vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

сеть), приобрести необходимый материал и обеспечить функционирование службы при условии, что концессионер будет вознагражден теми суммами, которые он взымет с клиентов службы, вместо того чтобы коллектив сам взял на себя осуществление строительства, оборудования и функционирование.

Данная система тем более выгодна, что большинство договоров о концессии публичной службы включает в себя постановление,, согласно которому по истечении определенного времени (50; 75 лет — время, необходимое для амортизации предприятия) все сооружения переходят бесплатно к предоставившему концессию органу в связи с истечением срока концессии.

Указанная система концессий занимала очень важное место в истории экономического развития Франции. С ее помощью в стране была создана развитая сеть железных дорог, а в городах —трамвайных путей, налажена система водогазо- и электроснабжения населения. Однако начиная с определенного периода данная система начинает переживать кризис. Это про - изошло как в силу усовершенствования самой системы концессии, так и в силу того, что концессия проникала все более в такие секторы, где она была менее рентабельной. Концессия вступила в полосу нарушений финансо - вого равновесия, и предоставивший концессию орган вынужден был вмешаться для ее спасения.

Типичным В ЭТОМ отношении является пример железных дорог. Железные дороги были превосходным и весьма рентабельным делом, пока эксплуатировались крупные линии, но по мере того как развивалась железнодорожная сеть, строились поперечные и второстепенные линии, их эксплуатация становилась все менее рентабельной. Совершенствование и расширение публичной службы способны уменьшить ее рентабельность. Таково, например, положе - ние, когда эта публичная служба призвана обслуживать клиентов, раз-'бросанных территориально, что влечет за собой общие значительные расходы при незначительных поступлениях. В результате наступил момент, когда железные дороги не могли более существовать за счет поступлении от клиентов; государство вынуждено было прийти на помощь. Администрация, которая рассчитывала навсегда освободиться от всех финансовых проблем посредством концессии, оказалась вынужденной в силу действующего права, на основе теории непредвиденных обстоятельств и в силу фактического положения дел покрыть убытки. В этом причина упадка концессии. Впрочем, в последнее время интерес к концессии вновь поднялся, особенно в области, автомобильных дорог.

Б. Место концессии по сравнению с другими способами управления публичными службами

1. Отличие концессии от простого управления проявляется весьма отчетливо: посредством концессии администрация возлагает управление публичной службы на третье лицо, вместо того чтобы осуществлять это управление самостоятельно.

2. О различиях между концессией и заинтересованным управле нием см. сказанное выше.

3. Концессия отличается также от случаев, когда в силу закона на частную организацию возлагается управление публичной служ бой. Так, например, организационные комитеты режима Виши,

488

объединения лиц свободных профессий или кассы социального страхования в настоящее время не могут рассматриваться как концессии публичной службы, хотя и управляются частными организациями. Причина этого заключается в том, что положение концессионера в значительной степени определяется договором. Понятие! договора, как можно будет увидеть ниже, имеет исключительно важное значение в концессии, особенно в связи с тем, что он регу-лирует финансовые вопросы во взаимоотношениях между концес- j сионером и представившим концессию органом. Напротив, в тех, случаях, когда частная организация уполномочена законом заботиться о функционировании публичной службы, ее статус устанавливается законом или регламентом, а отсутствие всякого элемента договора упраздняет, таким образом, все проблемы, которые порож- ; дает договор при концессии, и в частности все финансовые проблемы. 4. Необходимо, наконец, указать на определенный нюанс, отличающий концессию публичной службы от концессии на общественные работы.

При концессии на общественные работы, как правило, концессионер принимает на себя обязательство осуществить строительство определенных объектов. Это означает, что большинство крупных концессий представляют собой концессии на общественные работы. Концессии на создание систем водо- и электроснабжения, на строительство трамвайных и железнодорожных путей представляют собой концессии на общественные работы. Это не противоречит | Их качеству концессии публичной службы, поскольку концессия на общественные работы представляет собой просто-напросто публичную концессию, при которой концессионер принимает обязательство осуществить строительство определенных объектов, необходимых для функционирования публичной службы. Существуют, однако, концессии на общественные работы при отсутствии публичной службы. Например, концессия на водопад по закону 1919 г. до национализации производства электроэнергии.

Концессия на публичную службу в чистом виде существует только тогда, когда служба может функционировать без строительства объектов. Так обстоит дело, например, при концессии на автотранспортные перевозки.

В. Концессионные договоры

Любая концессия воплощается в договоре, который, впрочем,: подразделяется — хотя это уже проблема формы'— на две части: соглашение и типовые условия (cahiers de charges).

Соглашение представляет собой относительно краткий текст, содержащий изложение основных принципов; типовые условия представляют собой текст, содержащий детальное изложение технических правил, регламентирующих условия функционирования публичной службы.

489

Концессионный договор теоретически и в соответствии с судебной практикой носит смешанный характер. Действительно, хотя по форме речь идет о договоре, в том, что касается существа, следует проводить различие между регламентарными и договорными условиями.

1. Регламентарные условия. Судебная практика и теория счи тают," чташределенное "число условий, под которыми подписывается концессионер, приобретает свою силу не в результате согласия с ними концессионера, а вытекает из полномочий администрации по организации службы, то есть из регламентарной власти админи страции. Так, например, при концессии на строительство трамвай ных путей правила безопасности, включаемые в технические требо вания, хотя и подписываются концессионером и облекаются в форму соглашения двух сторон, в действительности представляют собой регламентарные условия, подлинным источником которых являются полномочия администрации по регулированию службы. Это служеб ные регламенты, облеченные в договорную форму, однако их регла- ментарная природа сохраняется.

Последствия подобного понятия регламентарных условий весьма важны.

концессионера и в более общем плане финансовое равновесие кон цессии.

Следует иметь в виду, что концессия по своему существу представляет собой операцию, связанную с известным риском для концессионера. Концессионер осуществляет крупные работы, требующие больших капиталовложений. Он не знает, насколько успешно будет функционировать служба. Когда приступали к строительству железных дорог, не было ясно, много ли людей согласится путешествовать по железным дорогам. Концессионер приступает к работе < определенным риском, но и с надеждой на определенное финан-

490

совое равновесие, которое должно установиться между его расходами и доходами.

Понятие финансового равновесия, как можно будет увидеть ниже, весьма важно, ибо оно позволяет определить условия, при которых предоставляющий концессию орган может быть призван выплатить возмещение концессионеру.

Г. Общие принципы, регулирующие концессию публичной службы

Концессия публичной службы исходит из двух противоположных положений, равновесие которых и образует всю теорию концессион-. ного договора. Речь идет:

■ ' с одной стороны, о публичной службе, которая должна функцио- ' , пировать в общественно полезных целях и под руководством администрации;

с другой стороны, о капиталистическом предприятии, извлекаю-, щем, по мысли тех, кто стоит во главе него, максимум возможной \ прибыли.

' Под этим двойственным углом зрения может быть изучена концессия.

§ 2. ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА. ОТДАННАЯ В КОНЦЕССИЮ. ОСТАЕТСЯ ПОДЛИННОЙ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБОЙ

Публичная служба, отданная в концессию, не становится чисто (-■Частным делом с момента, когда она перешла в руки концессионера. ('^Подтверждением тому может служить следующее.

А, Администрация свободна в выборе концессионера

расчете на , которую концессионный договор был заключен и присутствие которой обяза- I тельно требовалось для осуществления концессионного контракта,

существо

перестала

вать.

491

Б. Концессионер обязан обеспечить четкое функционирование службы

1. Он может быть избавлен от этого обязательства только при чрезвычайных обстоятельствах. Тот факт, что служба убыточна, что ее эксплуатация порождает дефицит, не освобождает концессио нера от обязанности обеспечить функционирование службы. Впро чем, как будет показано ниже, в определенных случаях, когда суще ствование длительного дефицита вызвано непредвиденными обстоя тельствами, орган, предоставивший концессию, должен прийти на помощь концессионеру.

2. Администрация располагает санкциями для того, чтобы заста вить концессионера обеспечить функционирование службы. Санк

ции эти двоякого характера.

Некоторые санкции предусмотрены типовыми условиями и не требуют специальных разъяснений. Но даже при отсутствии ясно выраженного требования типовых условий — это особо подчеркивается судебной практикой — администрация полностью сохраняет за собой право применения определенных санкций.

Указанные санкции предусматривают, помимо наложения штрафа на концессионера в соответствии с типовыми условиями, наложение секвестра. Последняя мера, несмотря на свое наименование, представляет собой просто подмену на определенное время концессионера самой администрацией в осуществлении службы. Иначе говоря, администрация сама распоряжается материальными ресурсами концессионера, использует его персонал и управляет вместо него и за его счет. Самая суровая санкция — лишение прав на концессию. Она налагается судом по требованию администрации и лишает концессионера прав, которыми он обладает на основе концессионного договора.

Конечно, подобные санкции допустимы, только если они оправданы и лишь после официального предупреждения концессионера. Наложение секвестра и лишение прав на концессию предназначены для наказания за весьма существенные уклонения со стороны концессионера от выполнения своих обязательств, и в частности за приостановление службы.

3. Администрация располагает широкими контрольными полномочиями относительно функционирования службы, и это естественно, поскольку она должна обеспечить точное исполнение обязательств, принятых на себя концессионером.

В.Обязанность концессионера вносить изменения

вслужбу по требованию органа, предоставившего концессию

Одна из самых известных норм административного права (Г. С. 11 марта 1910 г.) устанавливает правило, согласно которому концессионер должен подчиниться требованию об изменении службы,

492

выдвинутому в общественных интересах органом, предоставившим концессию. Эти изменения подлежат осуществлению, даже если они противоречат требованиям типовых условий. Так, например, орган, предоставивший концессию, имеет право, если речь идет об эксплуатации трамвайных путей, потребовать сокращения интервалов движения и как следствие — увеличения трамвайного парка, если это продиктовано потребностями населения.

Подобная судебная практика нашла свое отражение в делах,

известных как «спор между газом и электричеством».

В соответствии с уровнем технического развития своего времени многие коммуны предоставили концессии на газовое освещение. Затем с прогрессом ггехники многие коммуны постарались заменить газовое освещение электрическим. Дозволено лн было ликвидировать службу газового освещения в связи с появлением более современного способа освещения, что наносило ущерб правам концессионеров газового освещения, или же коммуны должны быть обречены на вечное сохранение газового освещения только потому, что они подписали договор? Трудности были разрешены Государственным советом, который решил, что органу, предоставившему концессию, принадлежит право применения более современного электрического освещения, но приоритет в осуществлении этого изменения должен быть сохранен за концессионером, исполнявшим договор о газовом освещении.

Совершенно очевидно, что изменения, которые орган, предоставивший концессию, вносит в организацию службы в тех случаях, когда они затрагивают финансовое равновесие концессии, должны сопровождаться выплатой концессионеру возмещения.

Г. Прерогативы, предоставленные концессионеру ''

Концессионер является частным предпринимателем, но по- ' скольку он управляет публичной службой, ему предостав-

ляются определенные прерогативы.

1. Концессионер может при необходимости пользоваться выгодами экспроприации и различными.сервитутами по административному Праву. Например, концессионер в области электроснабжения в соответствии с законом от 15 июня 1906 г. располагает не только широкими возможностями использования территорий, которые ему (могут понадобиться, но и возможностями подвески проводов над частным владением, правом устанавливать столбы и т. п.

2. Что касается эксплуатации той или иной службы, то в дан-' ном отношении концессионер располагает монополией, за псклю-Дчением случаев, когда концессионный договор сохраняет за администрацией право предоставления конкурирующей концессии. Одна-I ко, как правило, концессионер обладает монополней при осуществлении тон или иной публичной службы.

3. Концессионер располагает правом получать оплату с клиентуры. В принципе тарифы фиксируются в типовых условиях; однако тарифные постановления не рассматриваются как договорные

.условия, во всяком случае большинством авторов. Зачастую считают, что администрация пользуется правом пересмотра тарифов, если

493

Б. Концессионер обязан обеспечить четкое функционирование службы

1. Он может быть избавлен от этого обязательства только при чрезвычайных обстоятельствах. Тот факт, что служба убыточна, что ее эксплуатация порождает дефицит, не освобождает концессионера от обязанности обеспечить функционирование службы. Впрочем, как будет показано ниже, в определенных случаях, когда существование длительного дефицита вызвано непредвиденными обстоятельствами, орган, предоставивший концессию, должен прийти на помощь концессионеру.

2. Администрация располагает санкциями для того, чтобы заста-\ вить концессионера обеспечить функционирование службы. Санкции эти двоякого характера.

Некоторые санкции предусмотрены типовыми условиями и не требуют специальных разъяснений. Но даже при отсутствии ясно выраженного требования типовых условий — это особо подчеркивается судебной практикой — администрация полностью сохраняет за собой право применения определенных санкций.

Указанные санкции предусматривают, помимо наложения штрафа на концессионера в соответствии с типовыми условиями, наложение секвестра. Последняя мера, несмотря на свое наименование, представляет собой просто подмену на определенное время концессионера самой администрацией в осуществлении службы. Иначе говоря, администрация сама распоряжается материальными ресурсами концессионера, использует его персонал и управляет вместо него и за его счет. Самая суровая санкция — лишение прав на концессию. Она налагается судом по требованию администрации и лишает концессионера прав, которыми он обладает на основе концессионного договора.

Конечно, подобные санкции допустимы, только если они оправданы и лишь после официального предупреждения концессионера. Наложение секвестра и лишение прав на концессию предназначены для наказания за весьма существенные уклонения со стороны концессионера от выполнения своих обязательств, и в частности за приостановление службы.

3. Администрация располагает широкими контрольными полномочиями относительно функционирования службы, и это естественно, поскольку она должна обеспечить точное исполнение обязательств, принятых на себя концессионером.

В. Обязанность концессионера вносить изменения в службу по требованию органа,

предоставившего концессию

Одна из самых известных норм административного права (Г. С. 11 марта 1910 г.) устанавливает правило, согласно которому концессионер должен подчиниться требованию об изменении службы,

492

выдвинутому в общественных интересах органом, предоставившим концессию. Эти изменения подлежат осуществлению, даже если они противоречат требованиям типовых условий. Так, например, орган, предоставивший концессию, имеет право, если речь идет об эксплуатации трамвайных путей, потребовать сокращения интервалов движения и как следствие — увеличения трамвайного парка, если это продиктовано потребностями населения.

Подобная судебная практика нашла свое отражение в делах, известных как «спор между газом и электричеством».

В соответствии с уровнем технического развития своего времени многие коммуны предоставили концессии на газовое освещение. Затем с прогрессом (техники многие коммуны постарались заменить газовое освещение электрическим. Дозволено ли было ликвидировать службу газового освещения в связи с появлением более современного способа освещения, что наносило ущерб правам концессионеров газового освещения, или же коммуны должны быть обречены на вечное сохранение газового освещения только потому, что они подписали договор? Трудности были разрешены Государственным советом, который решил, что органу, предоставившему концессию, принадлежит право применения более современного электрического освещения, но приоритет в осуществлении этого изменения должен быть сохранен за концессионе - ром, исполнявшим договор о газовом освещении.

Совершенно очевидно, что изменения, которые орган, предоставивший концессию, вносит в организацию службы в тех случаях, когда они затрагивают финансовое равновесие концессии, должны сопровождаться выплатой концессионеру возмещения.

Г. Прерогативы, предоставленные концессионеру

Концессионер является частным предпринимателем, но поскольку он управляет публичной службой, ему предостав - ляются определенные прерогативы.

1. Концессионер может при необходимости пользоваться выго дами экспроприации и различными.сервитутами по административ ному Праву. Например, концессионер в области электроснабжения в соответствии с законом от 15 июня 1906 г. располагает не только широкими возможностями использования территорий, которые ему могут понадобиться, но и возможностями подвески проводов над частным владением, правом устанавливать столбы и т. п.

2.Что касается эксплуатации той пли иной службы, то в дан-

1 ном отношении концессионер располагает монополией, за исклюДчением случаев, когда концессионный договор сохраняет за адми нистрацией право предоставления конкурирующей концессии. Одна-

i ко, как правило, концессионер обладает монополией при осуществлении той пли иной публичной службы.

3. Концессионер располагает правом получать оплату с клиен туры. В принципе тарифы фиксируются в типовых условиях; однако тарифные постановления не рассматриваются как договорные чусловия, во всяком случае большинством авторов. Зачастую считают, что администрация пользуется правом пересмотра тарифов, если

493

[

[

она найдет это необходимым, и может отказать в изменении тарифов, предусмотренных типовыми условиями, если это отвечает общественным интересам. Конечно, в этом случае на администрацию ложится обязанность возмещения концессионеру, если затронуто финансовое равновесие договора.

Д. Вопросы подсудности

к службе должны в случае возникновения затруднения в отноше- ' ниях с концессионером обращаться в общий суд, кроме тех случаев, когда спор относится к общественным работам. В последнем случае-

он подсуден исключительно административному судье.

3. Наконец, возможно возникновение затруднений во взаимо отношениях клиентов с администрацией, предоставившей концес сию, например, в связи с тем, что она не сделала все необходимое- в отношении концессионера, чтобы обеспечить правильное функ ционирование службы. Совершенно очевидно, что споры между клиентами или третьими лицами, с одной стороны, и компетентной ■администрацией, — с другой, подсудны административному судье.

Ему подсудны жалобы в связи с превышением власти на решения органа, предоставившего концессию, который отказывается обязать концессионера соблюдать условия концессии. Ему подсуден иск, направленный против органа, предоставившего концессию, о возмещении ущерба, возникшего у клиента из-за уклонения данного органа от обязательства заставить концессионера выполнить, свои обязанности в отношении клиента.

§ 3. КОНЦЕССИОНЕР ОСТАЕТСЯ ЧАСТНЫМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕМ

Концессионер не приобретает качества публичного агента или . тем более чиновника. Он является предпринимателем, который надеется получить прибыль и который может в соответствующих случаях понести убытки. Из этого следует, что он не обладает ни статусом, ни обязанностями чиновника. Если орган, предоставивший концессию, осуществляет контроль за функционированием службы, то этот контроль не имеет характера безусловного контроля вышестоящей организации.

С другой стороны, служащие концессионера не являются чиновниками. Они связаны частноправовым договором, заключенным с концессионером. Однако администрация уже давно включает в типовые условия постановления социального характера в интересах служащих концессионера.

494

5 4. ПРИНЦИП ФИНАНСОВОГО РАВНОВЕСИЯ

Итак, концессионер оказывается в явно парадоксальном положении. С одной стороны, он вправе надеяться на получение прибыли, с другой стороны, в общественных интересах он подчинен обязательствам, которые могут быть изменены.

Как разрешить это противоречие? Решение заключено в принципе финансового равновесия.

А. Финансовое равновесие

Данный принцип оправдывает себя прежде всего потому, чтоГслужит выражению волн сторон и лежит в основе договора. Соглашаясь, например, в случае концессии на обслуживание трамвайных путей принять на себя обязательства обеспечить ежедневно определенные интервалы движения трамваев на каждой линии, концессионер рассчитывал на получение выгод от применяемого тарифа, Совершенно очевидно, что стороны придали при этом решающее значение не интервалам движения, не самому тарифу, а взаимосвязи между ними, иначе говоря тому факту, что договор предоставляет возможность получения прибыли концессионеру. Следовательно, будет вполне нормальным признать, что ни тариф, ни условия, относящиеся к функционированию службы, не являются неприкосновенными, если только первоначальное финансовое равновесие, соблюдать которое они обязаны, сохранено.

Далее, принцип финансового равновесия оправдывается тем, что это равновесие установлено в интересах самой службы. Совершенно очевидно, что, если администрация использует свое

право изменения обязательств концессионера, не предоставляя ему возмещения, или если даже она проявляет незаинтересованность в финансовом функционировании концессии, длительный дефицит может заставить концессионера прекратить деятельность службы. ;, i Принцип финансового равновесия соединяет два полюса концес-|||

ьЬионного договора: он обеспечивает синтез публичной службы и '■|| настного предприятия.

' Однако, принимая во внимание ненадежный характер концессии, представляется невозможным сделать из финансового равновесия уравнение, все члены которого, безусловно, известны. Концессионер, начиная свое предприятие, соглашается на определенный риск. Ему не гарантируется получение прибылей, а сам он, безусловно, надеется получить прибыль, большую, чем та, которую- администрация имела намерение ему обеспечить.

Поэтому принцип финансового равновесия должен комбинироваться с другим, согласно которому во всяком договоре присутствует «нормальный риск», и в его пределах расчеты сторон не всегда осуществимы. Незначительные убытки концессионера или прибыль,.

495

оольшая, чем та, которую администрация рассчитывала ему предоставить, не являются обязательно нарушением финансового равновесия концессионного договора, поскольку последний обязательно включает непредвиденное, чем является риск, характерный для любого предприятия подобного вида.

Исходя из этого, можно логически разрешить проблему, которую ставит ущерб, наносимый финансовому равновесию концессии. Этот ущерб может быть двоякого рода: или он исходит от органа, предоставившего концессию, или не зависит от него. В обоих случаях решение не обязательно одинаково. Если речь идет об ущербе, причиненном финансовому равновесию органом, предоставившим концессию, то причиной нарушения равновесия является одна из сторон по договору, и она должна возместить причиненный ущерб. Если же ущерб вызван посторонними обстоятельствами, то орган, предоставивший концессию, только в исключительных случаях обязан оказывать содействие по возмещению ущерба, поскольку определенный риск был предусмотрен.

Б. Изменение финансового равновесия, исходящее от самого органа, предоставившего концессию

Подобное изменение может быть осуществлено различными способами.

1. Орган, предоставивший концессию, может сам непосред ственно изменять условия осуществления службы, например пред писать осуществление более дорогостоящей службы. Допустим, требуется более интенсивное движение на трамвайных линиях. В этом случае все чрезвычайно просто: орган, предоставивший концессию, должен возместить концессионеру это изменение. Он может это сделать путем повышения оплаты проезда при условии, что это повышение не вызовет сокращение числа клиентов. Он может это сделать также путем выплаты возмещения.

2. Орган, предоставивший концессию, может косвенно ослож нить положение концессионера, принимая меры, которые, хотя и не относятся к функционированию концессии, непосредственно затрагивают последнюю. Примером может быть случай, когда ком муна, заключив концессионный договор с газовой компанией, уста навливает особо высокие ставки на ввоз в коммуну угля, что, оче видно, приводит к новым расходам, не предусмотренным концес сионным договором. В этом случае судебная практика считает, что если принятые меры наносят ущерб концессионеру, то это дает ему право на возмещение со стороны органа, предоставившего кон цессию.

3. Возможны случаи, когда ущерб концессионеру причиняется не мерами, имеющими в виду функционирование концессии или наносящими ущерб только концессионеру, а мерами общего порядка,

496

принятыми органом, предоставившим концессию. Это случаи повышения прямых или косвенных налогов на основе закона, затрагивающие концессионеров государства. В этом случае ущерб наносится не специально данному концессионеру в силу его концессии; он здесь оказывается в том же положении, что и все предприниматели, действующие на территории страны, которым наносит ущерб повышение налогообложения. Концессионер не будет иметь право на возмещение, кроме случаев, когда ухудшение общих условий эксплуатации (налогообложение, социальные законы) реально угрожает осуществлению договора и его финансовому равновесию. В последнем случае применяется теория непредвиденных обстоятельств.

В. Изменение финансового равновесия, происходящее не по вине органа, предоставившего концессию

Данные изменения могут быть связаны с различными обстоятель-

ствами.

1. Изменение экономических обстоятельств. Может случиться, что экономические обстоятельства, предопределившие выработку концессионного договора, существенно изменились. Тогда подлежит применению теория непредвиденных обстоятельств, основные посылки которой содержатся в знаменитом постановлении по делу «Газ де Бордо» (30 марта 1916 г.).

Дело заключалось в следующем: война 1914—1918 гг. повлекла за собой существенное и абсолютно непредвиденное повышение цен на уголь. Компания, осуществлявшая концессию на производство и поставку газа в Бордо, не могла на основе тарифов, установленных типовыми условиями, продолжать осуществление концессии, так как несла большие убытки. Компания потребовала у города Бордо согласие на повышение потребительских тарифов, что позволило бы ей сбалансировать расходы и доходы при осуществлении концессии. Город отказал. Впрочем, он отказался также выплатить газовой компании возмещение, которое позволило бы последней покрыть, хотя бы частично, ее дефицит. Постановление Государственного совета констатирует, что город не может быть обязан повысить отпускные тарифы на газ, с тем чтобы позволить концессионеру получить вознаграждение за свою деятельность. Здесь действительно имеет место проблема общественной полезности, решение которой зависит от города. Ему принадлежит решение того, должна ли публичная служба функционировать в тех или иных условиях по отношению к клиентам. Впрочем, тарифы были включены в типовые условия, и, следовательно, город Бордо вполне мог отказаться от их повышения.

Казалось, что, исходя из этого, не могло быть иного решения, нежели оставить компанию продолжать деятельность, порождавшую дефицит, вплоть до ее банкротства. К этому привело бы, например,

применение теории гражданского права. Было бы установлено, что обе стороны связаны договором и что, если повышение цен на уголь сделало осуществление договора особенно убыточным для одной из двух сторон, то в этом не было чрезвычайных обстоятельств, которые освобождают от обязательства исполнения договора. Однако решение Государственного совета было иным. Подтвердив права города на отказ от любого повышения тарифов, Государственный совет тем не менее сделал вывод, что город должен покрыть в значительной мере дефицит компании.

Это решение предопределили два соображения. Первое, главное, состоит в необходимости обеспечить непрерывность службы. Совершенно очевидно, что теоретически компания может продолжать деятельность несколько недель, а быть может, ч несколько месяцев и при наличии убытков. Но неизбежно наступит момент, когда она должна будет прекратить свою деятельность, и функционирование службы будет прервано. Следовательно, необходимость обеспечить непрерывность службы требует, чтобы орган, предоставивший концессию, пришел на помощь концессионеру.

Второе соображение состоит в следующем. Когда стороны подписывали договор, они, безусловно, имели в виду определенный риск. Город не предполагал гарантировать газовой компании получение непрерывной прибыли, но стороны по договору имели в виду нормальный предусмотримый риск. Они не рассчитывали на обстоятельства, которых невозможно предвидеть: на войну и связанные с ней экономические потрясения.

Последствием всего этого явилось приведение в действие теории непредвиденных обстоятельств. Когда экономические обстоятельства изменяют условия исполнения концессионного договора, то теория непредвиденных обстоятельств не подлежит применению в том случае, если происшедшие изменения не выходят за пределы нормального риска, который стороны должны были предусмотреть. Но с того момента, когда имеет место полный переворот в экономических условиях договора, вступает в действие теория непредвиденных обстоятельств.

Именно в этот момент возникает проблема установления, на кого ложатся внедоговорные расходы, вызванные изменением экономических условий (внедоговорные, в частности, именно потому, что речь идет о непредвиденных расходах, которые стороны не могли предусмотреть в момент заключения договора). Орган, предоставивший концессию, должен посредством возмещения содействовать

покрытию дефицита.

Впрочем, в данном случае возмещение не покрывает весь дефицит. Действительно, следует принять во внимание, что существует нормальный риск, который во всех случаях ложится на концессионера. Следует также учитывать, что даже при существенно изменившихся экономических условиях концессионер должен принять участие

498

в покрытии убытков, вызванных этими потрясениями. Административный судья, устанавливая наличие внедоговорных расходов, оставляет от 5 до 15% этих расходов на обязанности концессионера, а в отношении остальной суммы устанавливает обязанность ее покрытия органом, предоставившим концессию.

Данная теория непредвиденных обстоятельств, столь характерная для административного права и столь оригинальная по отношению к теории гражданского права, по мере своего развития утратила в некоторой степени свое значение. Учитывая судебную практику, новые типовые условия включают положения, позволяющие предусмотреть случаи, когда подлежит применению теория непредвиденных обстоятельств. Это осуществляется, в частности, путем применения индексикации в отношении товаров первой необходимости или заработной платы, что позволяет производить автоматический пересмотр концессионных договоров.

Новый поворот в теории непредвиденных обстоятельств отмечен постановлением Государственного совета от 9 декабря 1932 г.

В деле газовой компании в Бордо было совершенно очевидно, что концессия не может продолжаться, если орган, предоставивший, концессию, не придет на помощь концессионеру, либо подняв тари-- фы, либо предоставив ему возмещение. Вся проблема для города Бордо сводилась к выяснению, предпочтет ли он возложить расходы на клиентов путем повышения тарифов или на налогоплательщиков путем выплаты возмещения. Дело трамвайной концессии в городе Шербурге выглядит несколько иначе. Речь идет о трамвайной компании, концессия которой была более жизнеспособной. Действительно, в силу развития других транспортных средств сложилась, следующая ситуация: или сохранялись прежние тарифы, и концессионер терпел бы убытки столь значительные, что речь шла бы, безусловно, о внедоговорных расходах; или тарифы были бы подняты, но это повышение влекло за собой дальнейшее уменьшение клиентуры и, следовательно, сохранение, если не увеличение, дефицита. Можно ли было допустить, чтобы город Шербург постоянно выплачивал возмещение для покрытия внедоговорных расходов трамвайной компании при наличии убыточной службы, видимо не соответствующей более истинным потребностям населения?

В этом случае необходимо предоставить публичному юридическому лицу возможность констатировать данное положение вещей и расторгнуть концессионный договор до его истечения. Иначе говоря, публичное юридическое лицо должно покрыть внедоговорные расходы за прошлый период, кроме того, оно может принять решение остановить функционирование службы, возместив концессионеру убытки в связи с расторжением договора, так как концессионер, возможно, еще не покрыл амортизационные расходы и имеет финансовые затруднения в связи с постоянным дефицитом при осуществлении им службы.

2. Изменение финансового равновесия, вызванное публичным органом, иным, чем предоставивший концессию. Если орган, предоставивший концес - сию, сам изменил условия исполнения концессионного договора, применяется теория, изложенная выше в пункте Б. Но возможно также, что условия испол - нения договора изменяются иным органом, чем предоставившим концессию. Например, концессия, предоставленная коммуной, оказывается расстроенной в результате новой регламентации, введенной государством в социальной или налоговой областях, либо — что еще более важно — концессия, предоставленная коммуной, оказывается парализованной, так как регламентация цен не позволяет повысить тарифы, необходимые для сбалансирования финан - совых расходов концессии.

В этом случае решение проблемы оказывается чрезвычайно близким к тому, которое вытекает из теории непредвиденных обстоятельств. Измене - ние условий исполнения концессионного договора иным органом, чем предоставившим концессию, воздействует, по существу, так же, как и экономические потрясения, а из этого следует, что возмещение имеет место только в той мере, в какой изменение нарушает финансовое равновесие концессионного договора.

Иллюстрацией может служить постановление от 15 июля 1949 г. по делу города Эльбёф. В данном случае компания газового освещения — концессио - нер города Эльбёфа, потребовала возмещения в связи с непредвиденными обстоятельствами, обосновывая его следующими доводами.

Деятельность газовой компании, продолжавшаяся во время войны, была в значительной мере убыточной, поскольку тарифы не могли быть повышены в связи с блокированием цен. Представители города Эльбёфа утверждали, что Б данном случае не должна применяться теория непредвиденных обстоятельств, так как отказ в повышении тарифов исходил не от органа, предоставившего концессию; повышение было невозможным в силу общих мер, принятых государством. Следовательно, компания-концессионер должна требовать возмещения у государства.

Государственный совет согласился с доводом концессионера и, сочтя, что блокирование цен, осуществленное государством, представляет собой применительно к отношениям между городом и концессионером потрясение экономических условий договора, предоставил компании возмещение в связи с непредвиденными обстоятельствами за счет города Эльбёфа, несмотря на то, что последний не мог, даже если бы хотел, повысить тарифы (Г. С, 30 апре - ля 1965 г.).

Впрочем, в принятом в тот же день втором постановлении Государствен - ный совет отказал городу Эльбёфу в праве обращения к государству с требованием о покрытии возмещения в связи с непредвиденными обстоятельствами, которое город должен был выплатить. Как уже было сказано выше по поводу ответственности за ущерб, вытекающий из законов п регламентов, речь шла о мере общего характера, не имевшей в виду специально город Эльбёф; ущерб, следовательно, не представлял тот особый характер, который необходим в случаях ответственности без вины.

500

Раздел IV

СМЕШАННЫЕ ОБЩЕСТВА

(LES SOC1ETES D'ECONOMIE JVUXTE)

Смешанные общества, образуемые в соответствии с нормами торгового права, являются обществами, в которых объединены, с одной стороны, пуб - личные юридические лица и, с другой,— частные юридические лица. Следовательно, они представляют собой частноправовые организации.

Однако присутствие в них публичных юридических лиц влечет за собой определенные последствия для смешанных обществ, в частности в том, что • касается определенного числа административных постов, предоставляемых публичному юридическому лицу, и особого контроля, осуществляемого за функционированием этих обществ.

Среди смешанных обществ можно указать, с одной стороны, например, на Национальное общество железных дорог и, с другой стороны, на смешанные общества, которые могут быть созданы коммунами для эксплуатации ее служб.

Смешанное общество само по себе не является способом управления публичной службой, это способ образования организации, которая может управлять публичной службой.

Отношения смешанного общества с публичной службой могут быть на практике разнообразными. Известны случаи, когда общество является концессионером: таково, например, Национальное общество железных дорог (НОЖД). Правила его функционирования как смешанного общества, в кото - ром государству, впрочем, принадлежит большинство акций, подчинены усло - виям концессионного договора, связывающего государство с компаниями, которым наследовало НОЖД. В других случаях концессия в собственном смысле слова не имеет места. Известны даже случаи, когда публичная служба вообще отсутствует. Так, в результате конфискаций государство стало совладельцем многих частных предприятий, не управляющих публичными служба - ми. Форма смешанного общества была широко использована при организации поисков нефти, что отнюдь не составляет публичной службы.

Раздел V

НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ

Национализация, как уже отмечалось выше, осуществлялась в двух формах. В одних случаях создавались общества, единственным акционером которых является государство (таковы банки и страховые компании). Последние не требуют особых разъяснений. В других случаях создавались публичные учреждения промышленного и торгового характера, типичными примерами которых служат «Электрисите дё Франс» и «Шарбоннаж дё Франс».

Непосредственная связь между публичной службой и национализацией отсутствует. Национализация не обязательно влечет за собой образования публичной службы (во всяком случае в точном значении данного термина). Администрация заводов Рено не управляет публичной службой. Страховые компании и банки не были преобразованы в публичные службы.

Возможна, однако, национализация, которая связана с публичной службой, существовавшей, впрочем, и ранее. Так, общество

501

«.Атектриситедё Франс» не только управляет производством, но осуществляет снабжение населения электроэнергией, а последнее составляет публичную службу. «Электрисите дё Франс» унаследовало концессии прежних акционерных обществ, которые были национализированы. Его отношения с органами, предоставившими концессию, в частности с органами коммун, определяются не его органическим статутом, а концессионными договорами, наследником которых оказалось новое общество.

Раздел VI

ПУБЛИЧНЫЕ СЛУЖБЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ ЧАСТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

Речь идет о пубяцадойгВДицбе, управление которой законодатель поручил частной организации. Отличие от концессии в данном случае заключается в том, что регулирование отношении между двумя сторонами не основано на договоре. Например, публичными службами управляют низовые кассы социального страхования, являющиеся частными организациями; организационные комитеты и объединения лиц свободных профессий.

Таким образом, значительная часть юридической жизни указанных организаций, например, в том, что касается их внутренней структуры и функционирования, регулируется нормами частного права. Однако, что касается прерогатив, предоставленных в целях управления публичной службой, их осуществление регулируется также и нормами публичного права.

По нашему мнению, разграничение сферы применения публичной власти и публичного права, с одной стороны, и сферы частноправовых отношений — с другой, служит также критерием для проведения различия между концессией и публичной службой, осуществляемой частными организациями.

ПОМОЩЬ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ЧАСТНЫМ ПРЕДПРИЯТИЯМ

Помощь публичной власти частным предприятиям оказывается в двух формах. Во-первых, путем наделения определенными прерогативами публичной власти частных предприятий, деятельность которых представляет общественный интерес; во-вторых, в форме субсидий. Впрочем, обе формы могут взаимно дополнять друг друга. Следует отметить, что признание общественной полезности частной организации служит основанием для получения ею содействия со стороны администрации. Естественно, что в противовес этому администрация сохраняет за собой определенные контрольные полномочия.

,ГЛАВА ВТОРАЯ

—V ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ