vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

ннн может рассматривать жалобу только па решение администра'-; цни, отрицающее его право на возмещение или предоставляющее ему недостаточное возмещение.

А.Значение рассматриваемых норм

1.Рассматриваемые нормы применяются в Государственном совете, выносящем решение по первой инстанции, а также в адмиииг' стративном трибунале. Они, однако, не применяются в силу прямого указания закона (ст. 3 названного декрета от 30 сентябре 1953 г.) к спорам в области общественных работ, рассматриваемым^ административным трибуналом.

Посредством договорных условия стороны могут распространить де!к ствие данных норм и на область общественных работ, но не освободить ссбл' от их соблюдения в других случаях.

2.Нормы обязывают лицо приносить жалобу на решение адмипи страции. Но они не обязывают его к предварительному обжаловл нпю в административном порядке.

3.Предварительное решение администрации открывает течение срока исковой давности по обжалованию в судебном порядке. Этот срок составляет в принципе два месяца с момента сообщения (или

внекоторых случаях публикации) решения.

Б.Решение, предполагающее отклонение в силу

^'требование, способное вызвать предполагаемое решение об откло-','jienini. Этому могут служить любые доказательства, п в частности' 5.почтовая квитанция об отправлении заказной корреспонденции. V ' , - . В порядке исключения в некоторых областях

(городское строительств, Церием о члены некоторых объединений лиц свободных профессий) молчание ■ органа, которому направлено заявление, может расцениваться как согласие. .? Однако для этого необходимо прямое указание нормативного акта.

В. Рассматриваемые нормы не действуют при обжаловании судебных решений fcJ'ic'-Если

административное судебное учреждение рассматривает !'кЗлобу на судебные решения нижестоящего административного-«^судебного учреждения, то есть когда истец использует один ни путей ^обжалования, очевидно, нет необходимости в истребовании решения, ^администрации, поскольку обжалуется судебное решение. Si:. Совершенно очевидно, что норма, согласно которой молчание К'- Может расцениваться как предполагаемое решение об отклонении, №. не применяется, когда речь идет об ожидаемом решении административного судебного учреждения. Тот факт, что административное " судебное учреждение не вынесло решения четыре месяца спустя после передачи дела на его рассмотрение, ни в коей мере не эквивалентен положительному пли отрицательному решению. (Исключения из приведенного правила устанавливаются законом. Такова, например, обязанность Трибунала по конфликтам вынести в трехмесячный срок решение по постановлению о позитивном конфликте ■ под угрозой утраты силы этмм постановлением спустя один месяц.)

/1. Общий принцип (закон от 7 июня 1956 г.)

■ ':',., Срок исковой давности при обжаловании в органы администра тивной юстиции установлен в два месяца и начинает течь, если

.ia'Kon не устанавливает иное, ТТфПТГЯТПЯ Обжалуемого решения. При сроке исковой давности менее двух месяцев указание на этот срок иод угрозой его неприменимости должно фигурировать в сооб щаемом решении (закон от 7 июня 1956 г.).

применению в административных судебных учреждениях без наличия специального нормативного акта» (Г. С, 12 декабря 1958 г.). Однако декрет от 10 апреля 1959 г. распространил на процесс применяемую в административных трибуналах ст. 73 Гражданско-процессуального кодекса.

Следует, однако, избегать путаницы: течение срока исковой давности начинается с момента принятия решения, а не действия юридического факта, породившего спор. Решение и юридический факт, порождающие спор, совпадают при принесении жалобы на превышение власти: течение срока исковой давности для истребования заинтересованным лицом аннулирования муниципального постановления начинается с момента публикации этого последнего. Но решение и юридический факт не совпадают при иске о возмещении. 1£слн заинтересованное лицо предполагает потребовать денежное возмещение за ущерб, который ему был причинен указанным муниципальным постановлением, срок исковой давности начнет течь не со дня опубликования постановле,-ння, а со дня, когда просьба о возмещении была прямо или предположительно отклонена. В области общественных работ, где нормы предварительного решения не действуют, не существует в собственном смысле слова срока исковой давности при обжаловании в органы административной юстиции. Действует лишь оговорка об утрате прав по истечении четырехлетнего периода.

Б. Способы применения двухмесячного срока исковой давности

1. «Dies a quo et dies ad quem» (день, с которого, и день, по который). При исчислении срока исковой давности день сообще ния решения и день истечения срока давности не засчитываются. В отношении решения, сообщенного 1 января, течение срока исковой давности начинается 2 января в 00 часов; он истекает, следова тельно, 1 марта в 24 часа, и, поскольку день, по который течет срок исковой давности, не засчитывается, жалоба может быть принята как крайний предел 2 марта. Срок исковой давности исчисляется

от одной даты до другой (два месяца, а не шестьдесят дней).

2. Начало течения срока исковой давности. Здесь действует совокупность весьма сложных норм.

а) Срок исковой давности в отношении регламентарных актов

.начинает течь в принципе с момента публикации этих последних. В отношении нерегламентарных актов он начинает течь с момента лх сообщения, даже если по закону они подлежат опубликованию в «Журналь офисьель». Однако, если решение затрагивает интересы

.множества лиц, течение срока исковой давности начинается с момента публикации.

Публикация, если она не имела место в «Журналь офисьель», должна быть осуществлена адекватным способом (например, в бюллетене министерства, коль скоро решение затрагивает личный состав последнего). Срок исковой давности начинает течь со дня, когда сборник, в котором решение опубликовано, может поступить к заинтересованным лицам.

В области разрешения на строительство срок исковой давности исчисляется по окончании срока, на который было вывешено соответствующее объявление.

320

Начало течения срока исковой давности может оказаться различным в зависимости от круга заинтересованных лиц. Например, сообщение чиновнику решения, касающегося его карьеры, открывает течение срока исковой давности для него лично, но не для его сослуживцев, для которых течение срока исковой давности начинается лишь с момента опубликования решения или со дня публикации другого решения, исходящего из наличия первого решения.

Различие в датах начала течения срока исковой давности может зависеть также от предполагаемых путей обжалования. Например, публикация постановления в «Журналь офисьель» открывает течение срока исковой давности для всех заинтересованных лиц, но не в отношении путей обжалования, которые могут быть использованы в связи с некомпетентностью автора постановления, если этот последний не был указан в публикации и стал известен только позднее.

гибкость этой норме. Вышеупомянутый декрет от 11 янва-

ря 1965 г. идет еще дальше в этом направлении и устанавливает равновесие между противоречивыми тенденциями, которые последовательно оказывали влияние на принимаемые решения.

Применяемая система основывается на двух основных прин ципах.

': Прежде всего предполагаемое решение об отклонении открывает ; течение срока исковой давности только тогда, когда существует ,а заинтересованность в скором разрешении сомнений относительно jjj| действительности решения. При судебном разбирательстве по вопро- !

сам общего характера предполагаемое решение об отклонении никогда не открывает течения срока исковой давности относительно обжалования в органы административной юстиции. Течение срока | исковой давности начинается только со дня, когда прямо сформулированное решение сообщено просителю.

Действительно, жалобы по вопросам общего характера не затрагивают, ', как правило, действительности решений. Имеется неуверенность лишь в отно- \ш шенни субъективных прав просителя (особенно права на возмещение в де- Ш нежном выражении), и[ нельзя допустить, чтобы эта неуверенность была [и обращена против него. Наоборот, в общих интересах, чтобы проблема юриди- ' ческой правомерности предполагаемого решения была урегулирована как можно скорее. Это одновременно служит как интересам администрации, которая должна достаточно быстро знать, может ли она рассматривать свое решение как окончательное, так и интересам третьих лиц.

При судебном разбирательстве в целях аннулирования, то есть в подавляющем большинстве случаев при исках в связи с превышением власти, правило, напротив, состоит в том, что срок исковой давности начинает течь со дня получения предполагаемого решения, то есть со дня истечения четырехмесячного срока после подачи | прошения.

Однако в этой области мы сталкиваемся со вторым принципом полностью эмпирического характера. Он требует, чтобы частные лица не были введены в заблуждение, даже если последнее извини тельно. Так обстоит дело в двух случаях. Первый — когда «тре буемая мера не может быть принята иначе как посредством решения или на основе заключения местных ассамблей или любых других коллегиальных органов». Действительно, в этом случае частное лицо, не знающее даты собраний или сессий, указанных ассамблей или органов, практически не в состоянии подсчитать продление срока, предусмотренное законом от 7 июня 1956 г., поскольку эти ассамблеи или органы не заседают постоянно. В этом случае, к л к и в области судебного разбирательства общего характера, декрет вполне обоснованно просто-напросто упразднил течение срок;! исковой давности, пока не будет сообщено соответствующее ясное решение.

$ Второй случай связан с сообщением прямого решения взамен ,,£ предполагаемого по прошествии четырехмесячного периода со дня, открывавшего течение срока исковой давности. Если определенное решение принимается после истечения срока исковой давности,'

322

применяемого к обжалованию в органы административной юстиции, оно не представляет интереса, по крайней мере если оно только подтверждает предполагаемое отклонение. Во всяком случае, заинтересованное лицо утратило свои права за просрочкой. Но если определенное решение об отклонении принято в пределах срока Исковой давности, то есть в течение двух месяцев, следующих за четырехмесячным молчанием, у частного лица, которое не утратило своих прав в связи с просрочкой, в момент, когда решение ему было сообщено, может возникнуть вопрос, течет ли двухмесячный Срок с этого сообщения или с даты предполагаемого отклонения. Вполне обоснованно декрет от 11 января 1965 г. одобрил решение вопроса, наиболее благоприятное для истца. Если определенное решение об отклонении последовало в период течения срока исковой Давности, он начинает отсчитываться с момента данного решения. г ' Например, прошение, представленное I января, должно рассматриваться * RBK отклоненное в полночь 1 мая. Двухмесячный срок для подачи жалобы в связи с превышением власти отечнтывается начиная со 2 мая. Но 15 нюня (то есть в пределах двухмесячного срока) было сообщено об определенном решении. Отныне новый двухмесячный срок начинает течь с 16 нюня. Напротив, сообщение, поступившее 1 сентября, то есть по истечении срока исковой

ллвности, не возродит этот последний, по крайней мере если оно лишь призвано подтвердить предполагаемое отклонение.

Отметим; что способ исчисления двухмесячного периода, начиная с предполагаемого решения об отклонении, достаточно суров, и в общем лишает заинтересованное лицо преимуществ использования дня, с которого и по который течет срок исковой давности. Действительно, в вышеприведенном примере, поскольку заявление рассматривается как отклоненное в полночь I мая, 2 мая не расценивается как (dies a quo) день, с которого начинает течь, срок исковой давности и он истекает, следовательно, 2 июля.

В. Продление в связи с административным обжалованием срока исковой давности для обращения в органы административной юстиции

1. Общин принцип. Прежде чем обратиться к судье, лицо может попытаться добиться от администрации отмены или пере-i мотра причиняющего ему ущерб решения. В этих целях соответ-i шлющее заявление с просьбой о смягчении наказания направляется шбо в инстанцию, принявшую решение, либо в вышестоящую инстанцию. Если административное обжалование имеет место 11 пределах срока исковой давности, оно сохраняет срок исковой i.iDHocTH, который будет течь лишь начиная с отклонения жалобы ч административном порядке.

Например, одному из сотрудников государственного учреждения i >пощепо о дисциплинарном взыскании 1 февраля. 15 марта (то есть и [имках двухмесячного срока) этот сотрудник направляет заявление с просьбой о смягчении наказания. Он сохраняет таким образом 11 ок исковой давности применительно к обжалованию в органы i ошнистративной юстиции.

323

21*

Предположим, что администрация отклоняет заявление с просьбой о смягчении наказания решением, принятым 1 июня (до истечения четырехмесячного срока, который расценивался бы как равнозначный полному правовому отклонению). Заинтересованное лицо должно в этом случае обратиться в органы административной юстиции не позднее 2 августа. Если же администрация не отвечает, заявление с просьбой о смягчении наказания расценивается как отклоненное 15 июля, и срок исковой давности относительно обжалования в органы административной юстиции истечет 16 сентября.

2. Способы применения, а) Обжалование в административном порядке сохраняет срок исковой давности для обращения в органы административной юстиции только в том случае, если это обжалование имело место до истечения срока исковой давности.

б) Сохранение срока исковой давности посредством обжалования в административном порядке возможно только один раз. Повторное обжалование в вышестоящую инстанцию после отклонения первого не приводит к сохранению срока исковой давности.

в) Заявление с просьбой о смягчении наказания, направленное в судебное учреждение, не обладающее соответствующей компетен цией, позволяет сохранить срок исковой давности относительно обжалования в органы административной юстиции так же, как и обжалование в административном порядке при условии, что заявление направлено в это судебное учреждение до истечения срока исковой давности и что оно передано в компетентное судебное учреждение не позднее двух месяцев после вынесения судебного решения о неподсудности или отказа в принятии заявления.

Г. Проблема решений, выносимых на основании нового расследования

Если вследствие требования заинтересованного лица администрация принимает решение, изменяющее предшествующее, вновь принятое решение рассматривается как новое и может быть обжаловано в органы административной юстиции независимо от даты принятия при условии, что обжалование имеет место в течение двух месяцев, следующих за принятием нового реше-

все подтверждающие решения, даже вынесенные после действительно нового или мнимо нового расследования, не восстанавливают срок исковой давности для обжалования в органы административной юстиции, если по отношению к первоначально принятому решению он уже истек.

Отступление от этой судебной практики допускается лишь тогда, когда повторное расследование осуществляется в силу регламента.

Д.Последствия истечения срока давности

1.Государственный совет придает особое значение вопросу истечения срока исковой давности в области судебного разбира тельства административных споров. Если судебное обжалование

осуществлено в пределах срока давности, то в ходе рассмотрения жалобы можно ссылаться лишь на те основания, которые в ней указаны, или по крайней мере на те, которые установлены до истече ния срока давности. Что касается оснований, выдвигаемых после истечения срока давности, то могут быть рассмотрены только те из них, которые служат той же «юридической цели», что и основа ния, выдвинутые в пределах срока давности. Судебная практика следует принципу, согласно которому основания, приводимые в жалобе, могут быть двоякими: либо относиться к внешней сто роне законности (неполномочпость или нарушение формы), либо к внутренней стороне законности (нарушение закона, злоупотребле ние властью). И те и другие должны иметь одну и ту же «юри дическую цель» (Г. С, 25 июня 1958 г.; 14 февраля 1962_г.).

§ 3. СЛЕДСТВЕННЫЙ (1NQUIS1TOIRE) И ПИСАНЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

А. Следственный характер

Обвинительный и следственный процесс обычно противопоставляют друг другу. При первом — представление доказательств и ход процесса зависят от инициативы сторон (или, в области уголовно-правовой, от прокуратуры); судья выступает в роли арбитра в прениях сторон. При следственном процессе судья, напротив, играет активную роль в отыскании доказательств и в руководстве процессом. Гражданский процесс, применяемый в общем суде, относится к типу обвинительного, а уголовный процесс — к типу следственного.

Процесс в административных судебных учреждениях носит следственный характер.

1. Дело возбуждается истцом в Государственном совете путем подачи письменного заявления, а не путем вызова в суд, как это обычно имеет место в гражданско-правовой области. Следовательно, сам Совет, направляя заявление истца ответчику, привлекает его к делу. Так же обстоит дело после принятия декрета от 4 апреля 1959 г. в административных трибуналах.

Заявление должно быть подано на бумаге с гербовой маркой.

Однако с изданием ордонанса от 29 декабря 1958 г. процесс может быть начат на основе представления бумаг, неоплаченных гербовым сбором. Оплата судебных издержек, если она должна иметь место, производится после вынесения окончательного постановления.

В силу норм предварительного решения заявитель должен представить обжалуемое решение или, если речь идет об устном решении, представить доказательства его существования. Наконец, если речь идет о подразумевае - мом решении об отклонении, необходимо подтвердить, что администрации было направлено заявление, на которое в течение четырех месяцев не дано ответа. Кроме того, заявление и приложенные к нему документы должны иметь копни.

Истец может представить «суммарное заявление», аргументацию которого он развивает затем в ([Подробной объяснительной записке». Но эта объяснительная записка в случае ее представления по истечении срока исковой давности должна содержать аргументацию только относительно оснований н выводов, которые были изложены в его заявлении.

2. Судья руководит процессом. Дело возбуждается путем подачи письменного заявления судье, который привлекает к делу ответчика. Судья организует разбирательство, предлагает каждой из сторон ответить на письменные заявления другой. Он решает, когда обмен этими письменными документами должен быть прекращен.

Рассматриваемый процесс носит следственный характер, но вместе с тем о нем можно говорить и как о состязательном: противная сторона должна иметь возможность оспорить любое доказательство или основание, представленное либо выдвинутое другой стороной.

3. Доказывание в административном суде, а) Бремя доказывания. В принципе бремя доказывания в административном суде,

326

как и в любом другом суде, лежит на просителе, то есть на истце. В силу принципов, свойственных административному праву (привилегия действия по долгу службы), в большинстве случаев именно противники администрации оказываются в положении просителей и, следовательно, должны представлять доказательства ущерба, который они вменяют в вину администрации (кроме случаев презумпции в их пользу, например, в области ответственности по некоторым делам). Так, именно агенту, обжалующему дисциплинарное наказание, надлежит доказать недостоверность инкриминируемых ему фактов.

Следственный характер процесса смягчает, однако, суровость этого правила по причинам скорее психологического, нежели юридического порядка. На практике судья предлагает администрации представить объяснения, и ее молчание или недомолвки отнюдь не служат в пользу администрации.

б) Способы доказывания. Законодательство 1889 г. установило следующие способы доказывания в административных трибуналах: анализ документов, экспертиза, дознание, выезд на место, допрос сторон, сличение почерка.

В Государственном совете доказывание осуществляется свободно. На практике Совет прибегает всегда к письменным доказательствам. Каждая из сторон располагает правом представления в письменном виде свидетельств, удостоверений, заключений экспертизы. Однако

водном из последних дел Государственный совет использовал

вкачестве доказательств свидетельские показания.

Вопределенных случаях Государственный еовет поручал своему

докладчику выезжать на место в целях проверки подлинности некоторых документов (подлинника декрета).

5. Писаный характер процесса

Часто проводимое противопоставление устного характера процесса в общих судах и писаного характера процесса а административных судах является в значительной мере преувеличением, ибо исходи из норм Гражданскопроцессуального кодекса, писаный процесс играет очень большую роль в общих судах. Однако о подобном противопоставлении можно говорить, если брать за основу практику, а не теорию, и особенно практику Государственного совета, а не административных трибуналов. Действительно, в Государственном совете основу процесса составляют письменные документы, и по большинству дел адвокаты сторон отказываются от устных замечании. Поведение адвокатов в административных трибуналах, привыкших видеть в письменном процессе лишь нечто вспомогательное к ведению дела, сближает обстановку в административном суде с тон, которая царит в общих судах. Различные писаные документы сторон играют здесь менее значительную роль, нежели в Государственном совете.

§ 4. РОЛЬ АДВОКАТА

Стороны могут либо сами вести дело, либо прибегнуть к помощи специалиста, адвоката или поверенного в делах, которые действуют '1 и ведут дело вместо них.

327

Вопрос решается по-разному в зависимости от того, идет ли речь о Государственном совете или об административных трибуналах, хотя реформа 1953 г. и сблизила обе системы. А. Роль адвоката в Государственном совете

Во Франции имеются специальные «адвокаты при Государствен: ном совете и при Кассационном суде». Данный институт сохра^ нился от периода абсолютизма, когда существовали так называемые «адвокаты Советов». Эти государственные служащие, обладающие значительными полномочиями, играют в судопроизводстве высших судебных учреждений двойную роль: роль поверенного в делах, представляющего стороны и занимающегося писаным судопроизводством, и роль адвоката, на которого возложено устное ведение дела

Участие адвокатов при Государственном совете и Кассационном суде в рассмотрении дела Государственным советом являете обязательным, если иное прямо не оговорено законом. При обж лованнн дел, связанных с превышением власти, налогообложением, пенсиями, выборами и т. п., участие адвоката не является обязан тельным, хотя заявитель, если он того желает, всегда может обра титься к их помощи.

I

Выступление адвокатов Государственного совета, великолепных, практиков и безупречных юристов, чрезвычайно полезно одновре менно и для сторон и для суда.

;

Б. Роль адвоката в административных трибуналах

§ 5. ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ КОМИССАРЫ

Институт правительственных комиссаров типичен для с\ ( производства в административном суде. Этот институт нмееп во всех административных трибуналах, и везде он функцнонир\ i

328

по образцу Государственного совета. В целях краткости изложения именно о последнем и будет идти речь ниже.

Как известно, правительственные комиссары избираются в Государственном совете из числа докладчиков или аудиторов (заместители правительственных комиссаров).

В отличие от взглядов, которые доминировали при зарождении института в 1831 г., правительственные комиссары не являются ни представителями администрации, ни представителями прокуратуры.

В их задачу не входит защита администрации, которая представляет свою точку зрения либо непосредственно, либо через посредство адвоката. Правительственные комиссары не получают никаких инструкций от администрации.

Они не образуют прокуратуру в судебном смысле этого слова. Они никогда не играют роль, сравнимую с ролью судебной прокуратуры, поскольку никак не участвуют в формировании судов разных инстанций и в привлечении сторон к делу. Роль правительственных комиссаров иногда приближается к той, которую играет прокуратура в гражданско-правовой области, когда она действует в качестве «пособника» («partie jointe»). Однако и в этом случае положение правительственных комиссаров весьма специфично, так как они существуют только индивидуализированно и не обра-| уют иерархически построенного корпуса, подчиненного министру юстиции, как прокуратура при судах. Они не выступают чьими бы то ни было ходатаями по отдельным делам. Они полностью независимы и представляют заключения, которые являются главным элементом судопроизводства по всем делам.

Правительственные комиссары тем более не являются судьями, которые внутри судебного учреждения выполняют функции докладКчиков. Институт правительственных комиссаров при административных судебных учреждениях отличается от института докладчиков. Короче говоря, это глубоко оригинальный институт. Фактически правительственные комиссары являются «комиссарами

закона» или «комиссарами права».

Они сыграли значительную роль в формировании административного права.

§ 6. СРОЧНОЕ ПОСТАНОВЛЕНИЕ. ВЫНОСИМОЕ ПРЕДСЕДАТЕЛЕМ СУДА, И ОТСРОЧКА

А. Срочное постановление, выносимое председателем административного суда

Вынесение срочного постановления в гражданско-правовой: (I : ILTH представляет собой судопроизводство, которое дает возможность решать вопросы быстро и просто. Оно позволяет осуще-

329

ствить необходимые меры при наличии особых обстоятельств (констатировать необходимость срочных действий и быстро принять меры по осуществлению права) и имеет на практике широкое распространение. Один из важнейших принципов этого судопроизводства состоит в том, что судья, выносящий срочное постановление (в принципе председатель трибунала большого процесса), не должен «причинять ущерб главному».

Вплоть до недавнего времени единственный след существования административной судебной инстанции, выносящей срочные постановления, можно было отыскать в ст. 24 закона от 22 июля 1889 г. ■Она позволяла председателю совета префектуры назначить эксперта для констатации Определенных фактов, которые по своей природе способны предопределить решение.

Закон от 28 ноября 1955 г. и декрет от 10 апреля 1959 г. придали прежней ст. 24 следующую редакцию.

«Во всех случаях, требующих срочного решения, кроме споров, затрагивающих публичный порядок и безопасность, председатель административного трибунала или судебный чиновник, которого он уполномочит, может на основе простого заявления, принимаемого к рассмотрению даже при отсутствии предварительного административного решения, предписать принять все необходимые меры без ущерба для главного и не создавая препятствий для осуществления каких бы то ни было административных решений.

Заявление немедленно сообщается возможному ответчику с усталовлением срока для ответа.

Решение председателя административного трибунала, подлежащее немедленному исполнению, может быть обжаловано посредством апелляции в Государственный совет в течение пятнадцати дней, следующих за сообщением о решении.

В этом случае председатель судебной секции может немедленно и в порядке временной меры приостановить исполнение решения».

Характерные особенности нового судопроизводства, учрежденного указанными нормативными актами в весьма расплывчатых выражениях, еще не выявились достаточно четко. Следует, однако, отметить, что судья административного трибунала, выносящий срочное постановление, не может иметь больших полномочий, нежели сам административный трибунал, и, следовательно, не обладает правом принимать по отношению к администрации акты приказного характера, приказы.

В Государственном совете не практикуется вынесение срочных постановлений в собственном смысле слова; но Государственный совет должен выносить решения по апелляционным жалобам, принесенным ему в силу вышеуказанных актов на срочные постановления, вынесенные председателями административных трибуналов.

330

Б.Приостановка исполнения административных решений

1.Обжалование в административном порядке или в органы административной юстиции не имеет приостанавливающего дей- ■ствня. Исполнительные решения администрации, если иное не предусмотрено специальными нормативными актами, сохраняют свою •силу, несмотря на их обжалование, до тех пор, пока они не аннулированы полномочным судьей. Следовательно, в случаях, когда исполнение рискует привести к невозместимым последствиям, необходимо предусмотреть возможность приостановки действия исполнительного решения судьей даже до вынесения решения по существу дела, если оно передано для срочного рассмотрения. Между тем законодатель и судебная практика, озабоченные тем, чтобы не стеснить администрацию, считают, что предоставленная судье возможность приостанавливать исполнение может быть использована лишь в исключительных, крайне редких случаях.

1 Полномочия административных трибуналов в области приостановки исполнения решений. Ст. 9 декрета от 30 сентября 1953 г., ст. 22 и 23 регламента публичного управления от 28 ноября 1953 г. предоставляют право административному трибуналу предписывать, в порядке исключения, приостановку исполнения решений, переданных па его рассмотрение, и устанавливают форму судопроизводства, которая позволяет быстро урегулировать вопрос о приостановке исполнения до вынесения судебного решения по существу дела в целом. Приостановка исполнения решений может быть пред-лисана, если она прямо истребована истцом и если решение не затрагивает пи поддержание порядка, ни безопасность, ни общественное 1 спокойствие.

Административные трибуналы весьма широко истолковали эти свои полномочия. Государственный совет, выступая в качестве апелляционного суда, установил более ограничительные нормы:

а) он способствовал более строгому соблюдению нормы, согласно

■которой отсрочка возможна только по вопросам, не затрагиваю- ' щнм ни публичный порядок, ни спокойствие, ни безопасность;

б) он отказывает в предоставлении отсрочки всякий раз, когда *сму представляется, что исполнение обжалуемой меры не способно I по своей природе нанести истцу невозместимый или хотя бы трудно

возместимый ущерб; в) отсрочка может быть предоставлена, только если основания,

ла которые ссылается истец в поддержку своего иска, направленного iia аннулирование обжалуемого административного решения, доста точно серьезны, чтобы предположить возможность аннулирования;

г) принудительное исполнение решения, действие которого прп- iостановлено, представляет собой самоуправство.

3.Полномочия Государственного совета в области прностаиов- f'inii исполнения. Полномочия Государственного совета в рассматриваемой области гораздо более раннего происхождения, нежели

331

II

J J

1

j

i

Ст. 54 декрета № 63-766 от 30 июля 1963 г. в равной мере кодифицировала и эту практику, проведя различие между судебным разбирательством общего характера и исками в связи с превышением власти. В первом случае отсрочка исполнения судебного решения административного трибунала может быть предписана по жалобе иного лица, нежели проситель, если исполнение судебного решения «рискует привести к окончательной утрате апеллянтом суммы, которая в случае успеха апелляции не должна им выплачиваться». При исках в связи с превышением власти возможна приостановка исполнения судебного решения об аннулировании, вынесенного административным трибуналом, если пересмотр этого судебного решения и отклонение аннулирования представляются правдоподобными.

332

в) Государственный совет как апелляционный судья по судебным решениям административных трибуналов, выносимым в связи с заявлением об

отсрочке. Этот случай необходимо отличать от предыдущих. Речь идет не об обжаловании в Государственный совет административного решения или судебного решения, относящегося к существу дела. Речь идет об обжаловании в порядке апелляции решений административных трибуналов, предписы - вающих или отказывающих в предоставлении отсрочки по исполнению административных решений.

Судопроизводство по этим апелляциям урегулировано ст. 23 регламента публичного управления от 28 сентября 1953 г. Она предусматривает нечто вроде «отсрочки отсрочки», которая может быть временно предписана председателем судебной секции Совета.

Несмотря на несколько двусмысленную редакцию акта, Государственный совет решил, что возможность апелляционного обжалования существует для всех сторон против любого решения административного трибунала, позитивного или негативного, относящегося к области отсрочки.

В качестве апелляционного судьи Государственный совет не может предоставить отсрочку по вопросам, затрагивающим публичный порядок, ибо он не должен обладать большими полномочиями, чем судья первой инстанции.

§ 7, СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ

Решения, выносимые административными трибуналами, в судеб- ной ооласти официально именуются «судеонымИ решениями» (jugement), а не постановлениями, как это имело место в практике бывших советов префектур. Государственный совет, согласно официальной терминологии, выносит «решения» (decisions), которые в обиходном юридическом языке именуются «постановлениями» (arrets).

Решения административных судебных учреждений должны содержать указание фамилий членов суда, участвовавших в вынесении решения или постановления, и должны быть мотивированы; по отношению к ним применяется правило тайны совещательного заседания.

Административный суд, один из членов которого ранее публично занял определенную позицию по делу, переданному на его рассмотрение, считается образованным неправильно, и его решение подлежит аннулированию.

Кроме того, решения административного суда включают в себя визу (содержащую ссылку на примененные акты и ходатайства, возражения или записки сторон), мотивы (составляются по формуле: «учитывая, что...»), постановляющую часть, сформулированную постатейно.

Формула, предписывающая исполнение, свойственная решениям и постановлениям административных трибуналов и Государственного совета, не аналогична решениям и постановлениям общих судов, поскольку она предусматривает возможность принудительного исполнения только в отношении «частной стороны». Как уже сказано, администрация не может быть принуждена к исполнению в том же порядке, как это принято в общем праве.

333

§8. ПОЛНОМОЧИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДЬИ В ОТНОШЕНИИ АДМИНИСТРАЦИИ

Полномочия административного судьи варьируются в зависимости от области судебного разбирательства (особенно при аннулировании или общего характера). Но независимо от различий, которые следует учитывать, полномочия административного судьи регулируются тремя группами норм.

А. Не существует частных способов исполнения, применяемых против администрации

Решения органов юстиции, вынесенные против частных лиц, предусматривают возможное применение средств исполнения! (например, наложение ареста на имущество должника, находящееся у третьих лиц; наложение ареста на движимое имущество' в целях продажи его с торгов; наложение ареста на недвижимое- ' имущество).

Напротив, в отношении публичных юридических лиц норма состоит в неприменимости мер принудительного исполнения. В этом плане не следует проводить никакого различия ни между отдельными способами исполнения (наложение ареста на имущество так же невозможно, как и наложение запрета на недвижимость), ни между природой имущества (движимость или недвижимость, частный или публичный сектор администрации). Не может даже проводиться различие между судебными учреждениями, вынесшими решение (административный суд или общий суд), так же как между возможными различными основаниями судебного решения (споен бов исполнения при возмещении за самоуправство не больше, чем при обеспечении любого иного возмещения). Эта норма применяете!! ко всем публичным юридическим лицам, даже управляющим публичными промышленными или торговыми службами, кроме случаен, когда имеют дело с подлинными «публичными коммерсантами».

Обоснование этого слишком общего запрещения всех способов прннуди тельного исполнения носит спорный характер. Одни считают, что адмпни страция выступает держателем имущества только в целях общественной пользы и что, следовательно, нельзя в частных интересах кредитора наносил, ущерб этому имуществу. Это объяснение, приемлемое в отношении имуще ства публичного сектора, не учитывает невозможность использования средни принудительного исполнения, направленных против имущества частного сектора администрации, не предназначенного ни для граждан, ни для публичной службы. Следует, очевидно, искать объяснение норме в ином направлении. Администрация идентифицируется с исполнительной властью, одни из основных полномочий которой состоит в предоставлении содействия публичной силы в целях исполнения судебных решений. Это заставляет прийти к выводу, что администрация исполняет всегда добровольно судебные решения органов юстиции, поскольку в случае сопротивления с ее стороны on.-i не может быть принуждена к исполнению при помощи публичной силы. Вышеупомянутая норма констатирует, таким образом, лишь факт, которым является следствием правовой организации. Исполнение решений органон юстиции зависит от самопроизвольного подчинения администрации консти

334

1:

туцнонным нормам и по существу, поскольку сама норма исходит от органа — носителя публичной власти, невозможно прибегнуть к материальному при* нуждснию по отношению к этому органу.

Однако администрация не может укрыться за мнимым отсутствием кредитов («к тому же неограниченных») для отказа в возмещении, предписанного судьей.

Следует п тп wo оп«..~

Б. Административный судья не может принимать по отношению к администрации акты приказного

характера

Административный судья может аннулировать акты администрации; он может обязать ее уплатить ту или иную денежную сумму. Но он не может ей предписать или запретить совершить то или иное действие и тем более не может ее подменять. Это традиционный и всегда жизненный принцип.

Впрочем, никогда ни один нормативный акт не запрещал Государственному сонету осуществлять право издания предписаний. Речь идет о «самоограничении», может быть предусмотрительном, но в конечном счете не бесспорном.

Только в двух случаях указанная норма была несколько смягчена. Вопервых, судья иногда предоставляет администрации выбор между возмещением в натуре и в деньгах ущерба, причиненного общественными работами. Во-вторых, при судебном разбирательстве в целях аннулирования Государственный совет в определенных случаях указывает в мотивировочной части постановления на желательное поведение администрации в соответствии с судебным решением.

Следует, однако, учесть, что в то время как запрещение использовать принудительные меры исполнения в отношении публичных юридических лиц носит абсолютный характер, норма, согласно которой судья не должен давать предписания администрации, распространяется в принципе только на административных судей. Она не применима в отношении общих судов, во всяком случае, если нормы подсудности предусматривают подчинение администрации режиму частного права (например, споры, затрагивающие публичные службы с частным управлением или возникшие из самоуправства).

Сказанное объясняет, почему угроза принуждения всегда запрещена административному судье по отношению к администрации, но может быть, использована судьей по гражданским делам для того, чтобы добиться ислол* пемня предписания.