vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

законов, регламентов и правительственных решений. Он является также уполномоченным правительства и представителем каждого из министров.

Во-вторых, префект воздействует на государственные службы в департаменте. Он направляет и координирует деятельность департаментских служб гражданской администрации и обеспечивает общее руководство служащими этих служб. Полномочия по принятию решений, принадлежавшие главам департаментских служб, были переданы префекту. В принципе только префект может действовать в департаменте от имени министра. Полномочия, делегированные ранее министрами главам соответствующих служб, оказались в руках префекта и всякое последующее делегирование полномочий, за исключением делегирования права второй подписи в качестве распорядителя кредита, может иметь место только в пользу самого префекта. Со своей стороны префект может делегировать право подписи и (в порядке исключения по вопросам, указанным декретом) отдельные полномочия главам департаментских служб и некоторым служащим префектуры.

Таким образом, реформа 1964 г- привела к созданию современной и рациональной системы административной организации. Центральные органы власти получили возможность освободиться от решения многих задач, пол ностью сохраняя за собой право общих решений, а также право при необходимости заниматься частным» вопросами, От^тех или иных полномочий центральные органы власти отказываются, только при условии,, что это не создает опасности утраты контроля за общей политикой. С другой стороны» как было показано выше, департаментские службы объединены под властью префекта. Префектура становится, таким образом, штабом, в котором решаются вопросы распределения компетенции между департаментскими службами и подготавливаются общие указания. В то же время за департа - ментскими службами признается широкая автономия в осуществлении пред писаний префекта под контролем вышестоящих органов.

Некоторые службы из этой системы были исключены. Реформа 1964 г. распространяется только на департаментские службы гражданской администрации, функционирующие в пределах департамента. Деятельность общегосударственных и региональных служб не подведомственна префекту департамента. В равной мере концентрация "полномочий в руках префекта не распространяется на военные службы; службы, ведающие публичными учреждениями, иными, нежели департаментские (с оговоркой относительно права информации и обшего надзора со стороны префекта); органы и службы, подчиненные ывннстру юстиции и министру финансов. Из ведения префекта исключены также вопросы налогообложения, вопросы, касающиеся государственных владений, вопросы охраны труда, вопросы педагогики, вопросы управления версонзлоы и учебными заведениями в области национального образования

6J Были приняты меры, направленные на укрепление особого положе - ния префекта. Префект является председателем всех административных комиссий департаментского характера. Через него проходит вся переписка ыеж.ау главами служб и их административными органами. Он должен быть информирован о функционировании различных служб, публичных учреждений и органов, о деятельности смешанных обществ в пределах департамента

Префект не является вышестоящим начальником по отношению ко всей совокупности государственных служащих в департаменте. Между тем кое-кто опасался оказаться под контролем и в зависимости от представителя поли-

.ческой власти. В соответствии с реформой 1964 г. префект вмешивается

412

!

о вопросы продвижения по службе и в некоторых случаях в дисциплинарные ' вопросы. Ежегодно префект сообщает непосредственно компетентному министру свою общую оценку деятельности глав департаментских служб государственной администрации. Таким образом, он не аттестует служащих, а только сотрудничает в аттестации глав департаментских служб, которая проводится соответствующим министром. Кроме того, префекта должны информировать о назначении или перемещении глав департаментских служб. Последние со своей стороны должны информировать префекта об изменениях и перемещениях в личном составе, которые они предполагают осуществить или предлагают произвести соответствующему министру.

в) Усиление власти префекта сделало необходимым реорганизацию служб префектуры. Префекту оказывает помощь более или менее значи - тельный кабинет (директор или начальник кабинета). Руководство личным составом, имуществом и общими службами префектуры возложено на генерального секретаря. Существуют также управления, обычно их два, но в более крупных департаментах их может быть и больше, которые соответствуют определенным службам государства, действующим в пределах департа - мента.

Декрет 1964 г. сохранил тот симбиоз, который существовал в префек - туре между департаментскими службами государства и службами департамента как юридического лица.

С другой стороны, были созданы новые отделы оперативного характера, которые, однако, не должны дублировать технические службы. Образование этих «отделов» мыслилось как создание своего рода штаба, с которым технические службы поддерживают необходимые связи: отдел изучения и документации, отдел капиталовложений и развития, работающий в тесной связи со службой размещения производительных сил, и отдел экономической регламентации.

г) Префект осуществляет также особые полномочия, которыми его наделяют различные нормативные акты и которые он имел всегда.

Префект обеспечивает юридическое представительство государства в департаменте ч заключает договоры от имени государства. В случае если договор заключается между государством и департаментом, представителем которого также является префект, назначается специальный уполномоченный, представляющий департамент. Префект представляет государство в органах правосудия, если только это не входит в компетенцию юридического представителя казначейства.

На префекта возложено поддержание общественного порядка. Он является, таким образом, органом административной полиции и отношении департамента в целом, а в некоторых случаях и в отношении многочисленных коммун департамента. Он может осуществлять функции органов коммуны, когда последняя по каким-либо причинам лишена права самостоятельной деятельности, но не более чем одной одновременно. Наконец, ему подчинен личный состав государственной полиции, находящейся в департаменте.

Префект в силу бывшей ст. 10 Кодекса уголовного расследования ■обладает также особыми полномочиями в области судебной полиции. Весьма широкие полномочия, вытекавшие из первоначального текста ст. 10, были упразднены законом от 7 февраля 1933 г. Однако, исходя из потребностей обеспечения публичного порядка и национальной обороны, они были вос-

413

становлены, хотя и с весьма существенными ограничениями, законом от 25 марта 1935 г. В своем настоящем содержании ст. 10 Кодекса уголовного расследования, без изменении повторенная ст. 30 Уголовно-процессуального кодекса, позволяет префекту (в Париже — префекту полиции) осуществлять лично или привлекая офицеров судебной полиции, «все действия, необхо - димые для установления преступлений или правонарушении, направленных против внутренней или внешней безопасности государства и предания виновных суду...» Префект сосредоточивает таким образом в своих руках в порядке исключения полномочия прокуратуры и следствия. Однако это несомненное покушение на принцип разделения властен ограничено только областью преследования и расследования преступлений и правонарушений, направленных против внутренней и внешней безопасности государства. Кроме того, в случае принятия подобных мер префект обязан поставить в известность прокурора республики и направить ему в течение 24 часов все материалы дела, с тем чтобы им занялся сам прокурор. Таким образом, соответствую - щие действия префекта не могут простираться за пределы одного дня и представляют собой меры особой срочности, которые способны не более чем на один день нарушить нормальный порядок разграничения компетенции. Префект распоряжается кредитами государства в департаменте. Соответствующие полномочия ему делегируются министрами с оговоркой относительно полномочий распорядителей кредитов, обладающих правом второй подписи, которое принадлежит определенному числу руководителей служб-

В. Супрефект и округ (arrondissement)

1. В прошлом округ неоднократно подвергался острой критике за слишком малые размеры и недостаточное развитие полномочий супрефекта. Однако округ, хотя он и невелик, вполне обладает жизненной силой, так как служит выражением общности экономи ческих и социальных интересов. С другой стороны, по мере того как происходит регионализация управления, первичной ячейкой, соответствующей региону, в гораздо большей степени представляет ся не коммуна, которая слишком мала, а округ. Таким образом, значение округа повышается в связи с предпринимаемой в настоя щее время реформой государственного управления на местах.

Тем не менее, какова бы ни была будущность округа, остается бесспорным, что он не образует основного административного подразделения, исключая иногда область избирательного права.

2. Статус супрефектов был существенным образом изменен декретом от 14 марта 1964 г. В настоящее время после упразднения должности началь ника кабинета супрефект остался единственным непосредственно предше ствующим префекту звеном.

Стать супрефектом могут служащие министерства внутренних дел, а с недавних пор и служащие других министерств, так как новый статут уравнял их с первыми. По сути дела, тем самым введен набор через посред - ство Национальной школы администрации. Назначение в качестве супрефекта следует, однако, не сразу по окончании Национальной школы администрации, а по истечении определенного срока службы.

Кроме того, на должность супрефекта могут быть назначены руководители подразделений и ответственные служащие префектур. Отсюда следует,. что в принципе для служащих префектур также открыт путь к должности префекта. Однако практически их назначения на должность супрефекта могут быть осуществлены только по истечении определенного срока отправления других служебных обязанностей.

414

Наконец, правительство может по своему усмотрению в пределах 5% от всего личного состава супрефектов назначить любое лицо при условии, что оно отвечает общим требованиям, предъявляемым к лицам, поступающим на государственную службу, и что оно обладает дипломом, требуемым при поступлении в Национальную школу администрации. В данном случае официальное присвоение ранга супрефекта также происходит по истечении определенного срока службы.

Табель о рангах супрефекта предусматривает трехзвенную градацию: два «класса» (classes) и один вне класса (hors classes), каждый из которых имеет внутренние подразделения.

Супрефект может занимать различные должности. Он может быть назначен супрефектом округа, генеральным секретарем префектуры (если ука - занные функции не резервированы за лицом, имеющим ранг префекта), директором или начальником кабинета префекта.

Супрефект может быть призван также' выполнять функции генерального секретаря междепартаментских административных и технических центров, именуемых сокращенно С. А. Т. I.1. Данные центры представляют собой органы, которые были созданы ранее при генеральных инспекторах администрации, выполняющих особую миссию (I.G.A.M.E.2), и которые сохранились и при новой организации.

Наконец, на супрефекта может быть возложено выполнение специаль - ных поручений при префекте департамента или региона в целях осуществ - ления, например, функций «супрефекта по экономическим вопросам». При таком назначении супрефект становится сотрудником префекта, на которого возлагаются задачи, связанные преимущественно с экономическим развитием и размещением производительных сил в пределах департамента или региона.

Особенности карьеры супрефекта по сравнению с общим статусом государственных служащих аналогичны особенностям карьеры префектов. Отличительные черты в обоих случаях одинаковые.

3. Супрефект не является префектом округа. Он является сотрудником префекта, находящимся на службе в округе, именно в этом качестве он осуществляет управление в общегосударственных интересах. Можно сказать, что он представляет собой нечто вроде «государственного агентства» в округе. Супрефект ведает такими вопросами, как составление избирательных списков, набор в армию, полиция, даже если службы, на которые возложены соответствующие обязанности, находятся в коммуне.

Префект может делегировать супрефекту округа свои полномочия, за исключением права руководства главами департаментских служб.

Подобная роль «государственных агентств» позволяет избежать чрезмерной концентрации дел в префектурах наиболее важных департаментов.

В округе, в котором находится сам префект, супрефект отсутствует. Префект и бюро префектуры выполняют здесь соответствующие задачи одновременно с выполнением своих чисто префек- торальных функций.

1 Сокращенное наименование Centres administratifs et techniques interdepartementaux.— Прим. ред.

2 Указанная должность фигурирует во французской литературе в виде I.G.A.M.E., что означает сокращенное наименование Inspecteurs generaux de {'administration en mission extraordinaire.— Прим. ред.

415

Супрефект играет важную роль, заметно усиленную реформой 1959 г., в осуществлении опеки и административного контроля за коммуной.

Супрефект играет традиционную роль, информируя префекта о том, что волнует население и каково общественное мнение на местах, выступает в роли советника при мэрах мелких коммун и обеспечивает связь между коммуной, государственными службами н;префектурой. Эта роль в психологическом и социальном планах весьма важна.

Кантон является избирательным округом (от каждого кантона избирается один генеральный советник) в значительно большей мере, чем округом административным. Будущее кантонов, несомненно, состоит 8 том, что они послужат рамками для перегруппировки мелких коммун, скудость средств которых парализует децентрализацию.

Д. Коммуна

Это одновременно и государственный округ и местный коллектив. Подробнее о коммуне см. ниже.

§ 2, СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОКРУГА

Подобными округами располагает министерство национальной обороны, министерство национального образования, министерство связи, министерство труда и др. Наряду с департаментскими звеньями периферийные службы почти всех министерств очень часто имеют также свои специальные округа.

Крупные специальные округа (такие, как военный округ, академический округ, почтовый округ и т. п.) объединяют несколько департаментов. Данные округа не совпадают и переплетаются, напоминая положение, аналогичное тому, которое существовало накануне падения абсолютистского режима. С помощью этих специальных округов осуществляется «вертикальная» связь между каждым министерством и его периферийными службами, что противостоит централизации правительственной власти в каждом департаменте в руках префекта.

Воссоздание регионов повлечет за собой переделку и постепенное наведение порядка в области специальных округов.

5 3. ПРОБЛЕМА РЕОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА МЕСТАХ

А. Проблема реорганизации государственного управления на местах

1. Постановка проблемы, а) Административный регионализм. Под административным регионализмом понимают доктрину, которая опирается на критику департаментского устройства. Исторически департамент представляет собой произвольное построение и не соответствует более экономической

416

Территориальные пределы компетенции каждого генерального инспектора совпадают с границами военного округа. В настоящее время полномочия указанных инспекторов переданы префекту региона или департамента, в котором находится административный центр военного округа. Данный административный центр не обязательно должен быть одновременно административным центром региона'; префект региона может не осуществлять функций генерального инспектора администрации, выполняющего особую миссию.

г) Решение проблемы. Как будет показано ниже, решение пробле мы состоит в сохранении существующего департамента как основ ной единицы государственного управления, дополнив, однако, данную систему регионом (исключая район Парижа, который должен быть «департаменталнзированныы»).

2. Понятие региона. Проблема создания административных регионов приобрела новое содержание в связи с постановкой таких проблем, как проблемы планирования и рационального размещения производительных сил.

Действительно, по мере того как осуществлялось планирование, становилось очевидным, что принятая система планирования и общего развития оставляла в стороне решение важнейшего вопроса о гармоничности развития отдельных районов страны. При планировании общего развития страны не учитывались интересы отдельных областей, что могло привести к диспропорции, к чрезмерному развитию одних районов и отсталости других. Именно с этого времени со всей серьезностью и постоянностью встает вопрос о создании регионов, что позволило бы по-новому подойти к проблеме разработки и осуществления планов и таким образом избежать отмеченных диспропорций.

В 1959 и 1960 годах был создан двадцать один регион. Система административного управления регионами была налажена довольно слабо: один из префектов тех департаментов, которые входили в состав данного региона, назначался префектом-координатором н наделялся ограниченными функциями в области региональной экономической деятельности. Ему помогала междепартаментская конференция.

Одновременно была предпринята попытка приведения в соответствие различных технических округов. Отныне районы деятельности административных органов должны совпадать с рамками экономических регионов. В тех случаях, когда техническая служба не вписывается в указанное террито - риальное деление и требует иных контуров, в каждом регионе находится •корреспондент» данной службы, к которому может обращаться префект- координатор.

Гораздо более радикальная реформа была осуществлена двумя декретами от 14 марта 1964 г. Один из указанных декретов касается вопроса организации государственных служб в округах регионального действия, другой — вопроса о создании региональных комиссий экономического развития. Округ регионального действия — таково стало официальное наименование вновь созданных округов.

Создание упомянутых органов имело целью обеспечение системы административного управления тем, что официально именуется округом регионального действия, но что чаще называют «регионом». Данная реформа, однако, не свидетельствует о принципиальном изменении ранее существующей системы административного управления во Франции. Полномочия префекта региона, по существу, сводятся скорее к полномочиям консультативного и информационного характера, нежели к полномочиям по принятию решений.

Рассматриваемая реформа не привела к созданию из регионов административных округов. Основная роль префекта региона, как, впрочем, и комиссий регионального развития, ограничена экономической деятельностью. Лишь в отдельных случаях префект региона получает некоторые весьма плохо и нечетко сформулированные полномочия по координации административной деятельности пре-

418

фектов. Впрочем, префект региона отнюдь не является супрефектом, он всего лишь префект административного центра региона.

Таким образом, понятие региона как промежуточной инстанции возобладало над понятием региона как звена в системе административного управле - ния. Регион как звено в системе административного управления должен был бы представлять собой новый административный округ, стоящий между департаментом и центральными органами власти. Округ регионального действия представляет собой промежуточный регион в том смысле, что он в определенной ограниченной области служит передаточной инстанцией между центральными органами вла'сти и департаментом. Департамент остается основным звеном государственного управления.

Б.Органы региона

1.Префект региона. Префект-координатор, имеющийся в адми нистративном центре каждого округа регионального действия, получает титул префекта региона, носящего наименование данного

округа. Префект региона является префектом департамента, в кото ром находится административный центр округа.

Префекту региона помогает миссия (mission), образующая его штаб. Она состоит из чиновников, назначаемых постановлением премьер-министра и считающихся прикомандированными к префекту региона. При нынешнем положении вещей указанные миссии включают в большей степени технических служащих, которые уже находились на службе в департаменте, чем представителей высшей управленческой элиты.

экономики. Таким образом, на региональном уровне мы вновь встречаемся с Василием министерства финансов, которое уже было констатировано на национальном и департаментском уровнях.

3. Комиссии регионального экономического развития. Префек ■у региона помогает комиссия регионального экономического раз вития, состоящая не менее чем из двадцати и не более чем из пятидесяти членов.

Комиссия состоит из трех групп. Первую группу, равную по меньшей мере одной четвертой всего состава комиссии, образуют выборные лица, косвенно связанные со всеобщим голосованием Половина указанной группы должна состоять из мэров, назначен ных для этой цели от каждого из департаментов его генеральным советом, но не из числа собственных членов. Другая половина включает генеральных советников, назначенных генеральным сове том из числа своих членов. Членом комиссии по праву является мэр административного центра региона.

Вторую группу членов комиссии экономического развития обра зуют представители различных отраслей экономики и социальных групп. Эти члены назначаются торговыми, промышленными, сель скохозяйственными и ремесленными палатами или органами, объединяющими указанные публичные учреждения на региональ ном уровне, а также объединениями лиц свободных профессий профсоюзами предпринимателей и лиц наемного труда, занятых в промышленности, сельском хозяйстве и торговле. Членом комиссии по праву является председатель регионального комитета раз ! вития. Представители всех этих категорий наиболее многочис ленны.

Третью группу образуют лица, назначенные премьер-мини стром в силу их компетентности в экономических, социальных семейных, научных или культурных вопросах.

Состав комиссий регионального экономического развития подвергался определенной критике. Генеральные советы усмотрели в них покушение | на собственные прерогативы, опасаясь создания на региональном уровне чего-то вроде супергенеральных советов, избираемых лишь частично. С дру гой стороны, все традиционные споры по вопросу значения избрания путем всеобщих выборов и назначения профессиональных групп вспыхнули с новой остротой.

Комиссия регионального экономического развития играет консульта тивную роль и правом вынесения решений не обладает. Ее мнение запрашн вается по региональным аспектам плана экономического и социального развития, и ее ставят в известность о ходе выполнения плана.

Две опасности угрожают ее функционированию. Наиболее серьезная — предстать перед общественным мнением всего лишь в качестве некой ра новидности вспомогательной консультативной комиссии, не располагающей реальным влиянием, и оказаться в состоянии летаргии, в котором пребыпает большинство других консультативных органов. Кроме того, комиссии ре тонального экономического развития угрожает опасность внутреннего раскола в связи с выборами председателя комиссии, причем раскола по поли тическим мотивам, а не вследствие расхождения точек зрения по вопросам регионального управления.

420

,В. Функции региональных органов

Главные из этих функций концентрируются в руках префекта региона.

1. Задачи экономического характера и территориальное разме щение производительных сил. Регион должен играть определенную роль в подготовке и осуществлении на региональном уровне обще государственного плана.

На стадии подготовки префект вносит в центральные органы предложения относительно региональной части плана экономического и социального развития. Префект также следит в пределах региона за осуществлением этой части плана. Речь не идет в данном случае о действительной региональной децентрализации в осуществлении плана. Осуществление плана в силу самой логики вещей остается централизованным. Префект региона играет консульта- тивно-информационную роль, но не обладает подлинной властью решения.

Вмешательство префекта региона в осуществление плана имеет место главным образом в области государственных капиталовложений, то есть в той области, где реализация плана возложена непосредственно на администрацию. Роль префекта региона в осуществлении других частей плана, зависит от задач, которые ему могут быть поручены в связи с предоставлением субсидий (декрет №65 —99 от И февраля 1965 г.).

Средства, которые предоставляются в распоряжение префекта региона для осуществления его миссии, можно сравнить с теми, которые предостав ляются в области общего управления префекту департамента, но они ограничены сферой экономической деятельности и деятельностью, связанной с территориальным размещением производительных сил.

Так, полномочия на решение, за исключением полномочий распорядителя кредитов, были переданы от глав региональных служб префекту региона. Однако эта передача имеет вдвойне ограниченное значение. С одной стороны, она имеет место только в области государственных капиталовложений, и, с другой стороны, сами по себе полномочия на принятие решений, которыми располагали главы региональных служб в области осуществления программы государственного оснащения, весьма невелики.

Префект региона председательствует в административных комиссиях регионального характера. Правила, относящиеся к пересылке корреспонденции и необходимости информации префекта департамента, были распространены применительно к региону и на префекта региона. Последний ежегодно направляет аттестацию на руководителей региональных служб, кроме тех, которые назначены декретом в Совете Министров.

2. Координация административной деятельности отдельных органов государственного управления внутри региона. На префекта региона возлагается также контроль и координация администра тивной деятельности гражданских служб государства и публич ных учреждений, не имеющих общегосударственного характера, чья деятельность распространяется на несколько департаментов данного округа.

421

..,,^^,„„, ,,„„<,*., щ^и ширил и A IIUJ1HUMO41IH. МО, ВО ВСЯКОМ случае, декрет в Совете Министров может наделить префекта региона

специальными полномочиями.

С другой стороны, на области, не затронутые усилением полномочий префекта департамента, не распространяется и усиление полномочии префектакоординатора региона.

Отныне встает вопрос: возможно ли отделение сектора экономики и территориального размещения производительных сил, где префект региона выступает в качестве действительной власти, от сектора общего управления, где он пока лишь первый среди равных?

В более общем плане вызывает сомнение, насколько реалистично основывать программу экономического развития на двадцати одном экономическом регионе. Ведь отдельные нз них, лишенные достаточных средств, выступают скорее как удобные административные группы, чем представляют собой подлинно действительную основу экономического развития. В связи с этим встает вопрос, не являются ли подлинными регионами те уже обозначившиеся восемь независимых от Парижа метрополий, каждая нз которых через два десятка лет будет насчитывать по миллиону жителей: Лил ь-Рубе-Туркуэн, Нант, Бордо, Тулуза, Экс-Марсель, Лион, Нансп-Мец-Тионвиль, Страсбург. Восемь крупных регионов, созданных вокруг указанных столиц, играющих роль полюсов притяжения, были гораздо более приспособлены к тому, чтобы служить рамками регионального планирования. Только весьма крупные подразделения могут сопоставляться с Парижем.

В региональном плане, так же как и в муниципальном плане, необходимо укрупнить соответствующие единицы, чтобы осуществить децентрализацию или по крайней мере деконцентрацию управления.

ГЛАВА Т РЕЦЬ fl

МЕСТНЫЕ КОЛЛЕКТИВЫ

Раздел I

^ДЕПАРТАМЕНТ

В данном разделе департамент рассматривается в качестве местного коллектива, а не как округ государственного управления.

Созданные в 1790 г. Учредительным собранием, которое замышляло осуществить децентрализацию, идущую вплоть до отрицания роли государства в административной области, департаменты были низведены в V I I I г. до уровня простых государственных округов. Префекту департамента по образцу центральной власти помогали: технический орган — совет префектуры и орган обсуждения — генеральный совет, члены которых назначались правительством.

Характер местного коллектива департамент приобретал очень медленно. Его правосубъектность, признанная одним нз постановлений Государственного совета в1834г., была закреплена законом в 1838 г. Выборность генерального совета установлена законом 1833 г.; полномочия по принятию важных решений были признаны за этим собранием различными законами (1838 г..

1866 г.).

Закон от 10 августа 1871 г. о генеральных советах, продолжающий действовать по настоящее время, хотя и измененный ордонан-

422

сом № 59—32 от 5 января 1959 г., представляет собой хартию местного коллектива, которым является департамент. Декрет от 5 ноября 1926 г. расширяет полномочия генерального совета. Конституция 1946 г., казалось, завершила эту эволюцию, отобрав у префекта прерогативы органа департамента, с тем чтобы передать их председателю генерального совета. Но указанное положение осталось мертвой буквой, и конституция 1958 г. его не восприняла.

§ I. ГЕНЕРАЛЬНЫЙ СОВЕТ

А. Состав

Избиратели каждого кантона (кантоны имеют весьма неравные размеры) избирают одного генерального советника на основе мажоритарной системы выборов в два тура. Ограничения пассивного избирательного права устанавливаются либо общим избирательным нравом, либо специальными актами. Абсолютная либо относительная несовместимость функций генерального советника с иными государственными функциями относительно многочисленна. Укажем только, что одно и то же лицо не может обладать несколькими мандатами генерального советника.

Три четверти генеральных советников должны иметь постоянное место-

жительство s департаменте.

Мандат генерального советника предоставляется сроком на шесть лет. В каждом департаменте кантоны разделены на две категории, что позволяет обновлять половину мандатов генеральных советников каждые три года. «Должностная отставка» может быть результатом недееспособности, возникшей в период осуществления мандата, либо результатом недобросовестного отношения к обязанностям генерального советника.

Генеральные советы могут вновь обрести подлинно представительный характер только при условии, если будет'решена проблема кантонов. Действительно, кантоны по своему положению применительно к генеральным советам напоминают в некотором роде положение гнилых местечек а Англии X V I I I века. Отток сельского населения и урбанизация привели к такому неравенству представительства, какого никогда не знала французская изби - рательная система. Пропорция лиц, представляемых одним генеральным советником, колеблется от 1 до 40 в зависимости от различных кантонов.

Б. Функционирование

Генеральный совет не является постоянно действующим органом. Он собирается на сессии только в сроки, установленные законом. Ежегодно имеют место две очередные сессии: первая проходит между 1 и 30 апреля и не должна продолжаться свыше 15 дней, вторая проходит между 1 сентября и 15 января следующего года и не должна превышать максимально одного месяца.

Эти положения должны применяться отныне с учетом закона от 19 ноября 1963 г., предусматривающего, что, «несмотря на законодательные положения, устанавливавшие противное, обе оче-

423

редные ежегодные сессии генеральных советов должны проводиться в иные сроки, чем в период очередных сессий парламента) В результате продолжительность сессий генерального совета ока залась существенно сокращенной.

Кроме очередных, возможен созыв внеочередных сессий по инн циатнве правительства, префекта, департаментской комиссии и и двух третей членов генерального совета.

Заседания генерального совета публичны. Префект имеет право присутствовать на всех заседаниях.

Генеральный советник осуществляет свои функции бесплатно Он имеет право лишь на возмещение расходов по проезду и прожи ванию во время сессий.

В. Полномочия генерального совета

Генеральный совет является совещательным органом департа мента — юридического лица и обладает правом обсуждения всех дел данного юридического лица.

1. Создание, организация и управление департаментскими нуб личными службами. Некоторые публичные службы обязательны для департамента, например, департаментская.публичная'служба дорожного надзора, публичная служба надзора за душевноболь нымиТ' ■------ '

Создание других публичных служб остается факультативным (например, создание публичной транспортной службы).

Наконец, создание определенных публичных служб представляется не а конным, если они, создавая конкуренцию частным предприятиям, наносят ущерб свободе частнопредпринимательской деятельности. В данном случае затрагивается общая проблема участия местных коллективов в торговой и и промышленной деятельности. Она будет рассмотрена в связи с изучением коммуны, которая чаще, нежели департамент, давала повод законодате ю и судье формулировать правовые нормы по данному вопросу.

Точно так же генеральному совету запрещено вмешиваться в те админи стратнвные дела, которые отнесены к ведению государства. Так, полицейские полномочия префекта осуществляются им от имени государства. Ни генера ь ный совет, ни его председатель, ни департаментская комиссия Не могут вме шиваться в осуществление указанных полномочий.

J. 2. Генеральный совет управляет имуществом департамента

.'вне зависимости от того, идет ли речь о его частном или публичном I секторах.

3. Генеральный совет решает вопрос о заключении торговые сделок, вызванных потребностями обеспечения функционирования публичных служб, общественными работами или управлением департаментским имуществом. Поскольку исполнение решении генерального совета о заключении торговых сделок возлагается на префекта под контролем председателя генерального совета, то именно префект заключает договоры от имени департамента в соот

ветствии с условиями, определенными в постановлении генерального совета.

,4. Финансовые полномочия генерального совета состоят главным образом в принятии департаментского бюджета и контроле за его исполнением.

5. В порядке исключения генеральный совет осуществляет полномочия, которые не относятся непосредственно к департаментским делам. Указанные полномочия осуществляются в сотрудничестве либо с государственной администрацией, либо с администрацией коммуны.

По отношению к государственной администрации генеральный совет призван давать заключения либо в силу предписания общих нормативных актов, либо по просьбе правительства. Кроме того, генеральный совет может высказывать пожелания по вопросам, представляющим всеобщий интерес, однако высказывание пожеланий политического характера ему запрещено.

Генеральный совет вмешивается в область муниципального управления, осуществляя некоторые полномочия по опеке, например при создании избирательных участков в отдельных коммунах.

Г. Департаментский бюджет

Как и всякий бюджет, бюджет департамента представляет собой акт, посредством которого предусматриваются и разрешаются ежегодные доходы и расходы. Разработка проекта расходов имеет технический характер, их разрешение — юридическая операция, однако и то и другое объединяется в бюджете. Разрешение на производство расходов оформляется в виде кредитов, выраженных во франках и предназначенных для расходов, к которым относится разрешение. Кредиты по бюджету имеют строго ограничительный

характер.

1. Основной бюджет и дополнительный бюджет. Основной бюджет следующего года голосуется на сентябрьской сессии. Он включает два разде ла: текущий и чрезвычайный, которые соответствуют текущим доходам и расходам и чрезвычайным доходам и расходам.

Дополнительный бюджет, голосуемый в ходе исполнения, имеет целью приспособить первоначальный основной бюджет, находящийся в процессе исполнения, к вновь возникшим непредусмотренным обстоятельствам. В практике местных коллективов это аналогично тому, что делает парламент, голосуя в соответствии с потребностями исправление уже исполняемого бюджета.

2. Расходы департамента. Принято различать обязательные расходы, которые департамент обязан включить в свой бюджет и которые могут быть при необходимости официально включены в бюджет органом, осуществляющим опеку, и факультативные рас ходы, необходимость которых генеральный совет устанавливает самостоятельно. Погашение определенных долгов, подлежащих истребованию и уплате, представляет по своей природе обязатель ный расход.

Кроме того, проводят различие между текущими и чрезвычайными расходами соответственно тому, идет ли речь об обычных

425

расходах пли о расходах исключительных по своему характеру. В отдельных случаях данная дифференциация расходов может совпадать с вышеуказанной дифференциацией. Значение рассматриваемой дифференциации связано с природой доходов (обычных или исключительных по своему характеру), которые покрывают ту или иную категорию расходов.

3. Доходы. Данная область относится скорее к курсу финансового права. Здесь о ней может быть лишь упомянуто.

Отметим прежде всего различие между обычными доходами и доходами исключительными по своему характеру в зависимости от .того, для каких целей они предназначены.

Кроме того, можно провести различие между департаментскими доходами в зависимости от их природы.

Доходы от департаментского имущества составляют первый источник бюджетных поступлений, так же как «различные обложе- [ ния» в пользу департамента (например, обложение за изготовление 'копий различных архивных документов).

Гораздо большее значение в качестве источника поступлений имеют налоги, взимаемые в пользу'департамента. Эти налоги хотя и недостаточны, но весьма разнообразны. Некоторые из них прямо связаны с прежними пли нынешними государственными налогами.

Помощь государства, оказываемая в разнообразных формах (субсидии, участие в расходах департамента, общие фонды), является очень важным источником поступлений (примерно около трети). В то же время необходимость этой помощи весьма серьезно влияет на финансовую независимость департамента.

Наконец, важным источником поступлений могут служить займы. Но если перечисленные выше категории поступлений в зависимости от конкретных обстоятельств могут включать обычные и исключительные поступления, то займы всегда имеют характер исключительных поступлений.

Д.Осуществление опеки над генеральным советом

1.Опека над генеральными советниками. Вопрос о «должностной отставке)) в связи с наступившей недееспособностью или в качестве санкции за неоправданное отсутствие генерального советника на сессии не зависит от опекунской власти, а решается самим генеральным советом. Однако принцип уважения права на защиту применяется и в данном случае: заинтересованному лицу должно быть предоставлено право самому непосредственно представить свои оправдания.

Между тем, в случае если генеральный советник отказывается выполнять функции, возложенные на него законом, решение об отставке согласно закону от 7 июня 1873 г. выносится Государственным советом по требованию министра. В связи с этим возникает вопрос, сохранилось ли это полномочие, скорее дисциплинарного, нежели судебного, характера в компетенции Госу-

426

дарственного совета или передано административным трибуналам в силу

реформы от 30 сентября 1953 г.

Свое подлинное проявление опека над генеральными советниками находит в признанной за правительством возможности путем мотивированного декрета распустить весь генеральный совет в целом. Однако ст. 35 и 36 закона от 10 августа 1871 г. предусматривают контроль парламента за роспуском и запрещают всеобщий роспуск.

2. Опека в отношении актов. Общий принцип состоит в том, что решения генерального совета самн по себе имеют обязательную силу; их юридическая сила не зависит от одобрения со стороны опекунской власти. Они вступают в силу по истечении десятидневного срока, следующего за сессией, на которой они были приняты, кроме случаев аннулирования.

Однако этот принцип знает некоторые ограничения.

Прежде всего особо важные решения в финансовой области нуждаются в одобрении со стороны органов нейтральной власти, которое оформляется соответственно постановлением, декретом или законом. В определенных случаях это одобрение может быть мол- I

чаливым.

Кроме того, любое решение генерального совета, даже не подлежащее одобрению со стороны органов центральной власти, в течение десяти дней, следующих за окончанием сессии, может быть передано префектом правительству. В случае противозаконности решения оно аннулируется правительством при помощи декрета в Государственном совете. Если обжалование решения префектом, направленное правительству, не имело последствий в течение шести месяцев, следующих за сообщением об этом обжаловании, о чем оповещаются председатель генерального совета и председатель департаментской комиссии, решение становится окончательным.

Правительственный декрет об аннулировании может быть обжалован в связи с превышением власти в Государственный совет. В свою очередь жалобы на решения генерального совета приносятся любым заинтересованным лицом административному судье по общему праву, то есть в административный трибунал. В противоположность тому, что имеет место в муниципальной области, обращение к органу, осуществляющему опеку, не является для заинтересованного лица предварительным обязательным условием обращения в органы административной юстиции.

Заседание генерального совета вне установленного времени сессий представляет собой особо тяжелый случай нарушения закона, оправдывающий применение исключительно строгих санкций. В этом случае самому префекту принадлежит право объявить подобное собрание незаконным, а принятые собранием акты ничтожными и после принятия мер к прекращению заседания обратиться к генеральному прокурору в целях возможного наказания виновных.

Наконец, осуществление опекунской власти включает в себя и официальную подмену опекунской властью генерального

427

совета, если последний отказывается совершить действия, предписанные законом. Таков, в частности, случай официального описания в бюджет департамента кредитов, необходимых для покрытия обязательных расходов, которые отказался утвердить генеральный совет. Официальное вынесение расходов в бюджет осуществляется декретом.

Ордонанс №59—32 от 5 января 1959 г. внес изменения в закон от 10 августа 1871 г. в целях облегчения административного контроля за департаментом и упрощения департаментской администрации (декрет от той же даты уточняет эти новые положения).

§ 2. ДЕПАРТАМЕНТСКАЯ КОМИССИЯ

Создание в 1871 г. департаментской комиссии явилось уступкой сторонникам децентрализации, желавшим, чтобы департамент располагал выборным исполнительным органом, сетовавшим на то,

I il! что генеральный совет не заседает непрерывно, в то время как префект осуществляет свои функции на постоянной основе. Департаментская комиссия представляет собой, таким образом, нечто вроде почти постоянного надзорного органа, создаваемого генеральным советом из числа своих членов и действующего от его имени.

А. Состав

Департаментская комиссия избирается ежегодно в конце второй очереди сессии. Она состоит не менее чем из четырех и не более чем из семи членов. Ни депутаты, ни сенаторы, ни мэры административного центра департамента не могут входить в состав департаментской комиссии.

Б. Функционирование

Комиссия собирается на свои заседания не реже одного раза в месяц и может быть созвана на внеочередные заседания ее председателем или префектом. Она заседает в присутствии префекта или его представителя.

В. Полномочия

1. Собственные полномочия. Собственные полномочия комиссии в области вынесения решений весьма ограниченны (см. ст. 81 — 84 и 86—87 закона от 10 августа 1871 г.).

Более широки ее полномочия по предварительному изучению дел. Кроме случаев особой срочности, проект бюджета и различные дела, представляемые на рассмотрение генерального совета, передаются для предварительного изучения департаментской комиссии.

428

К числу собственных полномочий департаментской комиссии относится некоторый контроль за префектом как исполнительным органом департамента, осуществляющим бюджет. Ей сообщается о всех платежных поручениях, исходящих от префекта и осуществляемых за счет департамента, что позволяет контролировать таким образом исполнение бюджета.

2. Делегированные полномочия. Генеральный совет может делегировать право решения определенных дел департаментской комиссии.

Г. Контроль за решениями департаментской комиссии

Можно следующим образом резюмировать этот сложный вопрос:

1. Случай несогласия или конфликта между комиссией и пре фектом. Исполнение решений департаментской комиссии в случае

несогласия с префектом приостанавливается до ближайшей сессии генерального совета, который выносит окончательное

решение..

В случае конфликта или если комиссия превысила свои полномочия, для разрешения возникших трудностей немедленно созывается генеральный совет, который при необходимости избирает новую департаментскую комиссию.

2. Контроль за решениями, принятыми по делам, предусмотрен ным ст. 87 закона от 10 августа 1871 г. (кадастровая оценка, про

селочные дороги и т. п.). Префект, муниципальные советы и любое Заинтересованное лицо могут в случае необходимости прибегать

к двум видам обжалования.

Обжалование нецелесообразности решения или неправильной оценки фактов имеет административный

характер и приносится в генеральный совет.

Если речь идет о жалобе, разрешаемой в судебном порядке, и она касается незаконности решения, жалоба приносится административному судье и имеет по праву отлагательные последствия (это один из редких случаев, когда обжалование в органы административной юстиции порождает подобные последствия).

3. Наконец, любое решение департаментской комиссии, даже не относящееся к случаям, отмеченным выше, может быть обжаловано административному судье в соответствии с условиями общего права. Однако если речь не идет о делах, предусмотренных ст. 87, обжалование не порождает отлагательных последствий.

§3. ПРЕФЕКТ И ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ГЕНЕРАЛЬНОГО СОВЕТА

А.Префект — исполнительный орган департамента

Префект является не только представителем государства, возглавляя государственную администрацию в департаменте и осуществляя опеку от имени государства. Он является также исполнительным органом департамента.