vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

Палата по уголовным делам Кассационного суда приняла 14 ноября 1963 г. идущее в том же направлении новое решение. Трудно, однако, ска - зать, одобрит ли Трибунал по конфликтам подобное отношение к нерегламентарным актам. Некоторые авторы пытались усмотреть в одном из постановлений Трибунала по конфликтам (от 2 июля 1962 г.) осуждение судебной практики Кассационного суда. В действительности это постановление как раз оставило неясным данный вопрос, отложив решение на будущее 1.

Г.Проблема толкования

Втех случаях, когда существование правонарушения связано с нарушением административного акта, а сам акт неясен, обладает ли судья по уголовным делан юрисдикцией в отношении его толкования?

1.Что касается регламентарных актов, то возможность их толкования не вызывает сомнении. Она вытекает из постановления по делу Авранш

иДемаре, и было бы невозможно, впрочем, признать за судьей по уголов ным делам в этой области полномочия менее широкие, нежели за иным судьей.

2.В принципе толкование индивидуальных актов уголовным судом не допускается. Следует, однако, отметить, что данный вопрос не представ ляет большого интереса. Действительно, если индивидуальный администра тивный акт, которому частное лицо не подчинилось, не ясен, то из этого следует, что правонарушение в большинстве случаев не возникает в силу отсутствия злого умысла со стороны нарушителя или когда в злом умысле нет необходимости для возникновения правонарушения, просто-напросто в силу применения правила, согласно которому сомнение разрешается в пользу обвиняемого.

/

Раздел VI

ПОРЯДОК. УРЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРОВ ПО ВОПРОСАМ ПОДСУДНОСТИ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И СУДЕБНЫХ ВЛАСТЕЙ. ТРИБУНАЛ ПО КОНФЛИКТАМ

§ 1. ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ

Применение принципа разделения административных и судебных властей породило множество проблем. Многочисленны случаи, когда встает вопрос о юрисдикции либо административного судьи, либо судьи общего суда. Каким образом разрешаются эти проблемь"* подсудности?

объявить себя не обладающим соответствующей юрисдикцией. Он должен это сделать в силу служебного долга, даже если стороны не подняли вопрос о неподсудности, так как речь идет о норме публичного характера.

Может, однако, случиться, что споры по вопросам подсудности возни - кают из-за того, что административный орган и судебный орган не придают одинакового значения принципу разделения властен. Следовательно, необходимо выработать процедуру, позволяющую разрешать конфликты, возни - кающие либо потому, что каждый из двух органов претендует на подсуд - ность ему данного спора, либо потому, что каждый из них объявляет себя некомпетентным.

В течение длительного времени процедура разрешения конфликтов приводила к арбитражу главы государства, выносившего решение на основе заключения Государственного совета (см. ордонансы от 1 июня 1828 г.; 2 февраля 1831 г.; 12 марта 1831 г.). Это решение проблемы было очень несовершенным, так как оно состояло о передаче разрешения конфликта административному органу (теоретически главе государства, практически Государственному совету), который противопоставлялся судебному органу.

Это несовершенство исчезло на некоторое время, когда в 1848 г. был учрежден Трибунал по конфликтам, состоявши» из равного числа судей общего суда и членов Государственного совета. Ликвидированный вслед за государственным переворотом 2 декабря 1851 г. Трибунал по конфликтам был вновь восстановлен законом от 24 мая 1872 г.

Впрочем, изменился в то же время и сам дух конфликта. В течение длительного времени он выступал, по крайней мере в своей наиболее важной форме (позитивный конфликт), в качестве процедуры, направленной на обеспечение политического преимущества исполнительной власти над судебной властью. В настоящее время он стал средством обеспечения лучшего разграничения юрисдикции между судебными учреждениями различного порядка, с тем чтобы доверить судебное разбирательство каждого дела тому из них, кто технически лучше вооружен для его разрешения.

5 2, ТРИБУНАЛ ПО КОНФЛИКТАМ

Основная идея, определяющая создание и функционирование Трибунала по конфликтам, состоит в том, что речь идет о паритетном судебном органе, внутри которого судебная власть и административная власть должны обладать равным представительством.

А.Состав

,Трибунал по конфликтам включает девять членов и двух заместителей. В нем председательствует министр юстиции — хранитель печати. Кассационный суд назначает трех своих членов для участия п заседании Трибунала по конфликтам, в этих же целях направляет трех государственных советников Государственный совет. Назначенные в таком порядке судьи избирают еще двух и тем самым дово-Цдят состав Трибунала по конфликтам до девяти членов (к ним посред-щтвом той же процедуры добавляются два заместителя постоянных Вщенов),

117

урегулирование противоречий, содержащихся в судебных решениях и влекущих за собой отказ в правосудии;

урегулирование «истребования» со стороны министра в связи с неподсудностью дел, которые якобы ошибочно переданы на рас-

118

смотрение Государственного совета, выносящего решения в качестве судебной инстанции (этот последний объект компетенции не имеет

практического значения).

Декрет № 60-728 от 25 июля 1960 г. «О реформе процессуальных форм судопроизводства по конфликтам юрисдикции», помимо изменения некоторых деталей традиционного судопроизводства, создал новый основной объект компетенции: урегулирование затруднений, связанных с отсылкой к юрисдикции административного или общего суда. В то же время, как будет показано ниже, этот декрет упразднил если не всю юридическую значимость, то по меньшей мере большую часть практического значения постановлений, касающихся негативного конфликта.

А. Урегулирование позитивных конфликтов

Позитивный конфликт — это процессуальные действия, посредством которых административная власть изымает из юрисдикции общих судебных учреждений рассмотрение спорного дела, мотивируя это тем, что оно относится к компетенции административного суда или административной власти. Трибунал по конфликтам призван высказаться по поводу законности этой процедуры.

Не существует процедуры позитивного конфликта, установленной в пользу общего суда. Действительно, если какое-то дело передано на рассмотрение административному судье, в то время как его надлежало передать общему суду, последний не обладает никаким средством, обеспечивающим изъятие дела у административного судьи, если только административный судья не объявит себя не обладающим юрисдикцией. Это отсутствие симметрии прерогатив административных и судебных властей в процессе позитивного конфликта объясняется происхождением процедуры, которая первоначально представлялась главным образом как средство-защиты исполнительной власти от судебной власти.

1. Судебные учреждения, в которых администрация может поставить вопрос о конфликте юрисдикции. В принципе вопрос о конфликте может быть поставлен перед общим судом, то есть перед трибуналами и судами, находящимися под контролем Кассационного суда. Однако это правило знает некоторые ограничения.

а) Вопрос о конфликте юрисдикции никогда не может быть поставлен в области уголовноправовой, то есть перед судами при сяжных и другими судами, рассматривающими уголовные дела (ст. 1 ордонанса от 1 июня 1828 г.).

б) В принципе вопрос о конфликте юрисдикции не может быть поставлен и в области исправительной, однако здесь имеется два исключения, которые почти полностью сводят на нет его значение.

Прежде всеговопросоконфликтеюрисдикции может быть поставлен, если преследуемое правонарушение в том, что касается наказания за пего, подсудно административному судье. Этот довольно

редкий случай имеет в виду наказание за нарушение дорожных правил, сохраняемое в определенных случаях за административными судами.

Второе исключение более важное. Это случай, когда в суде по уголовным делам возникает преюдициальный вопрос, зависящий исключительно от административного органа. Так будет, например, если речь идет об оценке исправительным судом законности индивидуального административного акта, в то время как никакой нормативный акт суду это не позволяет. В данном случае, как уже было показано, судья по уголовным делам должен отложить вынесение приговора и передать вопрос административному судье. Если он этого не сделает самостоятельно, может быть возбуждено конфликтное дело.

Однако если Трибунал по конфликтам присоединится к расширительной концепции Палаты по уголовным делам Кассационного суда относительно оценки законности индивидуальных актов, то это исключение утратит большую часть своего практического значения.

Следует, однако, отметить, что вопрос о конфликте никогда не может быть поставлен, если правонарушение состоит в покушении на 'личную свободу граждан в том виде, как оно определено ст. 136 Уголовно-процес- суального кодекса. Тем самым хотели избежать того, чтобы администрация могла посредством процедуры конфликта защитить чиновников, от которых можно было потребовать возмещение ущерба путем гражданского иска одновременно с публичным иском в случае покушения на личную свободу. Трибунал по конфликтам истолковал это правило следующим образом: вопрос о конфликте не может быть поставлен применительно к искам, направленным против служащего персонально, но он может быть поднят в случае, если требование о возмещении обращено к самой администрации. Однако новая ст. 136 (абз. 3 и 4) Уголовно-процессуального кодекса, кажется, сводит на нет весьма спорную судебную практику предшествующего периода. Во всяком случае, Трибунал по конфликтам и Государственный совет продолжают тем не менее давать соответствующему постановлению Уголовно-про- цессуального кодекса одно из самых ограничительных толкований, и недавно можно было наблюдать «восстановление в силе» административной юрисдикции (Г. С, 13 ноября 1964 г.; Т. К., 16 ноября 1964 г.).

в) В силу процессуальных особенностей конфликтного дела, предпола гающих вмешательство прокуратуры, оно не может возбуждаться в судебном учреждении, при котором не имеется представителей прокуратуры. Так обстоит дело в отношении торговых судов, мировых судей, выносящих реше ния по гражданским делам или делам простой полиции, расценочпо-конфликт- ных комиссий, в общем, в отношении любого судебного учреждения, при котором нет представителя прокурорской иерархии. В подобных случаях конфликт передается на разрешение в апелляционную инстанцию, при кото рой имеется прокуратура.

г) Наконец, вопрос о конфликте юрисдикции не может быть поставлен в любой момент. Он не может быть возбужден до начала слушания дела, так же как и после вступления в законную силу решения, вынесенного по существу, Именно по этой причине судо производство по конфликтам юрисдикции не имеет места в Касса ционном суде, поскольку Кассационный суд не представляет собой

1

третью судебную инстанцию и на его рассмотрение поступают лишь дела, по существу которых уже вынесено судебное решение.

В заключение следует отметить, что судопроизводство по конфликтам юрисдикции практически применяется в судах по гражданским делам и апелляционном суде и, в порядке исключения, в исправительных судах и апелляционных судах, выносящих решения по уголовным делам.

2. Судопроизводство по позитивным конфликтам. Судопроизводство по позитивным конфликтам представляет по своей сущности средство защиты, используемое администрацией.

а) Орган, правомочный ставить вопрос о конфликте. Вопрос о конфликте может быть поднят только префектом департамента или в некоторых случаях морским префектом.

Компетентным префектом считается тот, иа территории департамента которого заседает суд, рассматривающий дело в первой инстанции. Этот же префект остается компетентным в отношении постановки вопроса в апелляционном порядке, даже если местопребывание апелляционного суда находится вне пределов его департамента.

б) Необходимость акта об оспаривании юрисдикции. Вопрос о конфликте юрисдикции не может быть поставлен без соблюдения необходимых формальностей (de piano). Судопроизводство откры вается на основе акта об оспаривании юрисдикции, то есть посред ством докладной записки, адресованной административным органом судебному органу и требующей отказа от рассмотрения дела, нача того производством в общем суде. Акт об оспаривании юрисдикции

. должен под страхом недействительности содержать указание на нормативные акты, которые запрещают общему суду рассмотрение дела. Чаще всего этими актами являются закон от 16—24 августа 1970 г. и декрет от фрюктпдора I I I года. Акт об оспаривании юрисдикции направляется прокурору республики, который служит передаточной инстанцией между административным органом и судебным органом. Суд выносит решение по поводу акта об оспаривании юрисдикции. Он может согласиться с соответствующими выводами и признать себя не обладающим юрисдикцией. В этом случае проблема с точки зрения административного органа будет исчерпана. И наоборот, он может признать себя обладающим юрисдикцией; в этом случае прокурор республики должен в течение пяти дней, следующих за вынесением решения, и с соблюдением условий, предусмотренных ст. 7 ордонанса от 1 июня 1828 г., направить указанное решение префекту.

в) Постановление о спорности (de conflit). При наличии судеб ного решения, отклоняющего акт об оспаривании юрисдикции, пре фект может либо отказаться от своего требования, либо, наоборот, настаивать на нем. В последнем случае он должен принять мотиви рованное постановление о спорности. Префект может сделать соот ветствующий выбор в течение пятнадцати дней, следующих за полу-

i

I

I I

Г

рассмотрению судебным учреждением того же порядка. Следовательно, не может служить основанием для негативного конфликта нн постановление,, посредством которого Кассационный суд провозглашает неподсудность дела суду прюдомов, не отрицая возможности передачи дела в суд по граждан - ским делам, нн заявление о неполномочности со стороны совета префектуры, которое не основано на том, что дело надлежало передать в общий суд. Ведь, совет префектуры мог объявить себя неполномочным лишь потому, что следовало обратиться в иной административный суд, например в Государ - ственный совет.

Точно так же негативный конфликт отсутствует, когда спорное дела неподсудно нн административному судье, ни общему суду. Так, Два решения, исходящие одно от административного судьи и другое — от общего суда, отказывающихся вынести решение о конституционности закона, не служат основанием для возникновения негативного конфликта.

2.Урегулирование негативного конфликта. Заинтересованная сторона или стороны обращаются в Трибунал по конфликтам с пись менным заявлением, для подачи которого необходимо посредничество адвоката при Государственном совете или Кассационном суде (исключение установлено в отношении государства). Когда одно из двух заявлений о неполномочности исходит от суда по уголов ным делам, министр юстиции — хранитель печати может передать дело в Трибунал по конфликтам.

Трибунал по конфликтам выносит решение, указывая компетент- -ную судебную инстанцию, передавая ей решение дела по существу.

Втом случае, если негативный конфликт вытекает из вступившего в законную силу решения по позитивному конфликту, Трибунал по конфликтам регулирует вопрос о судьях.

3.Почти полное упразднение возможности негативного кон фликта. Ниже можно будет увидеть, что декрет от 25 июля 1960 г. если и не отменил постановления, относящиеся к судопроизводству по негативным конфликтам, то почти лишил их, по меньшей мере на будущее, практического значения. Этот вопрос будет рассмотрен ниже.

В.Урегулирование противоречивости судебных решений;влекущих за собой отказ в правосудии

1.Необходимость этого третьего объекта юрисдикции. Этот третий главный объект юрисдикции был создан законом от 20 апреля 1932 г. в связи с частным случаем. Г-н Розей, находившийся в автомобиле, который вел его друг, был ранен в результате столкновения с военной машиной. Гражданский суд, рассматривавший дело против водителя частной машины, отказал

виске Розею, мотивируя тем, что упомянутый водитель не совершил никакого нарушения; административный судья со своей стороны отказался осудить государство, так как, согласно его решению, происшествие не могло быть поставлено в вину водителю-военно- служашему. Таким образом, Розею было отказано в иске со стороны как одного, так и другого суда, хотя было совершенно очевидно, что он имел право на возмещение.

124

Следует отметить два момента:

Каждое из двух судебных учреждений вынесло решение в пределах ■своей юрисдикции; вступившее в законную силу решение, которое могло иметь значение только в случае идентичности спорного дела, не противоречило тому, что другое судебное учреждение, рассматривавшее дело, не подчинилось оценке первого, поскольку спорные дела, переданные на рассмотрение каждого из них, были различны (один иск был направлен против води - теля частного автомобиля, другой—против государства).

С другой стороны, не было и негативного конфликта, так как нн одно из двух судебных учреждений не признало себя неполномочным; каждый суд отказал в иске Розею по мотивам, относящимся к существу дела.

Между тем необходимо было найти выход из сложившейся ■ситуации. Этой необходимостью и продиктовано принятие закона •от 20 апреля 1932 г.

2. Понятие «противоречивости судебных решений, влекущих за собой отказ в правосудии». Для применения закона от 20 апреля 1932 г. необходимы три условия:

а) Прежде всего нужно, чтобы проситель получил два решения, исходящих: одно — от административного суда, другое — от об щего суда. В еще меньшей степени, нежели в области негативных конфликтов, нет необходимости в том, чтобы проситель исчерпал все средства предъявления иска в судебных учреждениях различно го порядка.

б) Необходимо, чтобы оба суда различного порядка вынесли решение по существу дела (заявление о неполномочности приведет лишь к негативному конфликту) и в отношении одного и того же предмета.

в) Необходимо, чтобы оба судебных учреждения приняли про тивоположные решения, равнозначные отказу в правосудии. Соглас но смыслу закона от 20 апреля 1932 г. отказ в правосудии должен пониматься как результат, юридически не обоснованный.

Так, в деле Розея было совершенно ясно, что происшествие могло быть вменено в вину гражданскому водителю или государству, но не Розею или какому-либо третьему лицу. Оно не могло быть также вызвано непреодолимой силой. Если конечный результат обоих решений может быть объяснен, отказа в правосудии нет. Так, может случиться, что несчастный случай, который жертва инкриминирует государству или частному лицу, обязан своим происхождением всего-навсего неосторожности потерпевшего или непреодолимой силе (Т. К., 12 декабря 1942 г.).

Таким образом, судебная практика придает весьма ограничительный характер применению закона от 20 апреля 1932 г.

3. Урегулирование противоречивости судебных решений, влекущих за собой отказ в правосудии. Заинтересованная сторона должна обратиться в Трибунал по конфликтам путем подачи письменного заявления через посредство адвоката при Государственном совете или Кассационном суде. Срок исковой давности равен двум месяцам, начиная с принятия последнего из противоречащих друг другу решений.

125

Роль Трибунала по конфликтам заметно отличается от той, которую он играет в области разрешения позитивных и негативных конфликтов. Действительно, в данном случае речь идет не о том, чтобы установить, какое из судебных учреждений обладает юрисдикцией, поскольку нет спора о подсудности. Трибунал по конфликтам здесь выносит решение по существу, полностью разрешая все дело в целом, например о выплате возмещения администрацией или частным лицом.

4. Различие между негативным конфликтом и противоречивостью судебных решений, влекущих за собой отказ в правосудии. Теоретически различие между негативным конфликтом, который вытекает из противоречивости двух решений о неполномочности, и отказом в правосудии, который вызван противоречивостью двух решений по существу дела, видно совершенно отчетливо.

В действительности существуют случаи, когда различить эти две ситуации весьма трудно.

Г. «йс требование» спорных дел министрами

Существует четвертый основной объект юрисдикции Трибунала по конфликтам, который мало известен и совершенно не используется. Ст. 26 закона от 24 мая 1872 г. устанавливает: «Министры обладают правом истребования через Трибунал по конфликтам дел, переданных в судебную секцию Госу - дарственного совета, которые не подлежат ведению административных судов».

Было высказано мнение, что эта процедура позволяет министру юстиции изымать у Государственного совета посредством процедуры, аналогичной тон, которая применяется при позитивном конфликте, дела, подсудные общему суду и ошибочно переданные в Государственный совет. Этому толкованию противоречит, однако, тот факт, что право обращения в Трибунал по конфликтам признано не только за министром юстиции —. хранителем печати, но и за всеми другими министрами, на которых не возложена защита судебной власти.

Соответствующий акт, скорее, имеете виду случай, когда в Государственный совет обращаются по спорным делам, которые не зависят ни от административного судьи, ни от судьи общего суда (акты законодательных властей, акты правительства в области отношений с парламентом или иностранным государством).

Следует обратить внимание, что этот основной объект юрисдикции никогда не использовался, поскольку Государственный совет постоянно объявляет себя не полномочным в этих областях (см. ниже теорию «правительственных актов»).

Д. Урегулирование споров о подсудности посредством отсылок со стороны административного или общего суда

Декрет от 25 июля 1960 г. о реформе судопроизводства по вопросам подсудности требует или позволяет в определенных случаях обшим судам или административным судам передавать в Трибунал по конфликтам урегулирование затруднений по вопросам подсудности в связи с рассматриваемыми делами. Это весьма важное ново-

126

введение, так как традиционная процедура могла быть приведена в действие только префектом (позитивный конфликт) или сторонами (негативный конфликт или противоречивость судебных решений). Новая процедура передачи дела в Трибунал по конфликтам имеет целью окончательно урегулировать проблему подсудности судьей по конфликтам и как бы освободить спорное дело от всех трудностей, которые порождены или могут быть порождены разделением административных и судебных властей. Между тем нормативный акт имеет в виду два случая, которые отличаются один от другого и когда вмешательство Трибунала по конфликтам служит различным интересам.

1. Передача в другую инстанцию в целях предупреждения негативного конфликта (новая ст. 34 декрета от 26 октября 1849 г.). Новая ст. 34 декрета от 26 октября 1849 г. сформулирована в декрете от 25 июля 1960 г. следующим образом:

«Когда судебное учреждение общесудебного или административного порядка посредством решения, не подлежащего обжалованию, отклоняет подсудность дела судам того порядка, к которому оно принадлежит, по мотивам, что это спорное дело не подведомственно судам данного порядка, любое судебное учреждение другого порядка, рассматривающее то же спорное дело, если оно считает, что названное спорное дело зависит от судебного учреждения, первоначально его рассматривавшего, должно посредством мотивированного судебного решения, не подлежащего обжалованию даже в порядке кассации, передать Трибуналу по конфликтам решение возникшего таким образом вопроса о подсудности и отложить разбирательство дела впредь до решения Трибунала».

Совершенно очевидно, что речь идет о том, чтобы помешать возникновению негативного конфликта или, если это предпочтительней, урегулировать его, как только он возник.

Таким образом, тяжущиеся стороны не должны ожидать решения о неполномочности для того, чтобы обратиться в Трибунал по конфликтам; более того, не им принадлежит инициатива обращения в Трибунал по конфликтам, а судебной инстанции, в которую они обратились по поводу своего спорного дела, если последняя считает, что заявление о неполномочностп со стороны судебного учреждения другого порядка, рассматривавшего ранее дело, было ошибочным. Кроме того, новая процедура отнимает у спорящих сторон возможность использования в рамках судебных учреждений данного судебного порядка, рассматривающего дело во вторичном порядке, все возможные пути обжалования, поскольку решение о передаче дела в Трибунал по конфликтам не подлежит обжалованию даже в кассационном порядке.

Иными словами, новая ст. 34 призвана предупредить негативный конфликт, имея в виду главным образом заинтересованность сторон в быстром урегулировании проблемы подсудности, которая создает угрозу затягивания разрешения спорного дела.

127

Остается вопрос, не лишают ли эти постановления всякого зна чения, по меньшей мере на будущее, процедуру решения негатив-, ных конфликтов, которую, впрочем, нормативный акт не упраздняет. Практически ответ должен быть утвердительным, так как в свете новых постановлении второе заявление о неполномочности, образующее негативный конфликт, не должно иметь место. Продолжают существовать, однако, три случая, когда теоретически процедура негативного конфликта в том виде, как она описана выше, сохраняет свое значение.

а) Если в нарушение новой ст. 34 судебная инстанция примет решение о неполномочности, ведущее к негативному конфликту, спорящим сторонам будет, очевидно, удобней обратиться в Трибу нал по конфликтам по поводу негативного конфликта (хотя и неза конно, но, безусловно, возникшего), нежели просить апелляцион ного судью или Кассационный суд заявить, что первоначально рас сматривавшие дело суды должны были передать его в Трибунал

по конфликтам.

б) Если первое решение о неполномочности еще может быть обжа ловано, судебная инстанция другого порядка, рассматривающая то же дело, не сможет в силу самой буквы нормативного акта использовать новую ст. 34. Между тем условия негативного конфлик- . та уже будут существовать, ибо в области негативного, конфликта для передачи дела в Трибунал по конфликтам нет необходимости, чтобы и то и другое решение о неполномочности не подлежали обжалованию.

в) Наконец, если одно нз заявлений о неполномочности будет исходить не от административного суда, а от административного органа, не будет всех необходимых условий для приведения в действие новой ст. 34, поскольку последняя предполагает вмешательство двух судебных инстанций: одной — административной, другой — общесудебнон. Однако условия для негативного конфликта, по крайней мере согласно прежней судебной практике, будут существовать.

2. Передача в другую инстанцию во избежание одностороннего урегулирования вопросов подсудности. Декрет от 25 июля 1960 г.

дополнил декрет от 26 октября 1849 г. следующими постановлениями: «В случае если Государственный совет, выносящий решение в качестве судебной инстанции, Кассационный суд либо любое другое судебное учреждение, выносящее окончательное решение и оказывающееся таким образом вне контроля как Государственного совета, так и Кассационного суда, рассматривают спорное дело, подлежащее разрешению либо в связи с предъявлением иска, либо в связи с обжалованием, в ходе которого возникает необходимость вынесения суждения по вопросу о подсудности, представляющему серьезную трудность и создающему угрозу разделению административных и судебных властей, соответствующая инстанция, рассматривающая дело, может посредством мотивированного решения или постановления, которое не подлежит обжалованию, передать решение вопроса

128

о подсудности Трибуналу по конфликтам. Любое судопроизводство в этом случае приостанавливается впредь до решения этого Трибунала».

Прежде всего можно заметить, что соответствующая процедура применима только к высшим судебным учреждениям; что она остается для них факультативной и применима только в случае возникновения серьезных трудностей, относящихся к разграничению административной и судебной юрисдикции.

Кроме того, речь идет не столько об интересах спорящих сторон, сколько о более общих интересах обеспечения хорошего управления юстицией. Действительно, опасность, которой хотели избежать, состояла не в том, чтобы предупредить оттяжку решения частного спорного дела из-за проблемы подсудности, а в том, чтобы предупредить возможность одностороннего решения высшим судебным учреждением административного или общесудебного порядка вопроса о подсудности, интересующего эти разнопорядковые судебные учреждения и по которому одно высшее судебное учреждение могло бы занять позицию, противоположную другому, при рассмотрении иного дела. Опыт показывает, что подобное противопоставление судебной практики по вопросам разграничения подсудности может продолжаться довольно долго, пока случайности судопроизводства не приведут к возникновению позитивного или негативного конфликта, который дает основание Трибуналу по конфликтам выступить в роли арбитра между двумя высшими судебными учреждениями. Передача дела в Трибунал по конфликтам, самоустранение обеих высших судебных инстанций дает возможность немедленно получить принципиальное решение, позволяющее избежать столкновения в судебной практике по вопросам подсудности. Новая процедура призывает Государственный совет и Кассационный суд обращаться к арбитражу Трибунала по конфликтам всякий раз, когда каждой из высших судебных инстанций представляется, что урегулирование ею самой и в одностороннем порядке принципиального вопроса было бы неверным.

3. Последствия решения Трибуналом по конфликтам переданных на его рассмотрение дел. Новые ст. с 36 по 39 декрета от 26 октября 1849 г. в аналогичных выражениях регламентируют последствия решения Трибунала по конфликтам независимо от того, действует он на основе ст. 34 или ст. 35. Можно следующим образом резюмировать эти последствия.

а) Судопроизводство «очищается» от всех преград, препятствующих правильному урегулированию вопроса о подсудности. Одно из двух: либо судебная инстанция, передавшая дело в Трибунал по конфликтам, обладает необходимой юрисдикцией, и слушание дела возобновляется в этой инстанции. Либо она признается не обладающей юрисдикцией, и в этом случае все судебные решения и процессуальные акты, имевшие место в этом судебном учрежде-, нии, объявляются Трибуналом по конфликтам ничтожными и не име-

ющнми юридической силы (за исключением самого решения о передаче). Кроме того, в том случае, если решение о неподсудности было по ошибке принято судебным учреждением, признанным в конечном итоге полномочным, это решение аннулируется и дело передается на рассмотрение в

судебное учреждение, которое ошибочно признало себя неполномочным.

б) Спор по вопросам подсудности окончательно урегулируется решением судьи по конфликтам. Это решение ставит преграду тому, чтобы в ходе последующего судопроизводства префект поднял вопрос о позитивном конфликте по уже решенному судом вопросу или чтобы министр «истребовал» дело в силу ст. 26 закона от 24 мая 1872 г.

§ 1. РОЛЬ ТРИБУНАЛА ПО КОНФЛИКТАМ

Благодаря тому, что Трибунал по конфликтам выступает как судебная инстанция, разграничивающая юрисдикцию административных судебных учреждений и общесудебных учреждений, в нем зачастую пытаются увидеть нечто вроде верховного суда, общего для судов обоего порядка.

Утверждению этой идеи способствует н то обстоятельство, что иногда судья по конфликтам разрешает дело по существу: непосредственно — в результате применения закона от 20 апреля 1932 г., косвенно — когда разре - шение проблемы подсудности, порожденной негативным или позитивным конфликтом, зависит от решения проблемы по существу. Так, чтобы уста - новить, должен ли иск о возмещении вреда, возбужденный потерпевшим, рассматриваться административным судьей и быть направлен против администрации или рассматриваться общим судьей и быть направлен против отдельного представителя администрации, зачастую необходимо ответить на вопрос, имеет или не имеет проступок, предположительно совершенный представителем администрации, характер личного проступка, что является вопросом по существу.

В определенных случаях бывает даже, что спор о подсудности носит фиктивный характер и имеет в действительности в виду разбирательство вопроса по существу Трибуналом по конфликтам. Например, в суде по гражданским делам возбужден частным лицом иск о возмещении, обосновываемый фактом самоуправства. Администрация утверждает, что речь идет о рекви - зиции не образующей самоуправства, и через посредство префекта поднимает вопрос о конфликте юрисдикции. При всех обстоятельствах юрисдикция судьи по гражданским делам не вызывает сомнений, так как это именно он выносит решение по вопросу о возмещении либо в силу теории самоуправ - ства, либо в силу нормативных актов, которые наделяют его правомочиями по разрешению споров о возмещении, связанных с реквизицией. В действительности же от Трибунала по конфликтам ожидают, чтобы он указал не то, какой судья правомочен, а в соответствии с какими нормами причиненный ущерб должен быть возмещен, согласно узким ограничительным нормам, регулирующим право реквизиций, или согласно гораздо более широким нормам общего права о гражданской ответственности.

Однако Трибунал по конфликтам остается главным образом судьей по вопросам юрисдикции, он не обладает необходимыми полномочиями для сопасования противоречий судебной практики административных и общих судов вне вопросов юрисдикции. Так, например, если муниципальное постановление признано законным административным судьей, рассматривающим жалобу в связи с превышением власти, н признано незаконным общим судом по уголовным делам, рассматривающим жалобу в связи с нару-

130

шением законности, Трибунал по конфликтам не может вмешаться в целях согласования решений.

Известен даже случай, когда Трибунал по конфликтам вынужден был изменить свою судебную практику для того, чтобы привести ее в соответствие с практикой Кассационного суда, так как он не обладал средствами навязать свое собственное решение Кассационному суду.

Необходимо было выяснить, может ли реквизиция жилища, предусмотренная ордонансом от 11 октября 1945 г., осуществляться путем применения силы. Решение этого вопроса зависело от установления следующего: свя - зал ли законодатель отказ от осуществления этой реквизиции с уголовными санкциями или нет. Действительно, если подобные санкции существовали, администрация могла только передавать дело на оказывающего сопротивление владельца в суд по уголовным делам; если санкции не предусмотрены, было явно необходимо допустить исполнение реквизиции жилища при помощи силы, чтобы ордонанс не остался мертвой буквой. Таким образом, если принудительное исполнение было незаконным, оно представляло собой самоуправство, подсудное общему суду; в противном случае юрисдикция общего суда, по крайней мере по данному поводу, не могла иметь место. Трибунал по конфликтам счел, что в данной области существовали уголовные санкции, следовательно, принудительное исполнение было незаконным и составляло самоуправство. Следовательно, общие суды обладали правомочиями, необходимыми для того, чтобы выдворить жильцов, поселенных путем принудительного исполнения. Однако Палата по уголовным делам Кассационного суда подтвердила в конечном итоге мнение большинства судов по уголовным делам и апелляционных судов, согласно которому ордонанс от II октября 1945 г. не содержал уголовных санкций. Трибунал по конфликтам, не обладая средствами навязать свою точку-зрения Палате по уголовным делам Кассационного суда, единственно обладающей юрисдикцией для вынесения решения по существу поставленного вопроса, не имел другого выбора, нежели сделать из этого решения выводы, которые оно влекло за собой в плане подсудности. Он это сделал буквально на следующий день за принятием постановления Палатой по уголовным делам, решив, что, поскольку не существует уголовных санкций для наказания за отказ подчиниться реквизиции жилища, эта реквизиция может быть осуществлена посредством силы и что, следовательно, принудительное исполнение реквизиций не имеет характер самоуправства и не может оправдать подсудность общему суду.

Раздел VII

ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ И АВТОНОМИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Область применения и автономия административного права тесно связаны с юрисдикцией административного судьи. Вот почему они рассматриваются в данном месте работы.

§I. ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Впринципе область применения административного права совпадает с юрисдикцией административного судьи. Этот принцип подтвержден судебной практикой Государственного совета и Трибунала по конфликтам. Они основывают, как правило, юрисдикцию административного судьи на том факте, что подлежащие применению

нормы права н порождаемые спорным делом правоотношения носят публнчноправовой характер, а юрисдикцию общего суда—на том, что это нормы или отношения частноправового характера.

А. В определенных случаях административный суд применяет нормы частного права

Так обстоит дело в тех случаях, когда ему представляется, что в силу специальных причин, свойственных административному праву,'не требуется отказа от применения этих норм. Он применяет, например, ст. 1154 Гражданского кодекса в области долговых обязательств, ст. 1792 Гражданского кодекса в области ответственности архитекторов, ст. 545 Гражданско-процессуального кодекса, относящуюся к наложению ареста на счета.

Б. В определенных случаях общий суд должен применить нормы административного права

ЭТО может иметь место в следующих случаях.

1. Когда в силу определенных полномочий в области подсудности

судья по гражданским делам должен применять законы, выходящие за рамки частного права. Например, разрешение споров о возмеще нии в связи с реквизицией поручается гражданским судам; между тем последние должны применять не нормы гражданского права, а специальные нормы, предусматривающие возмещение в связи с реквизицией.

2. Когда судья по уголовным делам в силу полномочий, признан ных за ним постановлением по делу Авранш и Деморе, оценивает законность регламента или даже в определенных случаях индивиду ального административного акта, он должен применить те же нормы оценки, которые применил бы административный судья, если бы рассматривал, например, жалобу на превышение власти. Закон ность — это понятие, которое не может оцениваться по-разному в зависимости от того, какой судебной инстанцией она рассматри вается. ■

3. Наконец, следует допустить, что общие суды должны применять административное право в том случае, если их юрисдикция основана не на применении норм частного права, а на принципе, согласно которому административный судья не должен вмешиваться в функционирование судебной службы и служб, с нею связанных. Например, ответственность государства за убытки, причиненные действиями судебной полиции или службой записи актов гражданского состояния, может оказаться недостаточной, если придерживаться строго принципов гражданского права. В подобных случаях, поскольку нормы административного права специально приспособлены для постановки вопроса об ответственности государства н гораздо лучше адаптированы, нет никаких достаточных причин для того, чтобы общий суд отказался от их применения.

Напротив, судья по гражданским делам должен был бы отказаться от применения административного права там, где за отсутствием режима

132

публичной власти подлежат применению нормы частного права, например в области самоуправства, ущерба, причиненного публичными службами с частным управлением, частноправовых договоров, заключенных администрацией.

§ 2. АВТОНОМИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Автономия административного права состоит, как об этом уже было сказано, в том, что административный судья применяет не только законы, выходящие за рамки частного права, но также и собственные принципы даже в тех областях, в которых законодатель прямо не исключил применение гражданского права, например в области ответственности или административных договоров.

Следует, однако, иметь в виду, что административное право имеет два источника и исходя из этого два возможных значения.

а) В определенных случаях автономия административного права является главной и вытекает из его собственных постановлений. Если, например, административные договоры подчинены режиму, отличному от режима гражданских или торговых договоров, то это потому, что их предмет, условия и исполнение подчинены режи му публичной власти и потребностям административной жизни. В действительности здесь нет противоречия с частным правом, поскольку нормы административного права и нормы частного права имеют различные области применения.

б) В других случаях автономия административного права имеет случайный характер и вытекает из того, что не существует высшего судебного учреждения для устранения разногласий между Госу дарственным советом и Кассационным судом. Например, в области ответственности Государственный совет понимает более широко, нежели Кассационный суд, связь между причиной и следствием, между виной и ущербом и, наоборот, возмещает-только в исключи тельных случаях ущерб в связи с заболеванием или несчастьем, который общие суды, напротив, широко возмещают. Однако нет никакой причины для того, чтобы концепция причинной связи или концепция ущерба понималась по-разному в зависимости от того, затрагивается администрация или нет. Здесь автономия админи стративного права носит чисто случайный характер; она отвечает не собственным потребностям административного права, а субъек тивным различиям в мнениях членов Государственного совета и Кас сационного суда.

ГЛАВА ВТОРАЯ

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ

Изучение правового режима административных актов позволит определить значение прерогатив, выходящих за рамки общего права, которыми обладает администрация при осуществлении своей многогранной деятельности.

133

Выше было подчеркнуто, что публичная власть обладает правом принятия односторонних решений, обязательных для третьих лиц и создающих для них права и обязанности. Но это свойство административных актов, оставаясь наиболее примечательным, не является единственным. Подчас администрация может способствовать возникновению прав и обязанностей, используя договорные средства, гораздо более близкие к общему праву.

Между тем, идет ли речь об односторонних или двусторонних административных актах, они подчинены весьма специфичному режиму.

Настоящая глава состоит из двух разделов: в первом разделе рассматриваются исполнительные решения (decision executoire '), второй раздел будет посвящен административным договорам.

Раздел I ПРЕИМУЩЕСТВА

ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО РЕШЕНИЯ

Среди прерогатив публичной власти, которыми располагает администрация, одной из наиболее характерных является, несомненно, право принятия решений, подлежащих обязательному исполнению, то есть порождающих в одностороннем порядке обязанности и эвентуально права в пользу или за счет третьих лиц без согласия последних.

Эта прерогатива, которая именуется также прерогативой деятельности по должности, совершенно явно выходит за рамки общего права. Если в частном праве существуют односторонние акты, то они не могут накладывать обязанности или предоставлять права третьим лицам без их согласия: отказ по завещанию, обремененному или необремененному обязательствами, должен, например, быть принят для того, чтобы войти в силу.

В случае когда какое-либо частное лицо получает власть по отношению к третьим лицам, являющимся дееспособными (например, хозяин в отношении своего персонала), это происходит в силу и в пределах договора, который их связывает.

Подраздел I

РАЗЛИЧИЕ МЕЖДУ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ РЕШЕНИЯМИ И ИНЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ АДМИНИСТРАЦИИ

Сформулируем систему различий, определяющих место исполнительных решений по отношению к иным видам деятельности администрации.

1 Французский термин « la decision executoire» в настоящем издании для краткости переводится как «исполнительное решение», под которым понимается решение, имеющее обязательную силу.

134

§ I. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ ПРЕДСТАВЛЯЮТ СОБОЙ ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ

Простой непроизвольный материальный факт со стороны администрации (например, автомобильное происшествие, вызванное машиной администрации) не есть исполнительное решение.

Умышленные волевые материальные действия администрации

также не являются сами по себе исполнительными решениями (например, занятие администрацией частного владения без соблюдения формальностей). Но в отличие от непроизвольных действий они предполагают определенное решение, даже если последнее не было ни опубликовано, ни сообщено (в случае занятия владения без соблюдения необходимых формальностей, безусловно, имелся публичный агент, который принял решение о занятии).

Следовательно, иглющшт£л_ьш^е_р^и1е!Ш.я_прннадлежат к. кдтего-

§2. НЕ ВСЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ АДМИНИСТРАЦИИ ЯВЛЯЮТСЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ РЕШЕНИЯМИ

Существует множество юридических актов, иных, нежели исполнительные решения (например, договоры). Следовательно, необходимо прибегнуть к определенному исключению из категории юридических актов для того, чтобы определить, что такое исполнительные решения.

А. Исполнительные решения — это односторонние акты

Договоры (частноправовые или публичноправовые), заключаемые администрацией, не являются исполнительными решениями; они обязаны своим существованием согласованию воль.

Б. Некоторые односторонние акты не являются исполнительными решениями, так как элемент решения в них отсутствует

Согласно термину, заимствованному из практики администра- тивно-правового разрешения споров, такие решения не могут причинить ущерб.

1. Акты, имеющие лишь указательную ценность (например, справочные сведения, опубликование проекта), не являются исполнительными решениями.

Однако записи в личных делах служащих с момента постановления по делу Гамара не рассматриваются более как акты, имеющие указательную ценность, или как подготовительная мера. Записи в делах служащих представляют собой, следовательно, административные решения, могущие причинить ущерб и подлежащие обжалованию в течение срока исковой давности.

135