vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

рнторни и на всю совокупность государственных служб. Под декон^ент/ми^ией понимается организационная техника, которая состоит B_jiej^a4e_.Ba^Kj«xjipjnx_no_npjmHj^^ Buteagj^jj^Hip_aiibHoftrj3JiacTH, "поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Децентрсиизация состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами.

Общим для деконцентрации и децентрализации является тот факт, что полномочия на принятие важных решений изымаются у центральной власти и осуществляются на местах. Однако их политическое и практическое значение весьма различно. Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Децентрализация имеет определенные демократические достоинства, поскольку она предполагает передачу, управления максимальным числом дел в руки непосредственно заинтересованных лиц или их представителей.

Говоря о различных режимах, можно выделить:

режимы, для которых присуща одновременно и ащниент-рацня и централизация — вся администрация зависит от центральной власти и всеважные решения принимаются премьер-министром или заинтересованными министрами;

режимы, для которых характерна деконцентрацня при отсутствии децентрализации — вся администрация зависит от центральной власти и. следовательно, от государства, но представители центральной власти на местах, например префекты, обладают широкими полномочиями по принятии решений;

наконец, режимы, для которых характерна децентрализация — какая-то часть служб управляется автономными по отношению к центральной власти органами, в частности выборными органами.

Б. Природа и формы децентрализации

Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

Обычно проводят различие между территориальной децентрализацией и ведомственной децентрализацией.

В основе первой лежит географический фактор; она приводит к созданию публичных юридических лиц, компетенция которых распространяется на определенную территорию (например, коммуна).

392

В основе второй лежит технический фактор, что приводит к передаче определенных функций публичному юридическому лицу, существующему в форме публичного учреждения (например^ факультет права).

В.Условия децентрализации

1.Первое условие состоит в том, что авторы конституции или законодатель признают автономное существование определенных интересов, которые сами по себе являются всеобщими, но в меньшей степени по сравнению с теми, к достижению которых стремится государство, например интересы местного характера в муниципа литетах или департаментах.

2.Поскольку первое условие необходимо, но недостаточно, оно дополняется вторым: управление с установлением подобных автономных интересов должно быть поручено органам, обладаю щим известной независимостью по отношению к центральной вла сти, так как в противном случае будет иметь место деконцентрацня,

ане децентрализация.

Лучше всего автономия органов, на которые возложено управ ление с учетом упомянутых интересов, обеспечивается выборами. Возможно также (хотя в этом случае децентрализация будет менее ювершенной), что центральная власть сама выбирает между кан- ищатами, предложенными избирателями, или даже сама назначает руководящие органы децентрализованных учреждений (например, Многих публичных учреждений). Главное состоит в том, что децен- ' трализованный орган, даже назначенный центральной властью, ■ не подчинен иерархической власти этой последней.

!

3. Дополнительные средства обеспечения децентрализации.

Наделение правосубъектностью является естественным следствием децентрализации, поскольку правосубъектность логически вытекает из признания «юридически защищаемого центра интересов».

Весьма важным условием децентрализации является финансовая автономия, то есть не только теоретическое право обладать и управлять имуществом, но н практическая возможность для децентрализованного органа обзавестись необходимыми ресурсами и решать вопрос об их использовании. Однако именно в этом отношении существующая во Франции децентрализация весьма недостаточна. Юридические лица публичного права, иные, «ежели государство, обладают по Франции юридически относительно широкими полномочиями, но, не имея достаточных собственных ресурсов, они оказываются в тесной финансовой зависимости от государства и, следовательно, от центральной власти. Архаизм французской системы местного налогообложения ставит департаменты и коммуны в положение, сравнимое с тем, в котором оказался бы индивид, теоретически совершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособностью, но Который может существовать только благодаря материальной помощи родителей.

Недавняя реформа системы местного налогообложения (ордонанс №59-108 от 7 января 1959 г.) вряд ли способна обеспечить подлинную финансовую независимость коммуны.

393

5 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОПЕКА

Термин «опека» (tutelle), принятый в административном праве, выбран очень неудачно, поскольку он служит обозначением не способа управления имуществом недееспособных лиц, а для обозначения контроля, осуществляемого представителями государства. Опека включает контроль за актами децентрализованных органов в целях обеспечения законности, предупреждения возможных злоупотреблений, ограждения общегосударственных интересов но отношению к местным интересам или интересам чисто технического порядка.

А.Различие между опекунской властью

ииерархической-властью

Данное различие, будучи весьма сложным, очень важно, так как именно оно позволяет отличить режим децентрализации от режима деконцентрацни.

Иерархической является власть, которую осуществляет начальник по отношению к подчиненным. Министр осуществляет иерархическую власть в отношении всей совокупности работников подчиненных ему служб. Иерархическая власть — власть безусловная. С оговоркой о том, что недопустимы противозаконные действия, вышестоящий имеет право отдавать нижестоящему такие приказы, какие он сочтет необходимыми; кроме случая, когда иное установлено нормативным актом, вышестоящий всегда имеет право изменить или отменить решение своих подчиненных.

Опекунская власть значительно отличается от иерархической власти. Она регулирует отношения не между вышестоящим и нижестоящим, а между контролером (орган опеки) и контролируемыми (органы подопечного публичного юридического лица).

Из этого следует, что она является властью условной: кон- i троль осуществляется только в случаях и в форме, предписанной законом. Контроль не включает в себя возможность отдачи приказов. Действительно, органы подопечного публичного юридического лица несут ответственность за обеспечение интересов последнего, . и юридически их могут обязывать только законы и регламенты. Опекунская власть может заставить соблюдать эти последние, но не может к ним добавить своей собственной властью дополнительные предписания.

Опекунская власть на основе закона получает, как это будет показано ниже, полномочия на отмену актов контролируемых органов, то есть, иначе говоря, может подменять собой эти органы. Однако данное полномочие осуществимо только в условиях, предусмотренных законом, и не относится к общей компетенции опекуна, то есть оно не равнозначно полномочию, которое присуще иерархической власти.

394

В заключение отметим, что иерархическая власть может существовать внутри единого юридического лица и характеризует отношения начальника и подчиненного. Опекунская власть устанавливает связь между государством и другими публичными юридическими лицами и характеризует отношение между государством, которое охраняет общие интересы в наиболее широком смысле этого слова и в силу этого осуществляет контрольные функции, и публичными юридическими лицами, обладающими собственными интересами и в силу этого контролируемыми.

Б.Цели опеки

1.Основная цель опеки состоит в обеспечении соблюдения законности публичными юридическими лицами, подчиненными опе

ке. Она совмещается, таким образом, с судебным контролем, которо му, с другой стороны, подчинены указанные публичные юридиче ские лица.

2. Целью опеки является также обеспечение целесообразности; надзор должен содействовать хорошему управлению децентрализо ванными коллективами. Подобный контроль необходим, так как децентрализованным органам может не хватать компетентности и необходимого опыта, они могут допустить оплошность или ока заться пристрастными.

Очевидно, однако, что, если контроль за законностью деятельности подопечных органов может и должен быть всеобъемлющим, контроль за целесообразностью может быть лишь частичным. Действительно, если этот контроль будет слишком жестким, он приведет к простому подчинению поднадзорных органов центральной власти или ее представителям, то есть к упразд - нению децентрализации. Никакая свобода невозможна без риска, и риск недостаточно хорошего управления является выкупом за свободу заинтере - сованных лиц самим управлять своими собственными делами. Впрочем, не следует этот риск чрезмерно преувеличивать, и к тому же он сбаланси - рован риском неудовлетворительного управления местными делами со стороны центральной власти или ее представителей.

Вышеприведенные соображения объясняют, почему контроль за целесообразностью действий подопечных органов ограничен законодателем.

В. Способы осуществления опеки

Способы осуществления опеки следует различать в зависимости от того, осуществляется ли надзор в отношении самих представителей администрации или в отношении принимаемых ими актов.

1. Надзор за представителями администрации или органами. а) Надзор осуществляется особенно действенно, когда представители администрации или органы назначаются центральной властью

и в силу этого могут быть ею отозваны. Это довольно частое явление

Формы предварительного одобрения имеют важное значение. В отдельных случаях предусмотрено, что одобрение может быть молчаливым и вытекать уже из того, что истек определенный срок после передачи акта органу

396

г) Наконец, самая действенная форма опеки состоит в праве Официальной.подмены, которое позволяет органу опеки совершать или видоизменять акты, обычно принимаемые подопечным органом. Подобное право официальной подмены чревато сведением на нет децентрализации и поэтому должно быть ограничено.

Согласно французскому праву, полномочие по официальной подмене применимо только при определенных условиях:

оно может осуществляться только в том случае, если закон предписы - вает подопечному органу совершение определенного акта, другими словами, в области связанной компетенции;

оно может быть осуществлено только в том случае, если предварительно децентрализованному органу были созданы условия для самостоятельных действии, но он отказался совершить акт, предписанный законом.

5 3. ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

А. Обоснование децентрализации

Обоснование децентрализации носнт двоякий характер: децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном. С другой стороны, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необ-.ходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление.

Б. Децентрализация по конституции 1946 г.

Глава X конституции, посвященная территориальным коллективам, устанавливала следующие принципы.

«1. Французская Республика, единая и неделимая, признает существование территориальных коллективов» (ст. 85). Таким образом, полностью отвергая федерализм, конституция IV Республики подтверждала децентрализацию, по крайней мере в ее территориальном аспекте.

«2. Территориальные коллективы свободно управляются советами, избираемыми всеобщим голосованием. Исполнение решений этих советов обеспечивается их мэрами или председателями» (ст. 87).

«3. Согласование деятельности государственных должностных лиц, представительство государственных интересов и административный контроль над Территориальными коллективами обеспечиваются в рамках департамента уполномоченными правительства, назначаемыми Советом Министров»

397

(IT, 88). Это положение, которое в измененной формулировке подтверждало существование института префектов, преследовало двоякую цель: оно подтверждало наличие системы государственного управления, стоящего над местным управлением, и существование опеки (под более точным наименованием адмпннстратнвногеишятшэля!^

4. Ст.~'89~предусматрнвала принятие органических законов в целях расширения департаментских и муниципальных свобод. Другими словами, предполагалась возможность дифференцированного подхода в зависимости от важности коммуны или соответствующего департамента.

5. Наконец, в главе «Переходные постановления» имелась ст. 105, уста навливавшая сохранение действия предшествующего законодательства до издания законов, предусмотренных ст, 98. Сохранялся контроль председа теля генерального совета за актами префекта, действующего в качестве депар таментского органа, до тех пор пока осуществление исполнительных функций не будет передано выборному органу.

Органические законы и меры по применению положений конституции 1946 г., относящихся к территориальным коллективам, так никогда и ие были реализованы.

В. Децентрализация по конституции 1958 г.

Глава XI конституции 1958 г. ограничивается установлением весьма общих принципов, подтверждающих существование терри ториальной децентрализации и осуществление контрольных полно мочий центральной властью. i

Так, ст. 72 устанавливает, что «территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты и заморские территории». Создание новых категории территориальных коллективов относится к компетенции законодательной власти. Кроме того, ст. 34 конституции, которая устанавливает принципы разграничения законодательной и регламентарной областей, закрепила за законодательной властью право на установление норм, касающихся избирательного режима местных ассамблей, и определение основных принципов свободного управления местными коллективами, их компетенции .и доходов. Конституция 1958 г. отступает от конституции 1946 г. в том, что касается определения содержания территориальной децентрализации. Она лишь предусматривает, что коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом. Правда, конституция 1946 г., более амбиозная по своим целям, осталась мертвой буквой в том, что касается расширения департаментских и муниципальных свобод.

Конституция 1958 г., так же как и конституция 1946 г., закрепляет наличие системы государственного управления, стоящего над местным управлением, и существование контрольной власти. Обеспечение общегосударственных интересов, административный контроль и обеспечение соблюдения законов по-прежнему возложены на «представителя правительства» в департаментах. Аналогичные задачи прямо возложены конституцией 1958 г. и на представителя правительства в заморских территориях.

398

УПРАВЛЕНИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление (центральное) и децентрализованное управление (местное) накладываются друг на друга в пределах одних и тех же частей территории и в отношении одних и тех же граждан.

Это совпадение влечет за собой два последствия, первое из которых неизбежно, а второе обусловлено французской административной системой.

А. Совпадение территорий местного коллектива и округа (circonscription) государственного управления

Государственное управление в обязательном порядке осуществляется через округа. Вся территория местного коллектива совпадает с округом государственного управления; терминами «коммуна» и «департамент» обозначают одновременно местные коллективы и округа государственного управлення. Но эта взаимность небезусловна: имеются округа государственного управления, которые не соответствуют какому бы то ни было местному коллективу, например военные округа, учебные округа (ressort academiques), округа Парижа (arrondissements).

Б. Совмещение одним и тем же лицом полномочий государственного представителя и

представителя местного коллектива

1. В определенных случаях представитель центральной власти является одновременно и представителем местного коллектива. Типичным примером этого служит префект, который является представителем государства в департаменте и который, кроме того, всегда оставался, несмотря на положения конституции 1946 г., органом департамента —децентрализованного юридического лица, осуществляющим исполнение решений генерального совета. Пре фект в порядке исключения может даже подменять в силу опекун ских полномочий органы местного управления в коммуне.

2. В других случаях представителю децентрализованного юри дического лица может быть поручено одновременно осуществление функции и представителя государства. Именно это имеет место в отношении мэра, который объединяет наряду с функциями органа коммуны функции представителя государства, выступая в качестве чиновника, ведающего записью актов гражданского состояния, в качестве ответственного за исполнение законов о воинской повин ности или за исполнение законов вообще.

399

Раздел И ДАННЫЕ ТЕХНИЧЕСКОГО ХАРАКТЕРА

§I. ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

сТЕХНИЧЕСКОЙ ТОЧКИ ЗРЕНИЯ

Вэтой области возникают три проблемы. А) Выбор между централизацией и децентрализацией представ ляет собой прежде всего проблему обеспечения наиболее эффектив

ного управления.' 1. Централизация обеспечивает преимущества единого управ е

ния, свободного от местных политических споров и предотвращаю щего злоупотребление властью со стороны деревенских самодуров. Она позволяет добиться максимальной эффективности управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация рас полагает техническими средствами, необходимыми при любой one рации сколько-нибудь крупного масштаба, которых обычно недо стает местным коллективам. Централизация позволяет, кроме того координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость: три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех

коммунах.

2. Зато децентрализованное управление гораздо ближе к пасе лению м лучше знает его нужды и чаяния. Облегчая сотрудничество населения, оно в гораздо большей степени, нежели технические средства, служит условием успеха административной деятельности

^toKSX^ "«««--» » -У" соответствен

йочьшие финансовые доходы.

400

заключает в себе н определенную опасность. Так, помощь более бедным территориальным коллективам порождает риск инертности. С другой стороны, пропорциональное налогообложение предполагает установление государственного контроля, способного усилить давление центральной власти на децентрализованные местные коллективы.

В) Еще более осложняется выбор между централизацией и децентрализацией в связи с проблемой планирования. Экономика Франции чрезвычайно сложна и требует в обязательном порядке децентрализованного планирования. Учет потребностей и затем реализация плана должны осуществляться в известной степени децентрализованно. В то же время нет сомнений, что планирование, несмотря ни на что, таит в себе элементы централизма. В конечном счете именно центральная власть координирует проекты экономического развития местных коллективов и принимает окончательное решение в масштабах всей страны. Кроме того, экономическая децентрализация не может продолжаться до тех микроскопических пределов, которые установлены французской административной децентралн-)ацией.

§ 2. ВЕРТИКАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ И ГОРИЗОНТАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

Общая проблема организации управления сводится к вопросу о том, каков должен быть характер связи между верховной властью и исполнителями.

А) Можно выделить два типа иерархической организации. Первый тип — вертикальная организация, которая предполагает специализацию командных центров, начиная с высшего звена. Каждый такого рода специализированный центр имеет свою иерархическую структуру, все звенья которой подчинены данному центру. В результате взаимосвязь осуществляется только на самом верхнем уровне, а службы соответствующих ведомств отделены друг от друга. Единство действий различных служб обеспечивается в рамках правительства, но каждый министр дает свои указания применительно ко всей территории страны через посредство региональных, департа-к, ментских и прочих управлений, вплоть до самого низового испол-Шс ннтельного звена.

Второй тип —организация горизонтального характера. В данном случае не только в центре, но и на различных уровнях применительно ко всей территории страны существуют командные центры, объединяющие деятельность различных служб. Так обстоит дело, например, если правительство имеет в административном округе, таком, как департамент или регион, своего уполномоченного, представляющего правительство в целом, и которому подчинены руководители различных специализированных административных служб.

Б) Рассматриваемая проблема имеет общее значение. Она стоит перед большинством крупных стран. Во Франции эта проблема связана, в частности, с положением префекта и характером его

взаимоотношений с государственными службами в пределах департамента. Неизбежно возникает вопрос, каковы задачи префекта и каковы его полномочия в отношении указанных служб.

Существуют две точки зрения. Согласно первой, префект находится в известной степени вне текущей административной деятельности, по крайней мере в отношении технических министерств. Каждое министерство осуществляет непосредственное управление своими службами в административных округах» которые, впрочем, не обязательно совпадают с пределами департамента. Другая точка зрения привела к появлению в последнее время нормативных актов, которые предусматривают сосредоточение всей правительственной власти в пределах департамента в руках префекта, результатом чего является возможность непосредственного воздействия префекта на все

службы.

Аргументы в пользу той и другой из отмеченных точек зрения примерно уравновешивают друг друга. Достоинство вертикальной организации состоит в оперативности и эффективности; но данная система страдает из-за отсутствия координации на местах, что может привести, в частности, к распылению средств в области капиталовложений.

§ 3. ПРОБЛЕМА УРОВНЯ. НА КОТОРОМ ПРИНИМАЮТСЯ РЕШЕНИЯ

\ Я , I I U l _ r v u v i u , , , . . г . _

ешения, подготовленные подчиненными,

служащих.

§ 4. ПРОБЛЕМА УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ

Французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб. Административное право Франции в редких случаях обязывает администрацию

402

выслушивать мнение или способствовать участию в управлении

заинтересованных лиц.

В качестве немногих примеров участия населения в управлении можно указать на деятельность парламента (что, однако, затруднено при нынешнем режиме) или на деятельность групп давления (таковы, например, плановые комиссии, объединяющие представителей различных профессиональных кругов).

ГЛАВА ВТОРАЯ

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Раздел I

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ

§К АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА

А) В соответствии с конституцией 1946 г. председатель Совета Министров являлся, согласно ст. 47, носителем исполнительной власти к стоял по главе французской администрации. Это находило свое проявление в различных полномочиях.

Б) Министры участвуют"в управлении коллегиально в качестве членов Совета Министров. Они руководят каждый индивидуально, кроме государственных министров, не ведающих какими-либо министерствами, определенной совокупностью государственных служб.

1. Министерства. Конституция не определяет ни количество, ни природу министерств. Практически это зависит от политического состава кабинета. Упразднение отдельных министерств, их создание или передача полномочий осуществляются посредством декретов.

Создание государственных секретариатов и государственных подсекретариатов приводит к некоторому расчленению соответствующих министерств, однако они остаются в принципе под властью министра, при котором находятся данный секретариат или под- секретариат.

2. Административные полномочия министров. К. ним относятся: контрассигнация (при необходимости) декретов президента рес-

публики пли премьер-министра; регламептарная власть, обусловленная либо прерогативами

министра в отношении подчиненных ему служб, либо специальными нормативными актами;

управление финансовыми делами министерства (министр — главный распорядитель кредитов министерства);

министр представляет государство во всех актах юридической жизни в том, что касается его департамента (при заключении договоров и в силу специальных нормативных актов представительство в органах юстиции);

осуществление руководства деятельностью служащих своего департамента. Министр имеет право давать служебные указания или приказы н применять дисциплинарные меры (кроме оговорок, устанавливаемых в этом последнем случае специальными нормативными актами и вытекающих из принципа, согласно которому право увольнения принадлежит тому же органу, который обладает правом назначения).

404

В) Следует подчеркнуть особую роль во французской администрации министра экономики и финансов. В его контрассигнации нуждаются все •деКретЫТТТорождающйе финансовые последствия. Определенное число постановлений, принимаемых министерствами, вступает в силу только после подписи министра финансов. Министр финансов направляет в каждое министерство сфинансового контролера», виза которого необходима для удостоверения правильности взятых обязательств н расходования средств. При отсутствии иных специальных нормативных актов, юридический агент казначейства — служащий, зависящий от министра экономики и финансов, представляет государство в судебных органах и т. п.

Французская администрация, лишенная главы в результате отказа от своих обязанностей председателя Совета Министров, зачастую находила своего главу — и это не столь парадоксально, как может показаться снача ла,

— в лице министра финансов. Это лучше, чем ничего. II все же странно видеть, как отмечал Мишель Дебре в своей книге >Смерть республиканского государства» («Mort de 1'Etat republicain, 1947»), сорганнзацию, руководи мую кассиром».

Г) О роли президента республики в административной области см. выше, стр. 36.

S 1. СОВЕТЫ

а) Советы, имеющие одновременно законодательный и административ ный характер; таковы были при IV Республике Ассамблея Французского союза и Экономический совет. В настоящее время существует только Эконо мический и социальный совет.

[[Раздел II ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§1. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ

Впериод, когда президент республики не обладал реальной административной властью, организация аппарата президента была весьма нечеткой. Эта традиция сохранилась. Несмотря на активную

405

политическую и административную роль, играемую главой государства в настоящее время, действительных органов управления в аппарате президента республики не существует. Однако службы этого аппарата обрели новое содержание.

А) Аппарат президента республики не имеет административных структур в собственном смысле слова.

Президент республики использует службы правительства. Все дела, по которым президент республики призван выносить административные решения при осуществлении своих полномочий, подготовляются премьер-министром, министрами и центральным административным аппаратом. Подобное положение позволяет обходиться без особой административной организации при президенте республики с управлениями или бюро.

Аппарат президента республики включает особые органы, занимающиеся внутренними административными делами, число которых равно трем.

Личный штаб, являющийся персональным рабочим органом президента. Два других органа непосредственно связаны с администрацией: генеральный секретариат и кабинет; представляется, что распределение дел между этими органами не подчинено каким- либо строгим правилам.

Большинство сотрудников главы государства, которые зачастую именуются чиновниками особых поручений, подобраны из числа служащих административного аппарата таким образом, чтобы были представлены административные органы различной специализации,

Б) Активное вмешательство президента республики в государственные дела повлекло за собоЛ начиная с I960 г. создание комитетов под его предсеjj дательствон. Однако подлинного штаба служб президента республики не существует 1.

§ 2. СЛУЖБЫ ПРЕМЬЕР-МИНИСТРА

Службы премьер-министра прямо унаследованы от аппарата председателя Совета Министров в том виде, как он существовал при IV Республике. Основополагающая идея конституции 194G г. состояла в том, чтобы сделать из председателя Совета Министров действительного главу правительства и тем самым главу администрации. Однако аппарат председателя Совета Министров явно не стал подлинным центром по руководству и координации деятельности французской администрации. Впрочем, он не стал им полностью и при V Республике.

* Советские исследователи придерживаются иной точки зрения по данному вопросу — См. Карательные органы современного империалистического государства, М., 1968, стр. 266—268.— Прим. ред.

406

A) Руководящие службы. В данном случае речь идет о службах, которые являются связующим звеном между премьер-министром

иправительственным аппаратом в целом.

1.О кабинете премьер-министра нет необходимости говорить подробно. Его статус аналогичен правовому положению всех министерских кабинетов. Отличен лишь его количественный состав. Поскольку премьер-министр должен обеспечить координацию и в известной степени руководство деятельностью различных административных органов, его кабинет составлен таким образом, чтобы в нем всегда имелось лицо или отдел, который бы особо следил за делами того или иного министерства.

2.Генеральный секретариат правительства представляет собой одно из самых важных звеньев в аппарате Совета Министров. Он играет тройственную роль.

Генеральный секретариат должен обеспечивать координацию деятеЛкности"-разЛИчных "министерств, что практически находит свое воплощение в том, какое значение он играет при подготовке декретов. Секретариату должны быть известны все проекты декре тов, даже если они принимаются по инициативе одного министерства и представляют интерес только для последнего. Он должен под готавливать заседания правительства, следить за соблюдением законодательной и регламентарной процедур, обеспечивать функ ционирование служб изучения и документации, наконец, осуще ствлять связи с парламентом, координируя в последнем случае свои действия с деятельностью государственного министра по связям с парламентом. ■ - ■ . .

В~ТГГсГ'"п6лномочия входит также руководство официальным изданием «Журналь офисьель» и службами французской документации.

Наконец, он обеспечивает финансовое управление службами премьер-министра.

Б) Специальные службы. Такими службами являются службы, находящиеся при главе правительства, но руководство которыми не входит в функции правительства. Состав подобных служб сильно изменяется в разные периоды. В настоящее время, например, при премьер-министре существуют такие службы и организации, как Управление по делам чиновничества и общественной службы, Национальная школа администрации, Международный институт подготовки высшей администрации для заморских территорий, Управление, занимающееся вопросами размещения производительных сил.

B) В аппарате премьер-министра существуют также такие должности, как министр при премьер-министре или государствен ный секретарь при премьер-министре. В частности, кабинет, сфор мированный 8 апреля 1967 г., включал министра при премьерминистре по вопросам планирования и размещения производи тельных сил и государственного секретаря при премьер-министре по вопросам туризма.

407

$ 3. ПРАВИТЕЛЬСТВО

А. Состав

Определение состава правительства и распределение полномо чин между его членами относятся к компетенции регламентарнои власти.

Согласно декрету от 22 января 1959 г., полномочия различных министерств устанавливаются декретом, принимаемым в Совете Министров по заключению Государственного совета.

Б.Внутриправительственные органы

1.Совет Министров заседает под председательством президента республики. Он представляет собой основной внутриправитель ственнын орган. Повестка дня Совета Министров включает проекты законов и декретов, а также сообщения министров. Обсуждение некоторых проектов выливается в настоящие дискуссии.

Результаты обсуждения в Совете Министров излагаются в ком мюнике для печати и по внутренним каналам доводятся до сведения административных органов.

Министерства являются простыми государственными службами, не обладают правосубъектностью. Их деятельность — это деятельность государства. Вызывает недоумение позиция некоторых судов низового звена, которые все еще склонны рассматривать министерства как юридические лица, несмотря на то что от данной точки зрения отказались более века назад.

Каждое министерство, руководство которым осуществляет министр, имеет в принципе следующую организацию:

А) Кабинет. 1. Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, включает директора кабинета — наиболее близкого сотрудника министра, начальника кабинета, технических советников и специально уполномоченных лиц. Число членов министерских кабинетов ограничено различными нормативными актами (например, декрет от 21 июля 1948 г. с последующими изменениями). Запрещены «министерские завещания», которые делались министрами в момент оставления должности (ст. 141 закона от 13 июля 1911 г.). Положение сотрудников кабинета весьма непрочно. Как правило, они остаются в должности до отставки тога министра, который их назначил.

408

2. Роль, которую играет кабинет, отчасти утратила политический характер и приобрела административный и технический характер.

Б)Ьш1тр£Вяме_департаменты (Bureaux). Данные органы представляют собой "постоянный технический базис администрации. Иерархически они подразделяются на управления, отделы и т. п. В некоторых министерствах например в министерстве иностранных дел, имеется генеральный секретарь, координирующий деятельность центральных служб.

Личный состав департаментов состоит обычно из гражданских служащих и комплектуется на основе выпускного конкурса Национальной школы администрации и из административных секретарей.

Определенное число министерств подверглось в последнее время существенной реорганизации(например, декреты от 3 декабря 1963 г. и от 14 марта 1964 г., изменяющие декрет от 5 апреля 1961 г. об организации административного аппарата министерства вооруженных сил; декреты от 15 октября 1963 г. и от 14 марта 1964 г., измененные декретом от 7 декабря 1964 г. об организации административного аппарата министерства национального образования).

В) Советы и комитеты. Французская администрация знает бесчисленное MHTjSfe~cfBO советов и комитетов; их создают все вновь и вновь, а упраздняют весьма редко. В целом они играют консультативно техническую роль. В порядке исключения они могут быть наделены некоторыми судебными ПОЛНОМОЧИЯМИ (например, ВЫСШИЙ совет национального образования).

Кроме того, следует принять во внимание, что, согласно статуту государственной службы, существуют паритетные административные комиссии и паритетные технические комитеты.

Деятельность консультативных органов в тех случаях, когда это предусмотрено, может выражаться в даче заключений, которые не обязывают апрашивающий консультацию орган; внесении предложении, которые ограничивают свободу деятельности последнего, и даче заключений, в соответствии с которыми должен действовать запрашивающий консультацию орган.

Г) Органы инспекции. Каждое (или почти каждое) министерство располагает собственными органами инспекции или контроля. Руководство их деятельностью осуществляет сам министр, от имени которого они высту - пают, например финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. п.

Л) Периферийные службы. Наконец, каждое министерство обладает периферийными службами, осуществляющими свою деятельность в пределах определенных округов национальной территории или (в случае министерства иностранных дел) за рубежом.

Е) Министерство экономики и финансов. Данное министерство занимает особо важное место во французской административной системе. Его полномочия распространяются на все вопросы, представляющие интерес для государственной экономики. Благодаря важной роли, которую играет данное министерство в подготовке проекта бюджета, оно имеет возможность ориентировать расходование средств администрации. Более того, министр эконо - мики и финансов должен скреплять своей подписью все регламентарные ■ акты, имеющие финансовые последствия. Наконец, контроль за расходами позволяет ему осуществлять повседневное наблюдение за ходом дел во всех других министерствах.

Раздел III ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА МЕСТАХ

Термином «государственное управление на местах» обозначается деятельность различных государственных служб в масштабах: всей территории страны, в то время как термин «местное управле-

409

нне» должен быть сохранен за органами децентрализованного управления.

Государственное^ управление на местах во Франции характеризуется "двумя'""накладывающимися друг на друга системами: департаментской системой, созданной еще при Наполеоне, краеугапьньКГкамнём" которой "является институт префекта, и системой

.административных округов, основанной в более позднее время.-

§ 1. ОБЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА МЕСТАХ: ДЕПАРТАМЕНТСКАЯ ОСНОВА

А. Основное звено: департамент

Департаменты были созданы в 1790 г. по мотивам скорее практического, чем теоретического порядка, хотя иногда и утверждают обратное. Без сомнения, члены учредительного собрания прежде всего желали разбить административные рамки абсолютистского режима, однако при образовании новых административных округов они приняли во внимание географическую реальность и пожелания населения. Пределы департаментов соразмерялись с возможностями средств сообщения той эпохи (чтобы прибыть в административный центр департамента в течение одного дня).

Департамент в качестве местного коллектива обрел правосубъектность только в 1838 г., а стал подлинно автономным органом только по закону от 10 августа 1871 г. о генеральных советах. Вместе с тем департамент начиная уже с VIII г. представлял собой основное звено государственного управления на местах.

Территория метрополии включает 94 департамента плюс особую территорию Бельфор. Заморскими департаментами являются: Гвиана, Мартиника, Гваделупа и Реюньон.

Б. Префект

Институт префекта, столь характерный для французской администрации, пережил все режимы.

1. Статус префекта. Префект подчинен особому режиму, отличному от общего статуса государственных служащих, определенного ордонансом от 4 февраля 1959 г. Декрет от 19 июня 1950 г. придал префекту статус, соответствовавший концепциям IV Республики. Декрет от 1 октября 1959 г. внес первые изменения в статус префекта. Основная реформа была осуществлена декретом от 14 марта 1964 г. о супрефектах и декретом от 29 июля 1964 г. о префектах.

Определенный компромисс был достигнут (впрочем, в соответствии с традициями I I I Республики) между идеей, согласно которой префект должен осуществлять чисто политические функции, и идеей, согласно которой он должен быть таким же административно

ным чиновником, как и другие. Этот компромисс нашел отражение в статуте, который регулирует карьеру префекта. Однако подчиненное положение префекта по отношению к правительству сохраняется.

Префекты назначаются декретом президента республики в Сове-

те Министров.

Префекты'избираются среди супрефектов и гражданских чиновников, исполнявших в течение пяти лет функции супрефекта. Они могут быть также подобраны по усмотрению правительства среди чиновников и лиц, не находящихся на государственной службе, без соблюдения каких-либо специальных условий. Однако пропорция назначенных таким образом префектов не должна превышать одной пятой общего числа префектов. Кроме того, назначенные таким образом префекты получают официальный титул только по истечении трехлетнего срока исполнения функций префекта. Табель о рангах префекта предусматривает градацию по трем классам: нормальный класс (classe normale), вне класса (hors classe) и особый класс (classe exceptionnelle). Каждый из этих классов включает внутреннюю градацию.

Статус префекта отличен от статуса любого другого служащего, поскольку он должен проявлять определенную лояльность по отношению к правительству. Эта лояльность, очевидно, не должна доходить до полного подчинения политическим партиям, находящимся у власти, но она предполагает добросовестное сотрудничество с правительством. Отсюда следует, что правительство не может не принимать во внимание политические настроения и симпатии префекта.

Префекты не могут ни объединяться в профсоюзы, ни объявлять забастовку. Особый характер носит и их дисциплинарный режим: если они и имеют право на предварительное сообщение им сути дела до наложения взыскания, они тем не менее не могут воспользоваться защитой дисциплинарных комиссий. Кроме того, некоторые меры, например зачисление в резерв, которые по отношению к другим служащим приобретают характер дисциплинарного взыскания, являются по отношению к префекту нормальными мерами служебной карьеры. Наконец, предусматривается и такая мера, как «специальный отпуск», которая позволяет освободить от должности без ущерба для личного престижа, однако она носит лишь временный характер.

2. Роль и полномочия префекта. Полномочия префекта определены согласно декрету от 29 июля 1964 г. о полномочиях префекта, организации государственных служб в департаменте и административной деконцентрации, дополненному последующими нор-

мативными актами.

а) Общие полномочия префекта сформулированы в ст. 1 и 2 названного декрета. Прежде всего префект является представителем власти государства в департаменте и следит за исполнением

411