vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

S 4. ОТКАЗ ДАТЬ ЗАКОННЫЙ ХОД СУДЕБНОМУ ДЕЛУ (LA FIN DE NON-RECEVOIR) ПРИ

НАЛИЧИИ ПАРАЛЛЕЛЬНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ

А. Понятие «параллельное обжалование»

К числу условий, необходимых для того, чтобы жалоба в амин с превышением власти была принята к рассмотрению, относят' (несколько искусственно) отсутствие отказа дать законный ход судебному делу при наличии у заявителя права на параллельную жалобу. Это вызвано главным образом причинами исторически!" характера. Действительно, как будет показано ниже, «отказ дан., законный ход судебному делу», то есть одна из главных причин,1 по которой жалоба не может быть принята к рассмотрению, тесни связан с прежним распределением подсудности между Государ !; ственным советом, являвшимся ранее судом по общему праву.! и иными административными судебными учреждениями, в част ! ности советами префектур — судами по уполномочию.

Для того чтобы понять это, достаточно отметить, что, если бы ' не действовало правило, в соответствии с которым при наличии,! параллельного обжалования жалоба не принимается к рассмотрению, значительная часть административных споров изымалась бы.1' из ведения своего естественного судьи и превращалась бы в обжало-у ванне в связи с превышением власти. Действительно, по любому ;' вопросу, по которому заинтересованное лицо противостоит админн-'i; страции, оно может получить определенный или предполагаемым;' отказ администрации. Тогда, основываясь на нарушении закон-1: ностн, то есть на нарушении права, оно может добиться от судьи, г рассматривающего дела по превышению власти, аннулирования';" этого решения, если оно действительно противоправно, и в силу !| последствий, порожденных аннулированием в связи с превышением,1; власти, заставить администрацию принять выгодное для данного''! лица решение. Таким образом (кроме случая, когда истец ссылается '; на нарушение договора, что не служит основанием для обжаловании " в связи с превышением власти) любое заинтересованное лицо может', превратить жалобу по общим вопросам или любое иное обжало ;; ванне, право на которое за ним закреплено, в жалобу на превышение власти.

Таким образом, судебное разбирательство фискального спора оказалось бы «удаленным» от основного спора. !.' При прежней организации административной юстиции подобное «удаление» порождало нарушение обычной подсудности дел. Действительно, жалоба в связи с превышением власти, за редким исключением (относящимся к частичной передаче спорных дел, ;где стороной выступают местные коллективы, в подсудность советам префектур по реформе 1934 г.), была подсудна по первой и последней инстанции Государственному совету, в то время как параллельная жалоба чаще всего была подсудна иному административному судебному учреждению. Если бы возможность предпочтительного исполь-, зования обжалования в связи с превышением власти по сравнению с параллельным обжалованием не была бы ограничена, Государственный совет в еще большей степени оказался бы загружен делами.

.Кроме того, использование обжалования в связи с превышением власти в определенных случаях служило предлогом для того, чтобы избежать посредничества адвоката пли использовать выгоды традиционно более умеренных регистрационных сборов.

Таким образом, отказ дать делу законный ход при наличии параллельного обжалования, то есть запрещение передавать судье по превышению власти жалобы, имеющие целью добиться результата, который мог быть достаточно эффективно достигнут при рассмотрении дела другим судьей, диктовался причинами прак-'■■ тического порядка.

Однако не существует достаточно веских теоретических причин, оправдывающих отказ принять жалобу к рассмотрению в связи с подачей параллельной жалобы. Действительно, возражение, вызванное параллельной жалобой, не может основываться на неподсудности дела судье, занимающемуся рассмотрением дел по превышению власти. В случае если обжалование п связи с превышением власти направлено на решение, которое не подлежит тлкому обжалованию или основано на мотивах, не имеющих значения для судьи по превышению власти, то нет необходимости в специальной теории, обосновывающей отклонение этой жалобы. Иначе говоря, нет необходимости ссылаться на теорию параллельного обжалования для объяснения того, что обжалование в связи с превышением власти, основанное на нарушении постановлений договора, не может привести к цели; для этого достаточно напомнить, что нарушение договора не является основанием для принесения жалобы на превышение власти. Точно так же во всех случаях, когда законодатель установил специальное обжалование в целях аннулирования млн изменения определенной категории решений (например, жалоба префекту департамента на решения муниципального совета, жалобы в Высший сопет объединений лиц свободных профессий в связи с решением относительно приема в члены, вынесенным нижестоящим советом), нет необходимости II теории параллельного обжалования, чтобы разъяснить, что эти решения переданы судье по превышению власти неправильно; достаточно применить нормативные акты.

Что же касается прежних объяснений, согласно которым обжалование [| связи с превышением власти имеет «вспомогательный» характер и может быть использовано только при'отсутствии иного пути применения права, то их неправильность становится очевидной, если вспомнить, что обжалование в связи с превышением власти представляет собой обжалование «пуб-

355

23*

личноправового характера» и образует саму основу контроля за закон - ностью административных действий.

В высшей степени практический характер отказа дать законный ход судебному делу при наличии параллельного обжалования совершенно очевиден. Это ясно видно из норм, которые определяют его осуществление и которые, как показано ниже, смоделированы в соответствии с практическими целями, к достижению которых стремится Государственный совет.

ментарного акта в связи с превышением власти параллельным иском. Исклю - чений нет. Так, если чиновник обжалует регламентарный акт, регулирующий его положение, то обжалование им индивидуального решения о применении

356

2. Параллельное обжалование должно быть судебным. Дей ствительно, по своему существу чисто административное обжалова ние не приводит, за отсутствием у решения администрации законной силы, к результату, порождаемому судебным обжалованием.

Само собой разумеется, однако, что когда законодатель предусмотрел необходимость административного обжалования, предваряющего любое судебное обжалование, то жалоба не может быть направлена непосредственно судье, рассматривающему дела по превышению власти. Но, как только что было сказано, этот порядок не имеет ничего общего с возражением, основанным на параллельном обжаловании. Речь идет лишь о простом процессуальном приеме, который, впрочем, должен быть прямо предусмотрен законодательным актом.

3. Наконец, до реформы административной юстиции обычно считалось, что возражение действительно, если только дело по параллельной жалобе подсудно иному судебному учреждению, нежели то, которое рассматривало жалобу на превышение власти. Таким образом, совершенно ясно проявлялось желание не нарушать разграничения юрисдикции и не допускать перегрузки Государ ственного совета спорными делами, которые, если бы их не облекали в форму жалобы в связи с превышением власти, были бы подсудны иному судебному учреждению.

Постановлением по делу Лафаж Государственный совет установил, что служащий может обратиться в Государственный совет путем обжалования в связи с превышением власти административного решения, в соответствии с которым ему было отказано в выплате заработной платы или иного причитающегося ему денежного вознаграждения. Конечно, заинтересованное лицо, прибегая к предусмотренному административным правом иному виду обжалования, может прямо потребовать присуждения выплаты со стороны государства должной суммы. Но, поскольку в тот период подобное обжалование было также подсудно Государственному совету, возражение, основанное на параллельном обжаловании, призванное не допустить перегрузки делами Высокого собрания, не применялось.

В.Будущее возражения, основанного на параллельном обжаловании

Легко заметить, что реформа административной юстиции 1953 г. значительно уменьшила практическое значение данного возраже-

357

ния. Судебное разбирательство в связи с превышением власгн ( подверглось столь же широкой деконцентрации, как и разбиратель-jl ство административных споров общего характера.

Р а з д е л III

ОСНОВАНИЯ (OUVERTURES) ОБЖАЛОВАНИЯ В СВЯЗИ С ПРЕВЫШЕНИЕМ ВЛАСТИ

Если в соответствии с вышеизложенными критериями жалош принимается к рассмотрению, остается установить, обоснована ш она. Система оснований обжалования связана с изучением существ i дела. Основания — термин, заимствованный из языка граждански! и кассационного обжалования,— представляют собой мотивы обжа ш вания. Применительно к обжалованию в связи с превышением власти, направленному на аннулирование исполнительного решс ния, основания сводятся к претензиям, то есть к оспариванию решения с точки зрения законности.

358

§ 1. НЕСООТВЕТСТВИЕ ЗАКОНУ И ОСНОВАНИЯ ОБЖАЛОВАНИЯ В СВЯЗИ С ПРЕВЫШЕНИЕМ ВЛАСТИ

А. Идентичность понятий «несоответствие закону» и «.превышение власти»

Административное право в отличие от гражданского процесса рассматривает понятие «превышение власти» просто-напросто как синоним понятия «несоответствие закону».

Вся система оснований обжалования в связи с превышением власти может быть сведена, следовательно, к двум положениям:

судья, рассматривающий дела по превышению власти, при

.передаче ему жалобы, которая может быть принята к рассмотрению,

.должен аннулировать любой незаконный административный акт; судья, рассматривающий дела по превышению власти, может аннулировать административный акт только в силу его несоот-

ветствия закону.

Иными словами, обжалование в связи с превышением власти направлено на интегральный контроль за законностью, и только за законностью.

Б. Различие между четырьмя основаниями

Выше было показано, каким образом историческое развитие такого вида обжалования, как обжалование в связи с превышением власти, привело к выделению и дифференциации четырех оснований: некомпетентность, погрешность формы, злоупотребление властью, нарушение закона. Несмотря на попытки обновления этой классификации, она в основных чертах сохраняется и поныне.

Логически подобная дифференциация представляется весьма лалопонятной. Если все разнообразие превышения власти сводится i несоответствию закону, для чего проводить это различие? И особенно, каким образом «нарушение закона», то есть явное несоответствие закону, может составлять особый аспект превышения власти, в то время как понятия «превышение власти» и «несоот- петствие закону»— синонимы.

Ответ не очень труден, но он может быть понят лишь на основе изучения эмпирических условий развития административной юстиции.

1.Совершенно ясно одно: все основания опираются только на особый аспект несоответствия закону. Некомпетентность есть нару шение законных правил компетенции; погрешность формы есть нарушение законных правил формы; злоупотребление властью/ представляет собой нарушение законных правил, предписывающих/ мждому административному акту строго определенную цель.

2.Основание, состоящее в нарушении закона, охватывает все виды несоответствия закону, которые не относятся ни к компетен-

359

щш, ни к форме, ни_к цели. Это весьма нелогичное определение | (поскольку некомпетентность, погрешность формы, злоупотребление * властью также являются «нарушением закона») объясняется исто-1 рическн. Выше было показано, что необходимость такого основа-] ния, как «нарушение приобретенных прав» для приведения в дей- j ствие «нарушения закона», исчезла только в. начале нынешнего 1 столетия, придав основанию «нарушение закона» автономный харак-1 тер по отношению к остальным трем основаниям.

ij

3. Однако приносит ли пользу сохранение классификации и тер-.'! минологии, которые были оправданными лишь в прошлом? В дан-1 ном случае необходимо учитывать следующее. Право в своем реаль ном проявлении не равнозначно математике; исторические факторы не могут быть так легко устранены. Обжалование в связи с превыше нием власти исторически сложилось на базе четырех основании, и м е н н о в э ти х р а м к а х с у д а м и бы ли пр и ня ты о с н о в ны е п ри н ц и пиальные решения. Историческое понимание, главное для системы] права, создаваемой судами, серьезно пострадает, если упразд-'i нить — хотя логически это вполне возможно — дифференциацию! четырех оснований .

В. Рациональный смысл четырех оснований

Существуют, однако, менее случайные и более глубокие причины сохранения при незначительном обновлении системы четырех осно ваний . Причины эти можно понять, если исходить из предпосылки что такой вид обжалования, как обжалов ание в связи с превыше нием власти, направлено на контроль за законностью, то ecu . в широком смысле слова за юридической правильностью админи стративного акта во всех его аспектах.

'

1 . Н уж н о пр е ж де вс е г о п ров е р ить ф о рм ал ьн у ю п ра в и ль но с ть акта и, следовательно, проверить, был ли он принят полномочным органом и в предписанных формах. Это соответствует двум первым основаниям: нек омпетентность и погрешность формы.

I 2. Следует затем проверить материальною правильность ам i

''то есть соответствие его содержания (его «материи») праву. Эта проверка должна осуществляться с двух точек зренп i а)

прежде всего необходимо рассмотрение с объективной тон и зрения. Соответствует ли нормам права содержание данного ai i i независимо от намерений его автора? Если, например, публичный агент подвергся дисциплинарному наказанию, необходимо, чтш i независимо от вопросов формы и компетенции судья, рассматрмви щий

дела по превышению власти, мог установить, было ли нак- н i ние предусмотрено нормативным актом, основывается ли оно n ; i точны х материа ль ных фак та х, оправ дыв аю т ли эти фак ты на ши | ние. Этот объективный контроль материальной правильности и i i / соответствует основанию нарушения закона в его традициоин i \ смысле.

360

j , б) необходимо, кроме того, чтобы судья, рассматривающий дела по превышению власти, проконтролировал правильность акта и с точки зрения субъективной. Административный акт является правильным только в том случае, если, принимая его, автор преследовал цели, которые предусмотрены законом для данной катего- р_ии_актов. Это субъективный контроль за материальной правиль- ностью акта. Он соответствует такому основанию обжалования, как злоупотребление властью.

Итак, мы снова возвращаемся к четырем классическим основаниям: Формальный контроль обжалуе- i — некомпетентность

мого акта

Материальный контроль обжалуемого акта

} — погрешность формы

— с точки зрения объективной: нарушение закона

— с точки зрения субъектив ной:

злоупотребление властью

Г. Что такое несоответствие закону

Итак, нет противоречия ни в дифференциации четырех оснований, ни в утверждении, что все они сводятся к несоответствию закону. Если и следует еще раз уточнить, что представляет собой несоответствие закону, то лишь для того, чтобы определить, каковы те нормы права, нарушение которых влечет за собой аннулирование административного акта в связи с превышением власти по таким основаниям, как некомпетентность, погрешность формы и т. п. Несоответствие закону в самом общем смысле слова представляет собой несоответствие праву, юридическую неправомерность. Оно определяется, следовательно, нарушением одной из норм права, соблюдение которых обязательно для администрации: конституция, закон, общие принципы права, регламенты; решения нерегламентарного характера, влекущие за собой возникновение определенных прав; судебные решения и т. п.

' Следует, однако, заметить, что контроль за законностью со стороны судьи, рассматривающего дела по превышению власти, имеет два ограничения.

1. Международный договор, если он должным образом ратифицирован и опубликован, приобретает силу закона, и его нарушение исполнительным решением образует в принципе превышение власти. Однако административный судья не может ни контролировать подобное административное решение, если оно относится к международным аспектам осуществления договора, ни давать самостоятельное толкование договора, если имеет место толкование договора в целях определения правильного суждения о нем администрации.

361

2. Соотношение между обжалованием в связи с превышением власти и договором также требует некоторых уточнений.

Проблема соотношений между договором и обжалованием в связи с превышением власти ставит два вопроса.

Первый касается тех условий, при которых жалоба на превышение власти в отношении договора может быть принята к рассмотрению. Выше уже отмечалось, что ответ на этот вопрос дается отрицательный (с учетом всего сказанного о теории так называемых вспомогательных актов договора).

Второй вопрос состоит в выяснении, является ли нарушение договора, налагающего па администрацию известные обязательства, одним из признаков несоответствия закону обжалуемого исполнительного решения. Таким образом, вопрос ставится в плане выяснения оснований обжалования и сводится к установлению, представляет ли собой нарушение договора, с точки зрения судьи, рассматривающего дела по превышению власти, несоответствие закону. Ответ на этот вопрос дается исходя из следующего.

а) В судебной практике давно существует общепризнанное мнение о том, что нарушение договора не может служить основанием для обжалования в связи с превышением власти.

Обоснования подобного вывода довольно неопределенны. Обычно подчеркивают, что в силу своей объективной природы обжалование в связи с превышением власти может порождать контроль только за нарушением норм, обязательных для всех (закон, регламент и т. п.), а не за нарушением норм, которые в результате относительной силы договора связывают только стороны. Но это объяснение отнюдь не является убедительным. Прежде всего обязательная сила договора является нормой, подтвержденной законом, и, следовательно, соблюдение договора инкорпорируется в понятие законности. Далее, судебная практика совершенно явно устанавливает, что нарушение администрацией исполнительного решения, наделившего правами, представляет собой несоответствие закону, а ведь приобретенные права имеют субъективный характер, и на них могут ссылаться только один или некоторое число индивидов.

Другое объяснение опирается на возражение, основанное на парал - лельном обжаловании. Сторона, которая подает жалобу на нарушение администрацией договора, не может использовать обжалование в связи с пре - вышением власти потому, что она располагает возможностью параллель - ного обжалования приносимого судье договора, добиваясь аннулирования оспариваемого исполнительного решения без ущерба для истребований возмещения в суде, рассматривающем дело о нарушении договора. Этот довод еще менее убедителен. Возражение, основанное на параллельном обжаловании, действительно лишь тогда, когда параллельная жалоба рассматривается судебным учреждением, иным, нежели то, которому подсуден спор в связи с превышением власти. Между тем судья, рассматривающий дела по превышению власти, не может, согласно судебной практике, рассматривать нарушение договора как одни из признаков несоответствия закону, даже если судья договора и судья, рассматривающий дела по превышению власти, представляют собой одно и то же административное судебное учреждение, что встречается все чаще после реформы административной юстиции

Таким образом, принцип, согласно которому нарушение договора не может рассматриваться как один из критериев несоответствия

362

закону и, следовательно, не может служить основанием для аннулирования того или иного административного решения со ссылкой на превышение власти, с трудом поддается объяснению. Тем не менее многочисленные постановления свидетельствуют о том, что судебная практика придерживается этого принципа.

б) Безусловно, из этого ни в коем случае не следует, что адми нистрация может безнаказанно нарушать договоры, которые возла гают на нее определенные обязательства.

Подобное нарушение (в известных случаях его следует рассматривать на основе специальных принципов, в соответствии с которыми заключаются административные договори) может служить основанием для обжалования по вопросам общего характера в суде договора. Такой суд может одновременно аннулиро - вать решение, принятое в нарушение договора (по крайней мере если оно имеет нерегламентарный характер и неотделимо от исполнения договора), и в любом случае предоставить возмещение стороне по договору, потерпевшей в результате этого нарушения.

в) Третьи лица, как правило, не могут обжаловать нарушение договора ни в суд, рассматривающий дела по превышению власти (поскольку подобное нарушение не может быть отнесено к катего рии нарушений, связанных с превышением власти), ни в суд дого вора (так как обращение к суду открыто только для сторон по договору).

И это вполне логично, так как, с точки зрения третьих лиц, договор представляет собой сделку между двумя сторонами и, следовательно, не может — за редким исключением — создавать для третьих лиц ни прав, ни обязанностей.

Между тем признается, что отдельные положения административных договоров, связанных с организацией и функционированием публичной службы, хотя н имеют договорную форму, «в материальном плане» носят регламентарный характер. Например, при концессии на эксплуатацию трамвая таковыми будут обязательные условия, относящиеся к ежедневному количеству рейсов на каждой линии, к числу трамваев и их маршрутам и т. п. Отступление администрации от одного из этих условий представляет собой на деле нарушение регламента. Оно равнозначно, таким образом, превышению власти, на которое можно ссылаться в обоснование обжалования. Без сомнения, подобное обжалование запрещено стороне по административному договору, которая располагает возможностью подать параллельную жалобу в суд договора, но оно открыто для третьих лиц, л в частности для клиентов публичной службы. Таким образом, клиенты публичной службы могут обжаловать решение администрации, позволяя тем самым стороне по договору, на которую возложено управление службой (концессионер), отказаться от тех обязательств, записанных в договоре, которыо'нмеют регламентарный характер.

363

. КОНТРОЛЬ ЗА ФОРМАЛЬНЫМИ ЭЛЕМЕНТАМИ АКТА

I. Некомпетентность

А. Узурпация власти

В гражданском праве эта идея получила широкоизвестную иллюстрацию в деле «бракосочетания де Монтруж»: браки, оформлявшиеся незаконно заместителем мэра, не обладавшим соответствующими полномочиями, были объявлены действительными в силу добросовестности заинтересованных, ВСТУПИВШИХ в брак пар. В административном праве была бы признана действительной плата, внесенная лицу, которое располагалось бы в административном помещении и производило бы впечатление служащего, уполномоченного получать плату.

в) Наконец теория фактических служащих получает особое применение при необходимости свести на нет естественные, но

364

тенцию только в силу нормативного акта, который их на это упол номочивает.

2.Некомпетентность, обусловленная обстоятельствами места,

предпо лагает принятие решения служащим вне территориальных пределов округа

его деятельности. Это весьма редкий случаи.

3.Некомпетентность, обусловленная обстоятельствами

време ни. Речь идет о принятии решения вне того срока, в течение кото

рого лицо было уполномочено это сделать.

а) Представитель администрации выносит решение до

б) Лицо принимает решение по истечении срока, когда оно было бы законно принято. Например, на основе уполномочиваю щего закона принятие правительством декретов-законов (в настоя щее время ордонансов) по истечении предусмотренного делегирова нием срока или, например, урегулирование дела, не являвшегося ни «срочным», ни «текущим», подавшим в отставку правительством до вступления в должность правительства-преемника.

в) Служащий придает своему решению обратную силу, не будучи на это уполномочен законом.

§ 3. КОНТРОЛЬ ЗА ФОРМАЛЬНЫМИ ЭЛЕМЕНТАМИ АКТА (продолжение)

II.Погрешность формы

А.Понятие несудебного административного процесса

Глубокое различие, существующее во французском праве между административным актом и судебным актом (см. выше, стр. 275), придало термину «процесс» очень узкий смысл, ограниченный исключительно судебной процедурой. Однако принятие административных актов само подчинено процессуальным нормам. Эти нормы имеют двоякое происхождение: это либо специальные законодательные или регламентарные предписания (например, вызов определенных служащих при наложении дисциплинарных наказаний в дисциплинарный совет), либо общие принципы права.

Французское право в отличие от права некоторых других государств не имеет административно-процессуального кодекса, нормам которого должен следовать любой административный орган при принятии решений. Однако суд, опираясь на общие принципы права, выработал совокупность норм, которые обязательны для администрации. Приведем три из них.

1. Норма, устанавливающая право на защиту, предписывает администрации до принятия любой меры, имеющей характер нака зания или в более общем плане решения, касающегося личного поведения заинтересованного лица, предупредить последнее и обе спечить ему возможность защиты. Правило —«выслушай другую сторону»— является одним из аспектов принципа права на защиту.

2. Коллегиальный орган, принимающий решение, которое может нанести ущерб индивиду или содействовать нанесению ущерба, не должен содержать в своем составе членов, имеющих интересы, противоположные интересам данного лица. Но нормы, относящиеся к консультативной процедуре, не ограничиваются регулированием состава консультативного органа. Они обязывают также консультативный орган рассмотреть всю совокупность вопросов, которые ставятся данным нормативным актом, не допу-

366

екая, чтобы прошел слишком долгий срок между принятием заключения и вынесением решения. Слишком длительный срок рассматривается как источник правонарушения, особенно в области экономической и социальной, поскольку заключение часто порождается определенной конъюнктурой.

3. Администрация в принципе не обязана сообщать мотивы своих решений, если ее к этому не обязывает нормативный акт.

Однако органы внесудебного характера, беспристрастность которых является главным условием их деятельности, должны мотивировать свои решения и при отсутствии указания нормативного акта, чтобы обеспечить возможность контроля со стороны судьи, рассматривающего дела по превышению власти.

Б. Различие между существенной и несущественной формальностями

Не все элементы «административного процесса» имеют одинаковое значение. Административная деятельность стала бы невозможной, если бы любое малейшее формальное упущение влекло за собою аннулирование акта. Только существенное упущение или недобросовестное отношение к соблюдению формы оправдывают аннулирование акта в связи с погрешностью формы. Что же позволяет различать существенную и несущественную формальность?

Принятый в судебной практике критерий имеет двоякий аспект. Прежде всего необходимо рассматривать как существенную любую формальность, имеющую своим назначением гарантию прав граждан. Так, уважение права служащего, которому угрожает дисциплинарное наказание, состоит в том, что ему обязаны сообщить существо дела. Такое сообщение является всегда существен-

ной формальностью.

Далее, необходимо рассматривать как существенную любую формальность, соблюдение которой могло бы изменить смысл обжалуемого решения. Например, существенную формальность образует в области гражданско-правовой реквизиции предварительная попытка достижения взаимного соглашения, так как, если бы администрация прибегла к этой попытке, соглашение, возможно, было бы достигнуто и необходимость в применении силы отпала.

Напротив, несущественны те формальности, которые не предназначены гарантировать праиа граждан или которые не могут изменить смысл обжа - луемого решения.

В. Исключительные обстоятельства

Исключительные обстоятельства извиняют погрешности формы, которые в обычных условиях могли бы повлечь за собой аннулирование обжалуемого решения (см. выше, стр. 202).

367

§ 4. КОНТРОЛЬ ЗА МАТЕРИАЛЬНЫМИ ЭЛЕМЕНТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО АКТА

[. Объективная точка зрения. Нарушение закона

В соответствии с классификацией оснований, предложенной выше, в предшествующих двух параграфах был изучен вопрос о контроле за формальными элементами акта (некомпетентность, погрешность формы). В настоящем параграфе мы переходим к изучению вопроса о контроле за материальными элементами акта. Первый аспект этого контроля, аспект объективный, основан на обжаловании в связи с нарушением закона.

Выше уже было сказано, почему это основание носит специфическое наименование «нарушение закона». В известном смысле любой проступок, который можно классифицировать как превышение власти, представляет собой нарушение закона. Однако по причинам исторического характера термин «нарушение закона» употребляется в более узком значении, как специфический вид основания при обжаловании проступков, связанных с превышением власти. Однако определить специфику данного вида основания можно только методом исключения: нарушением закона является любое правонарушение, которое не может быть сведено ни к некомпетентности, ни к погрешности формы, ни к злоупотреблению властью.

Известно также, что под «законом» в выражении «нарушение закона» следует понимать нарушение любой нормы, которая в силу принципа законности обязательна для администрации (конституция, закон, общие принципы права и т. п.).

А. Отказ в применении закона

Понятие «отказ в применении закона» не нуждается в особом объяснении.

Б. Правовое заблуждение (Геггеиг de droit)

Правовое заблуждение сводится обычно к неправильному тол- * кованию закона. Это заблуждение обусловливает недействительность административного решения, даже если установлено, что при отсутствии правового заблуждения администрация приняла бы решение, идентичное обжалуемому. Так, например, администрация ошибочно считает, что закон лишает ее права на выдачу гражданину разрешения, которое он испрашивает; в действительности же она могла по собственному усмотрению предоставить или отказать в щ разрешении. Решение об отказе должно быть аннулировано, хотя оно и было бы законным, если бы администрация просто-напросто опиралась на право свободного суждения, которое за ней закреплено. Аннулирование имеет место, поскольку закон в действительности не был соблюден, так как он предписывал принятие мотивированного решения при конкретной оценке положения дел, а при-

368

Ч1Я-:

Пятое решейие мотивировалось ошибочным мнением о невозможности предоставления разрешения. Однако правовое заблуждение не окажет влияния на законность административного решения, если последнее относится к области «связанной компетенции», то есть если при всех условиях администрация должна была принять решение только такое, какое она приняла.

В.Неточность фактических мотивов

1.Общая проблема контроля за фактами со стороны

судьи, рассматривающего дела по превышению власти. Поставим перво

начально эту проблему в практическом плане. Служащий под вергся дисциплинарному наказанию со стороны

компетентного органа, причем были соблюдены все установленные формы и не

было допущено злоупотребления властью. Может ли он в суде, рассматривающем дела по превышению власти, настаивать на том,

что факты, которые ему вменяются в вину, не являлись предосуди тельными или что он к ним не причастен?

Втечение длительного времени судья административного суда отвечал на этот вопрос отрицательно. В подтверждение этого приводились три довода: фактическое заблуждение администрации по своему существу не может рассматриваться как нарушение закона; судья, рассматривающий дела по превышению власти, может наказывать за отступление от закона, а не за неточную оценку фактов; судья, рассматривающий деля по превышению Ьластн, выступает как нечто вроде кассационной инстанции при обжаловании административных решений, следовательно, он должен рассматривать как «суверенную» оценку фактов со стороны администрации.

Все эти три довода несостоятельны.

Фактическое заблуждение вполне может привести к нарушению закона.

Судья, рассматривающий дела по превышению власти, следит за соблюдением законности. Это значит, что он не может подменять администрацию, когда закон признает за ней право дискреционной оценки целесообразности акта. Но материальное содержание акта не подлежит дискреционной оценке.

Наконец, особенно неудачно сравнение судьи, рассматривающего дела ho превышению власти, с кассационным судом. Гражданский кассационный суд должен считать бесспорными факты, суверенно установленные судом, рассматривавшим дело по существу, так как эти факты были установлены в результате состязательного процесса, протекавшего в необходимых формах и, как правило, при возможности для сторон использовать две судебные инстанции. Судья, рассматривающий дела по превышению власти, оказывается перед лицом фактов, отстаиваемых администрацией, которая не прибегла к формам судебного производства при установлении этих фактов и действия которой, собственно, являются объектом обжалования.

2. Эволюция судебной практики. В начале XX века Государ ственный совет постепенно признал, что ему принадлежит право

в качестве суда, рассматривающего дела по превышению власти, осуществлять контроль за фактами, лежащими в основе подкон

трольных ему административных решений.

Сначала Государственный совет признал, что он должен контролировать квалификацию фактов, служащих основанием решения.

M n,..,~ ____

Квалификация — это операция смешанного характера, поскольку она включает одновременно и оценку факта, и оценку права, так как речь идет о «квалификации» факта, то есть определении того, входит ли он в данную юридическую категорию. Например, в области уголовного права: представляют ли махинации с электросчетчиком воровство электроэнергии? Или в области административного права: является ли покушение на добрые нравы со стороны служащего «фактом, противоречащим чести», не подлежащим про-

щению?

Примерно в тот же период Государственный совет начал осуществлять контроль за существом фактов, которые сами по себе не ставят никаких правовых вопросов. Прежде всего он установил, что акты, обязывающие администрацию мотивировать свои решения, тем самым предусматривают обязанность администрации опираться только на точные факты. А это влечет за собой право административного судьи проверять в случае оспаривания существо фактов, на которые ссылаются и точность которых предопределяет законность решения. Одновременно административный суд устано- вил, что его контроль за существом фактов должен осуществляться также и в тех случаях, когда независимо от обязанности мотивировать решение администрация оказывается в положении органа со связанной компетенцией, то есть когда она при наличии определенных фактов обязана принять определенное решение.

Но решающий шаг был сделан тогда, когда Государственный совет признал материальную точность факта, предопределившего решение, общим условием законности административного акта независимо от обязанности мотивировать решение или от связанной

компетенции.

Таким образом, Государственный совет установил весьма простое правило, которому последующая судебная практика дала еще более широкое толкование. Администрация никогда не должна опираться на материально неточные факты, и в целях обеспечения применения этой нормы судья, рассматривающий дела по превьь шенню власти, может и должен, не выходя за рамки своих функций контроля за соблюдением законности, проверять в случае оспаривания материальную точность фактов, лежащих в основе административного решения.

3. Современная судебная практика. Она выражена в четырех

формулах.

а) Судья, рассматривающий дела по превышению власти, при получении дела может и должен проконтролировать точность как

юридической квалификации, так и существа фактов, лежащих в основе обжалуемого решения. Например, на него может быть возложена задача разобраться, действительно ли служащий, подвергшийся дисциплинарному наказанию, совершил действия, в которых его обвиняют (контроль существа), и, если эти действия совершены, являются ли они наказуемыми (квалификация).

370

б) Бремя доказывания ложится на заявителя. Именно заяви тель должен показать, что факты, использованные администрацией для обоснования ее решения, либо неточны, либо ошибочно квали фицированы. Однако бремя доказывания может быть в значитель ной мере облегчено и даже возложено на другую сторону, если своим поведением, и особенно отказом дать объяснение в суде, адми нистрация молчаливо подтвердит презумпцию, выдвинутую против нее заявителем. Точно так же, если администрация ссылается на факты, не уточняя времени, места и обстоятельств, что делает практически невозможным доказательство обратного, судья адми нистративного суда будет рассматривать их как неустановленные.

в) Если в основе решения лежат несколько различных мотивов,

один из которых оказывается неточным, решение должно быть аннулировано, кроме случая, когда установлено, что данный мотив имеет второстепенный характер и не играл существенной роли при определении позиции администрации. Если судья сомневается при определении роли, которую сыграл неточный факт, решение должно быть аннулировано.

г) Контроль судьи, рассматривающего дела по превышению власти, за квалификацией или материальной точностью фактов никогда не должен приводить к контролю за целесообразностью обжалуемых мер, то есть к контролю за осуществлением админи страцией ее дискреционной власти. Для того чтобы быть точным, следует повторить, что понятия законности и целесообразности, связанной компетенции и дискреционной власти иногда совпадают друг с другом и их разграничение зависит зачастую от стремления судьи осуществить более или менее широкий контроль.

§. 6. КОНТРОЛЬ ЗА МАТЕРИАЛЬНЫМИ ЭЛЕМЕНТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО АКТА

11. Субъективная точка зрения. Злоупотребление властью

А. Понятие злоупотребления властью* Необходимость этого основания

Злоупотребление властью состоит в использовании адмшш- стративным органом полномочий в иных целях, нежели те, в которых они были ему предоставлены.