, что обнародование должно быть приспособлено к цели: акт, представляющий интерес для работников национального образования, будет надлежащим образом опубликован, если он сообщен в официальном бюллетене национального образования («Bulletin official de 1'Education national»); он не будет надлежащим образом опубликован, если обнародование осуществлено посредством простого циркуляра, не имеющего достаточного распространения.

Оповещение представляет собой разновидность обнародования, которая носит персональный характер например, письмо адресованное заинтересованному лицу (подтверждением оповещения служит либо квитанция на заказное письмо, либо расписка или ответ заинтересованного лица). Так, обнародование через посредство прессы или радио не может заменить индивидуальное уведомление, требуемое законом для предупреждения заинтересованного лица о дате, когда совет по пересмотру (избирательных списков. — Прим. ред.) вынесет решение по его жалобе.

Б. Сфера применения двух указанных разновидностей обнародования

В принципе публикации подлежат регламентарные акты, оповещению — акты нерегламентарные.

В. Значение обнародования

Обнародование в определенной мере предопределяет момент вступления в силу исполнительного решения.

Кроме того, течение срока исковой давности для обжалования перед административным судом начинается только с момента, когда истец благодаря соответствующему обнародованию смог узнать о существовании и содержании исполнительного решения.

Наконец, преждевременное применение регламентарного акта, до того как он станет применимым в силу общих правил опубликования, может породить ответственность государства.

146

Г. Решение, не подлежащее обязательному обнародованию

По своей природе некоторые решения ие подлежат обязательному опубликованию или оповещению (например, решение префекта об установлении опеки над ребенком со стороны благотворительного учреждения, Г. С. 16 мая 1953 г.). Эти решения исполнимы, как и любые другие, но'срок их обжалования течет только со дня, когда истец мог узнать об их существо - вании.

§ 3. ДЕЙСТВИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЯ ВО ВРЕМЕНИ

Проблема состоит в выяснении того, с какого момента исполнительное решение порождает последствия и с какого момента действие этих последствий прекращается.

А.Начало действия

1.Принцип отсутствия обратной силы у административных актов. Административные акты, если иное прямо не указано законо

дателем, не имеют обратной силы. Это правило, основанное на ст. 2 Гражданского кодекса, рассматривается Государственным советом как «общий принцип права» и относится, впрочем, к простой юриди ческой логике: последствия не могут предшествовать акту, который их порождает.

Исключений из этого правила всего два.

Обратное действие того или иного исполнительного решения в определенных случаях дозволено, точнее, предписывается законом.

Осуществление законно принятых постановлений об аннулировании или решений об отмене могут заставить администрацию пересмотреть ситуацию, предшествующую принятию постановления об аннулировании (например, перестановка на ступеньку вниз или вверх государственных служащих вследствие аннулирования меры, прямо или косвенно повлиявшей на их карьеру).

2. Значение обнародования для вступления в силу админи стративных актов. Представляется, что этот вопрос не решен окончательно ни наукой, ни судебной практикой. Можно указать, однако, на следующие моменты:

а) решение не может быть противопоставлено заинтересованным лицам или третьим лицам и накладывать на них обязанности до того, как оно обнародовано в какой бы то ни было форме;

б) нерегламентарное решение может наделить правами заинте ресованных лиц даже до того, как оно обнародовано. Однако регламентарное решение не может наделять правами до того, как оно опубликовано.

В заключении, данном 2 декабря 1955 г., Государственный совет опре - делил, что предусмотренное ст. 52 конституции 1946 г. течение срока от 20 до 30 дней для организации новых выборов в Национальное собрание в случае его роспуска начинается не с даты принятия декрета о роспуске, а с даты опубликования декрета в «Журналь офисьель».

10* 147

Б. Продолжительность действия исполнительных решений. Теория приобретенных прав

В определенных случаях действие исполнительных решений во времени ограничено законом или самим решением (например, временное разрешение иностранцу на работу во Франции).

Решение, если закон или регламент этого не запрещают, может содержать также условия об отсрочке или исполнении.

•. В подавляющем большинстве случаев, однако, решение действует постоянно, то есть оно порождает последствия в течение всего времени, пока не будет аннулировано или отменено. Однако ни аннулирование (retraitj, ни отмена не могут быть произвольными.

1. Отмена или аннулирование. Отмена прекращает на будущее действие решения. Аннулирование, напротив, действует с самого начала и, если оно является законным, имеет своим следствием упразднение акта с момента его появления. В силу этого оно устра няет как будущие, так и наступившие юридические последствия.

Между юридическим режимом аннулирования и отмены существует различие.

2. Порядок аннулирования. В юридическом режиме аннулиро вания доминирует различие между решениями, наделившими пра вами, и решениями, которые не предоставили прав. Только конкрет ное изучение каждого решения позволяет их отнести к той или иной, категории. В целях упрощения иногда говорят, что регламенты никогда не наделяют правами и что их могут предоставить только (но не обязательно) индивидуальные решения. Это не точно. Обычно тем самым хотят сказать, что никто не имеет права защищать рег ламент, то есть законно противиться его отмене (или изменению, которое будет представлять собой отмену, сопровождаемую приня тием нового регламента); но регламенты могут предоставлять права в прошлом (например, право служащего на возмещение, предусмот ренное регламентом), и аннулирование регламента подчинено в та ком случае правилам, применяемым по отношению к актам, наде ляющим правами.

а) Аннулирование решений, не наделяющих правами, возможно в любой момент и без всяких условий (например, администрация может в любой момент аннулировать с момента принятия и не только на будущее дисциплинарное наказание, которое не сопровождалось назначением, сделанным в пользу другого чиновника, и которое, таким образом, никого не наделило правами).

б) Аннулирование решений, предоставивших права, возможно только при соблюдении двух условий.

Прежде всего необходимо, чтобы аннулирование было оправдано необходимостью ликвидировать нарушение законности, а не просто мотивами своевременности. Например, аннулирование назначения служащего может быть оправдано тем, что служащий еще не до-

148

стиг возраста, установленного для занятия этой должности, по не тем, что администрация сожалеет о своем выборе.

Далее необходимо, чтобы аннулирование имело место в то время, когда оно было еще возможно в порядке административно-судебного оспаривания. Поскольку срок исковой давности для обращения в административный суд установлен в два месяца с момента опубликования или оповещения, аннулирование обычно может иметь место в отношении решений, наделивших правами в течение этого срока.

Все основания для продления срока исковой давности (см. часть I I I ) служат одновременно и продлению срока аннулирования, в частности обращение в вышестоящую инстанцию или в инстанцию, принявшую решение. Точно так же, если последовало законное обращение в административный суд, администрация может аннулировать решение до вынесения судом окончательного решения. Но срок аннулирования сохраняется только для случаев нарушения законности, в отношении которых предусмотрено сохранение срока исковой давности обращения в административный суд.

Обоснование рассмотренных норм дано судебной практикой, и их легко понять: в принципе в интересах юридической безопасности решения, наделяющие правами, следует рассматривать как окончательные. Вмеете с тем желательно, чтобы администрация могла сама аннулировать принятые ею незаконные решения. Однако нельзя признать за администрацией полномочий более широких, чем те, которыми обладает судья, специально призванный осуществлять надзор за соблюдением законности. Отсюда два правила, которые рассмотрены выше: аннулирование должно быть обосновано незаконностью решения, которое оправдывало бы его аннулирование судьей: оно должно иметь место только в период, когда возможно его аннулирование административным судьей, то есть пока не истек срок исковой давности.

3. Отмена решения распространяется только на будущее, она имеет гораздо менее серьезные последствия, нежели аннулирование, и осуществляется гораздо проще.

а) Совершенно ясно, что отмена решений, не наделяющих пра вами, всегда возможна.

б) В отношении решений, наделивших правами, следует прово дить различие между регламентарными и нерегламентарными актами.

Регламентарные акты могут быть отменены или изменены в любой момент, так как, если эти акты в определенных случаях наделяют правами в прошлом, они никогда не наделяют правами на будущее. Администрация не может даже взять обязательство на будущее сохранить регламент в силе.

Нерегламентарные акты, наделившие правами, могут быть отменены только при соблюдении условий, предусмотренных законом или регламентами (например, отстранение или увольнение в отставку служащего, которое представляет собой отмену назначения, возможно только в случаях, предусмотренных законом).

149

§ 4. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ: ЗНАЧЕНИЕ РЕШЕНИЯ. ВСТУПИВШЕГО В СИЛУ

Юридическую силу исполнительных решений можно установить при сопоставлении с юридической силой, придаваемой судебным решениям, и юридической силой, присущей односторонним решениям частных лиц.

А. Исполнительное решение никогда не обретает силы, сравнимой с законной силой судебного решения

В том случае, если судебное решение уже не подлежит обжалованию (ни в апелляционном, ни в кассационном порядке), оно обретает законную силу, иначе, оно имеет «силу узаконенной истины».

Можно было бы думать, что в том случае, когда исполнительное решение уже не подлежит обжалованию, в частности в связи с истечением срока исковой давности по делам о превышении власти, оно обретает нечто вроде авторитета решения, вступившего в законную силу. Однако это совсем не так.

1. Судебное решение, вступившее в законную силу, никогда не может быть аннулировано, даже если судья раскаивается в при нятом решении. Напротив, исполнительное решение может быть аннулировано или отменено на условиях, указанных в предше ствующем параграфе.

2. Судебное решение, вступившее в законную силу, не подлежит оспариванию даже косвенному, поскольку оно признано «узаконен ной истиной». Оно не только не может быть подвергнуто прямому оспариванию, но в связи с каким-либо другим процессом его обо снованность и справедливость не могут быть поставлены под сомне ние. Напротив, даже тогда, когда исполнительное решение оказы вается под защитой истекшего срока исковой давности по делам о превышении власти, оно может быть оспорено при ином обжало вании. Например, регламент, в отношении которого срок обжа лования в связи с превышением власти истек, может стать объектом защиты от нарушения законности в связи с иском, направленным против мер по его применению. Точно так же, если какое-либо лицо, ущемленное незаконным решением, пропустило срок принесения жалобы на превышение власти, позволяющей аннулировать эту меру, оно не лишается тем не менее права потре бовать возмещения за причиненный ущерб и может, основываясь на этом требовании, поднять вопрос о незаконности рассматривае мой меры, даже если незаконность этой меры не может быть под тверждена аннулированием.

Иначе говоря, истечение срока исковой давности по делам, связанным с исполнительными решениями, порождает чисто процессуальные последствия, а не последствия по существу. Оно ставит препятствия предъявлению иска в связи с истечением срока давно-

150

сти; защищает решение презумпцией законности, но если при предъявлении иного по характеру иска срок давности не истек, незаконность решения вновь может стать предметом рассмотрения.

3. Наконец, как можно будет увидеть дальше, в то время как исполнение судебного решения силой является правомерным, осуществление при помощи силы исполнительного решения подчинено ограничительным условиям.

Б. Однако исполнительное реишние по своей силе превосходит односторонние частные акты

1. Исполнительное решение может налагать обязанности на третьи лица без их на то согласия, что не может в принципе иметь место при односторонних актах частных лиц.

2. Иски, направленные против исполнительных решений, не вле кут за собой, кроме случаев, предусмотренных специальными нормативными актами или судебными решениями о приостановке исполнения, отлагательных последствий. Напротив, оспаривание в судебном порядке приостанавливает действие частного акта.

3. Исполнительное решение в определенных случаях подлежит исполнению путем применения силы без предварительного вмеша тельства судьи, в то время как исполнение силон частных актов, как правило, может иметь место только в силу судебного решения.

В. Значение решения, вступившего в силу

Вступившее в силу исполнительное решение уступает законной силе судебного решения, вынесенного административным или общим судом, но превосходит по своему значению частные акты и тем более односторонние акты частных лиц.

§ 5. ПРОБЛЕМА ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ

Было бы заблуждением думать, что исполнительное решение по самой своей сущности подлежит исполнению при помощи силы. Верно лишь то, что оно обладает само по себе обязательной силой, но это ни в коем случае не эквивалентно признанию, что оно во всех случаях может быть объектом принудительного исполнения.

Действительно, следует уяснить, что первое и с точки зрения юриди* ческой главное воздействие исполнительного решения состоит в односто_ роннем изменении юридического предписания. Это воздействие, представ ляющее собой один из аспектов исполнения решения, не предполагает салю по себе применение силы: назначение служащего, полицейский регламент имеют своим первым следствием создание прав и обязанностей, и это следствие наступает независимо от проблемы принудительного исполнения. Более того, в некоторых случаях решения не имеют иного следствия, кроме чисто юридического предписания, например присвоение почетного звания служащим.

151

Кроме того, материальное осуществление многих актов возможно без обращения к силе. Отстранение чиновника осуществляется в результате простого акта лишения полномочии и приостановки выплаты ему заработной платы; аналогичен и случай отказа в возмещении.

Проблема осуществления исполнительных решений путем применения силы имеет ограниченное значение; она не совпадает с проблемой обязательной силы решений, и, следовательно, можно утверждать, что исполнительное решение не всегда требует применения силы для своего исполнения.

Тем не менее в определенных случаях полное исполнение административного решения предполагает обращение к принуждению: (например, при осуществлении реквизиции, когда лицо, против которого обращена реквизиция, оказывает сопротивление; при изъятии автомашины, стоящей в запрещенном месте и блокирующей движение, и т. п.).

Обладает ли администрация правом использовать находящуюся в ее распоряжении силу для исполнения решений вопреки оказываемому сопротивлению?

Ответ на этот вопрос связан с двумя противоречивыми соображениями. С одной стороны, применение силы чаще всего наносит вред основным правам (личной свободе, праву собственности, неприкосновенности жилища и т. п.); в цивилизованном обществе в принципе подобный вред может быть причинен только по уполномочию и под контролем судьи. Эта идея сохраняет силу, даже если речь идет об исполнении административного решения. Хотя в отношении последнего и существует презумпция законности, оно не имеет, однако, неоспоримой силы узаконенной истины, и действия администрации вызывают тем большие опасения, что, будучи депозитарием публичной силы, она рискует использовать ее в своих интересах. Это соображение первого порядка приводит к выводу, что администрация не должна прибегать к принудительному исполнению иначе, чем в случае осуждения правонарушителя судом.

Между тем необходимо, чтобы «сила была в распоряжении закона». Нельзя допустить, чтобы административные решения были лишены эффективности. Имеются случаи, когда обращение к судье не способствует осуществлению решений либо потому, что это обращение невозможно, не будучи предусмотрено законом, либо может оказаться запоздалым, если решение требует немедленного исполнения.

А. Общий принцип

Принудительное исполнение не может иметь место без предварительного обращения к судье. В большинстве случаев сопротивление исполнению административных решений наказуется в уголовном порядке. Вследствие этого в случае сопротивления одного из заинтересованных лиц администрация должна возбудить против него уголовное преследование. Уголовное осуждение должно, как правило, заставить правонарушителя подчиниться; наличие приговора суда оправдывает принудительное исполнение со стороны администрации.

152

Б.Исключения

1.Некоторые нормативные акты разрешают принудительное исполнение без предварительного обращения к судье (например,

закон от 2 июля 1877 г., позволяющий применение вооруженной силы в целях осуществления военных реквизиций).

2.Принудительное исполнение без предварительного обращения

ксудье возможно в том случае, если законом не предусмотрены санк

ции против нарушителей. Действительно, в подобном случае невоз можно прибегнуть к судье по уголовным делам и за отсутствием разрешения на принудительное исполнение пришлось бы отказать ся от осуществления административных решений.

3. Принудительное исполнение в административном порядке возможно также в случаях срочности, при исключительных обсто ятельствах и при абсолютной необходимости.

В. При всех обстоятельствах принудительное исполнение подчинено определенным ограничениям

1.Принудительное исполнение возможно только в том случае, если имеет место сопротивление осуществлению решения. Оно предполагает, следовательно, наличие предварительного требования.

2.Принудительное исполнение ограничено строгой необходи мостью.

3.Администрация всегда исполняет свои решения на свой страх

и риск. Если административный судья объявит незаконным реше ние, исполненное в силу служебных обязанностей, администрация должна будет возместить последствия этих действий, хотя бы само исполнение не противоречило закону.

Г. Санкции, вытекающие из предшествующих правил

Всякое незаконное принудительное исполнение даже законного решения составляет самоуправство. В этом состоит одно из главных положений состава самоуправства, последствия которого уже были показаны как с точки зрения подсудности, так и с точки зрения правового содержания этого понятия.

Подраздел IV

РЕГЛАМЕНТАРНАЯ ВЛАСТЬ

и.

1 С

1 С

§ I. ОБЫЧНАЯ РЕГЛАМЕНТАРНАЯ ВЛАСТЬ

^Регламентарная власть является прежде всего правительствен-, нон компетенцией, но не следует упускать из виду, что определен-i ное число административных органов также обладают правом издания регламентов в пределах своих полномочий.

А. Правительственная регламентарная власть

Речь идет о регламентарной власти, признанной ст. 37 конституции. Напомним основные положения ее правового режима.

1. Сфера применения регламентарной власти. Сфера применения регламента является областью общего права, в то время как сфера применения закона представляет исключение. Для того чтобы определить регламентарную область, необходимо напомнить, что

ст. 34 определяет двояким образом сферу применения закона.

Некоторые вопросы полностью переданы законодателю, который может при желании входить в детали столь далеко, как он сочтет это полезным, или оставить за правительством установление мер по применению.

К этим вопросам относятся:

«гражданские права и основные гарантии, предоставленные гражданам для пользования публичными свободами; обязанности, налагаемые национальной обороной лично на граждан и их имущество;

гражданство, состояние и правоспособность лиц, семейные отношения, наследование и дарение;

определение преступлений и правонарушений, а также налагаемых за них наказаний; уголовное судопроизводство; амнистия; создание новых судебных установлений и статус судей;

распределение ставок, налогов и условий покрытия всякого рода налогов, порядок выпуска денег;

порядок выборов в палаты парламента и в органы местного самоуправления;

установление категорий общественных учреждений; основные гарантии, предоставляемые гражданским государст-

венным служащим и военнослужащим;

••общая организация национальной обороны; свободное управление местными административными единицами;

их компетенция и их доходы;

154

образование; режим собственности, вещные права, гражданские и торговые

обязательства; трудовое право, профсоюзное право и социальное обеспечение».

Само собой разумеется, что точное значение этих положений может быть установлено только в соответствии с их применением. Но ст. 34 является объектом толкования как со стороны Конституционного совета, так и со стороны Государственного совета. Особую трудность представляет выяснение основных принципов. Каковы основные принципы социального обеспечения или гражданских и торговых обязательств? На это трудно ответить, не впадая в произвольное толкование. С другой стороны, проблема установления того, образует или нет та или иная норма основной принцип, не может быть решена чисто объективно. Зачастую в качестве основных принципов могут рассматриваться только те, которые отнесены к таковым самим законодателем и без признания которых он не смог бы принять закон. Но эта «субъективистская» концепция, будучи единственно логичной и единственно соответствующей реальности, привела бы к неписаному пересмотру ст. 34 конституции, поскольку означала бы, что в качестве основных принципов в данной области выступают все те нормы, которые парламент счел достаточно важными для того, чтобы сохранить за собой право их пересмотра. Подобный критерий практически уравнивает вопросы, предусмотренные обеими частями ст. 34, и лишает всякого значения контроль Конституционного совета.

Проблема разрешения споров, порожденных ст. 34, и особенно ее второй частью, тем труднее поддается урегулированию, что, как уже было сказано, да щита__регламентарнсж влдсхц_ от. .покушений....со сторсч|ы__зако_нодателя поручена КонстТГгуцнонному совету, а охрана сфеды применения закона от по1ГушёТПГн_со сторон'ьГрё'глаыёТнтарной власти остае_тся_в_ру_1<а хГосуда р -ствё"нного~совет'а — административного судьи. ТаЦиТГобразом, установление

единой границы должно быть осуществлено двумя различными инстанциями, lie зависящими друг от друга.

Следовательно, нужно проводить различие между нормами и основными принципами.

Объектом разногласий между Конституционным советом и Государственным советом стало одно из наиболее важных положений в области уголовного права. Суть дела состоит в следующем: в тех случаях, когда закон предусматривает уголовное наказание со ссылкой на регламент, может ли последний быть изменен регламентар- ным путем? В одном из первых решений (от 12 июля 1965 г.) Конституционный совет без всякой оговорки записал, что область, о которой идет речь, относится к регулируемой регламентом. Государственный совет занял противоположную позицию при решении аналогичных дел и установил, что предписание, санкционированное законом об уголовном наказании, придает этому предписанию законодательный характер. Наказание не может быть ни утяжелено, ни

155