vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

Б) При исключительных обстоятельствах президент республики сосредоточивает в своих руках всю полноту государственных полномочий и в результате становится верховной и единственной административной властью.

Речь идет об обстоятельствах, предусмотренных ст. 16 конституции, согласно которой соответствующие полномочия используются «в случае тяжелой и непосредственной угрозы независимости государства, целостности его территории или выполнения его международных обязательств», или когда «нарушено нормальное функционирование конституционных государственных властей». Как известно, в этих случаях президент республики после различных консультаций, которые, впрочем, его не связывают, может осуществлять функции «диктатора» в римском понимании этого слова. Он принимает один «меры, требуемые обстоятельствами». Эти меры должны быть «продиктованы стремлением обеспечить государственным конституционным властям в кратчайший срок средства выполнения их задач».

Изучение этих положений относится к конституционному, а не к административному праву. В свете последнего отметим лишь два момента.

1. Решение президента республики использовать полномочия, которые признает за ним ст. 16, не является по своей природе адми нистративным решением. Оно не подлежит какому бы то ни было судебному контролю ни со стороны административных или общих судов в силу своей [«административной природы, ни со стороны Конституционного совета, юрисдикция которого никогда не распро страняется на акты президента республики и которому, впрочем, ст. 16 отводит в данной области только консультативную роль.

2.Юридическая природа мер, принимаемых главой государства

всиЛу стГ 16, допускает три различных подхода.

а) В соответствии с первой концепцией, которая сводит к минимуму специфичность положений ст. 16, под «мерами», принимаемыми главой государства, понимаются акты, которые по своей природе ничем не отличаются 07 актов, обычно принимаемых президентом республики. Действие ст. 16 сводится к расширению обычной компетенции президента республики без изменения природы осуществляемых им полномочий. Следовательно, за исключением мер, оправданных теорией «правительственных актов», решения, принятые главой государства как в административной, так и в законодательной областях, подвержены судебному контролю, и, в частности, они могут быть обжалованы в связи с превышением власти. Предполагается, впрочем, что этот судебный контроль ограничен в силу исключительных полномочий, признаваемых за главой государства ст. 16 и на основе общей теории исключительных обстоятельств (см. стрЛ.201).

■, Эта первая концепция должна быть, однако, отвергнута, так как она противоречит самому духу временной «диктатуры», создаваемой ст. 16.

39

б) Согласно второй концепции, наоборот, признается, что сово купность «мер», принимаемых на основании ст. 16, образует неким единый блбк решений особой природы, полностью изъятых из-под контроля административного судьи, независимо от различий между первоначальным решением прибегнуть к исключительным полномо чиям и решениями, приводящими в действие эти полномочия, и тем более без проведения различия между мерами, принимаемыми в зако нодательной области, и мерами, принимаемыми в регламентариой области. В основе подобной схемы лежит положение конституции, которое не различает решение прибегнуть к ст. 16, и меры, которые являются его следствием, В поддержку этого говорит также и дух конституции: приведение в действие ст. 16 как бы приоткрывает скобку в нормальном юридическом режиме, скобку, которая должна быть закрыта, как только «государственные конституционные вла сти» вновь обретут благодаря «мерам», принятым главой государства, «средства к осуществлению своей миссии».

в) Между этими двумя находится третья промежуточная концеп ция, получившая признание со стороны Государственного совета. Можно следующим образом резюмировать систему, одобренную Государственным советом.

Решение о введении в действие ст. 16 «представляет по своему характеру правительственный акт, оценка законности и контроль за длительностью применения которого не входят в компетенцию Государственного совета».

Это решение уполномочивает главу государства «принять все меры, диктуемые обстоятельствами», как в законодательной, так и в регламентарной областях.

Меры, принятые главой государства в законодательной области, представляют собой по своему характеру законодательные акты и, как таковые, находятся вне контроля административного судьи, аналогично другим законодательным актам, которые в силу различных конституционных положений могут быть приняты правительством (например, ордонансы, принятые на основе ст. 92 конституции).

В противовес этому решения, принятые в области осуществления регламентарной власти, представляют по своему характеру административные акты и в силу этого подвержены контролю административного судьи (это, безусловно, подразумевается постановлением Государственного совета, принимая во внимание заключение правительственного комиссара М. Анри).

По правде говоря, данное решение не является ни логичным, нн действенным. Оно не является логичным в силу причин, о которых сказано выше в пункте (б). Оно отнюдь не является действенным, ибо, как это отметили Галабер и Жанто, «в том случае, когда решение, принятое на первый взгляд в области регламентарной, нарушает общие принципы права или законодательное положение, имеются явные возможности рассматривать спорное решение как принятое законодательной властью в силу ст. 34 конституции и представляющее с этого момента законодательный акт, не подлежащий рассмотрению административным судьей».

Практика Государственного совета свидетельствует, впрочем, о тенденции к ограничению его контроля (Г. С, 22 апреля 1966 г.).

В действительности позиция, занятая Государственным советом, объясняется «отходом от конституции», которому юрист должен противостоять. Введение в действие ст. 16 на основе решения от 23 апреля 1961 г. в связи с попыткой поенного путча было юридически безупречным. В противовес этому продление чрезвычайных полномочий до конца сентября 1961 г. противоречило конституционным положениям с момента, когда «государственные конституционные власти» были явно в состоянии осуществлять свою миссию. Ст. 16 становилась, таким образом, средством отстранения компетентных государственных органов (в частности, парламента) от политической игры. Из орудия защиты институтов ст. 16 превращалась в средство «конституционной подмены», находящееся в распоряжении действующего по своему усмотрению главы государства и могущее в течение долгих месяцев служить-подменой «официальной» конституции. Вполне естественно, что Государственный совет мог согласиться с полной приостановкой своего контроля над всеми исключительными «мерами» в течение краткого периода. Однако^ он попытался спасти максимум возможного юридического контроля, как. только ст. 16 стала псстоянной основой правления.

§ 3. ЗАКОН И РЕГЛАМЕНТ

Конституционное нововведение, представляющее наибольший интерес для административного права, относится прежде всего к определению закона и регламента и их соотношений.

h

41

■лительной власти или в отношении второстепенных регламентов нижестоящими административными органами.

Но с точки зрения материальной регламент выделялся внутри всей совокупности административных актов благодаря тому, что он содержал «общие и безличные» предписания и тем самым отличался от нерегламентарных административных актов.

Таким образом, между законом и регламентом существовало сходство с тонки зрения материальной и имелись различия с тонки зрения формаль - ной. Действительно, с точки зрения материальной регламенты, как н большинство законов, содержали общие и безличные правила. С точки зрения формальной существовали различия. В то время как закон признавался «выражением общей волн» и, как таковой, находился вне всякого судебного контроля относительно своей действительности, регламент, наоборот, не будучи творением представителей нации и как подзаконный, мог быть объявлен

.компетентными судебными органами недействительным или не подлежащим лрнмененню.

В действительности, как это можно будет увидеть в связи с юридиче - ским режимом закона н регламента, различия намного превосходят сходство. Причина этого в традициях французского публичного права, которое придает гораздо больше значения критериям формальным, нежели критериям материальным.

2. Юридический режим закона и регламента. Нижеизложенное относится исключительно к регламентам высшего порядка, то есть к тем, которые могли приниматься в форме декрета президентом республики в период действия режима, установленного конституцией 1875 г. и председателем Совета Министров при режиме, установленном конституцией 1946 г.

а) Главная идея состоит в том, что закон, будучи выражением ■общей воли, является актом изначальной власти, актом непререка емым, который занимает высшее место в иерархии норм права. Превосходство норм конституции по отношению к обычному закону •остается чисто теоретическим. Напротив, регламент, административлый акт, является актом «подзаконным», который занимает в иерар хии правовых норм подчиненное по отношению к закону положение ■и не может противоречитьзакону.

б) Некоторые области рассматривались как резервированные за законом либо в силу прямых предписаний конституции, либо в силу «республиканских традиций». Это области, которые по своей

.природе относятся к законодательству (например, правовое поло-

.жение личности, налоги, избирательное право и избирательный режим и т. п.). Но законодатель мог по своему усмотрению пересту пать пределы этой области и вмешиваться в решение любого вопроса, к которому он считал нужным обратиться. Это была законодательная ■область, определяемая самим законом. Следовательно, если существо вали вопросы, обращаться к которым мог только законодатель, то не существовало таких, к которым он не мог бы обратиться. Обла сти, резервированной за регламентом, не существовало.

Исполнительная власть не могла издавать регламенты по вопросам, относившимся к законодательным областям по своей природе

42

или по закону, если только это не были постановления, принятые непосредственно или по предложению самого законодателя относительно мер применения закона. Зато в вопросах, которые не относились к законодательной области по своей природе или по закону, регламент мог действовать автономно: таков принцип, установленный постановлением по делу Лабонпа (см. стр. 28).

Инкорпорация новых вопросов в законодательную область по закону происходила непрерывно в силу присущей парламентариям склонности к расширению своего вмешательства, чаще всего, впрочем, под нажимом избирателей. Это вызывало большие затруднения, так как вопрос, однажды урегулированный законом (даже если речь шла о количестве ослов на национальном конном заводе), включался в законодательную область по закону и малейшее его изменение, необходимое в силу обстоятельств, требовало применения медленной и сложной законодательной процедуры.

Выход из этой ситуации был найден двоякий.

При I I I Республике начиная с войны 1914 г., при IV Республике с момента ее возникновения устанавливается практика законов, именуемых «о специальных полномочиях», предоставлявших главе исполнительной власти право принимать декреты, то есть простые административные акты по вопросам, относящимся к области законов. Конституционность этой практики декретов-законов весьма сильно оспаривалась при I I I Республике. При IV Республике эта практика явилась объектом заключения Государственного совета от 6 февраля 1953 г., доктрину которого можно весьма схематично резюмировать следующим образом: законодатель не может дове - рить исполнительной власти заботу о регламентации законодательных ло своей природе вопросов, то есть отнесенных к исключительному ведению парламента самой конституцией или республиканскими традициямизато при определенных условиях он может «вернуть» исполнительной власти вопросы, которые, не относясь по своей природе к законодательной области, приобрели это качество только по воле парламента, то есть по закону.

Второй выход состоял для законодателя (раздел II закона от 17 августа 1948 г.) в определении области, «резервированной» за регламентом и в кото - рую в принципе закон не должен был аторгаться. Но это разграничение, -осуществленное обычным законом, не имело реального значения, поскольку в любой момент законодатель мог в связи с каким-либо особым случаем отобрать у регламентарной власти ту или иную часть области, резероирошпшой за ней законом от 17 августа 1948 г.

в) Закон являлся неоспоримым актом, правомерность которого не могла быть поставлена под сомнение ни прямо, ни косвенно, ни перед судом, ни перед какой-либо иной властью. Более того, никакое дело об ответственности, возбужденное против государства, не могло быть основано на предполагаемой ошибке законодателя (см. ниже, стр. 257). Закон являлся, следовательно, помимо всего прочего, еще и безупречным.

Верховенство конституции по отношению к обычным законам в связи с отсутствием санкций было чисто теоретическим. В этом отношении создание псевдоконституционного контроля конституцией 1946 г. не изменило положения. Действительно, этот конституционный контроль мог служить практически только разрешению юридических конфликтов между двумя палатами и не предоставлял никаких средств гражданам для оспаривания правильности закона. Кроме того, и что особенно важно, этот конститу - ционный контроль мог быть использован только до промульгации закона. Закон, однажды промульгированный, являлся (за исключением случая

43

i

•ИГ:If.

I

№

ш

последующей отмены законодателем) окончательно инкорпорированным в правовой порядок. Никакой суд, никакая власть не могли оспорить его правильность.

Регламент, наоборот, как и любой другой административный акт, мог быть оспорен. Его можно было передать на рассмотрение административному судье в целях аннулирования в связи с превышением власти, а в определенных случаях общие суды сами могли констатировать его неправомерность. Поскольку всегда мог быть поставлен вопрос о соответствии регламента закону, регламент не мог обрести силу законодательного акта. Наконец, в то время как закон никогда нельзя было рассматривать как «ошибочный», регламент, напротив, мог быть признан дефектным, что влекло за собой ответственность публичной власти. Регламент не являлся «безупречным» актом.

г) Традиционное соотношение между законом и регламентом являлось одновременно основанием и иллюстрацией идеи, согласно которой управление является главным образом деятельностью исполнительной власти. Осуществление регламентарной власти, как и всякой иной административной деятельности, представляет собой деятельность по исполнению закона, подразумевая, конечно, что этот термин содержит в себе общую инвеституру и осуществление ' собственной власти, а также подчинение. Регламентарная власть I осуществлялась в целях исполнения закона, на основе закона

ив тех областях, которые не были урегулированы законодателем.

Б.Закон и регламент по конституции 1958 е.

1.Вопросы, отнесенные к ведению законодателя, перечислены

вст. 34 конституции. Наряду с этим ст. 37 устанавливает, что вопро сы, не относящиеся к области законодательства, решаются в адми нистративном порядке. Таким образом, регламентарная компе тенция становится в административном плане общим правом, тогда как законодательная компетенция — исключением.

2.Область, предоставленная законодателю по ст. 34 конститу ции, определена двояко. По отдельным вопросам законодательная компетенция не имеет ограничений, по другим она распространяется только на «основополагающие принципы».

Таким образом, осуществление регламентарной власти должно рассматриваться, по меньшей мере на первый взгляд, применительно к трем случаям:

а) вопросы, отнесенные в своей совокупности (например, публичные свободы) к ведению законодателя: регламентарная власть осуществляется только в целях установления мер, необходимых для применения закона, но законодатель свободно может вмешиваться в детали применения закона настолько, насколько он пожелает! j Регламентарная власть сохраняет здесь свой традиционный харак- '

44

тер власти, полностью подзаконной и осуществляемой «остаточно», в пределах, оставленных свободными законодателем;

б) вопросы, отнесенные к ведению законодателя лишь в качестве основополагающих принципов (например, собственность, вещные права, обязательства); законодатель может устанавливать лишь общие принципы, идти далее этого ему запрещено. Регламентарная власть осуществляется в рамках этих законодательных принципов, однако пределы резервированной сферы ограничены, по крайней мере теоретически, независимо от воли законодателя;

в) все остальные вопросы зависят только от регламентарной вла сти, которая осуществляется, следовательно, совершенно назависимо от законодательной власти и ограничена только нормами консти туционного порядка или общими принципами права.

3. Правительство располагает различными конституционными средствами для того, чтобы обеспечить неприкосновенность области, резервированной за регламентарной властью.

а) При наличии любого предложения или поправки со стороны парла мента, не относящихся к области закона, правительство может сослаться

процедуру, предусмотренную ст. 41, премьер-министр (так же как и прези дент республики и председатели палат) может до промульгации закона передать последний на рассмотрение в Конституционный совет, ссылаясь на некомпетентность законодателя в связи с незаконным вторжением в область регламентарной власти.

в) Наконец, даже после промульгации закона инкорпорация D законо дательную область вопроса, регулируемого по своей природе регламентом, не является окончательной. В самом деле, акты, принятые в форме закона! после вступления в силу конституции в тбй степени, в какой они относятся к регламентарным вопросам, могут быть изменены декретом на основе соот

чило своевременно неприкосновенность области, резервированной за регла ментом. Законность постановлений промульгированного закона не может быть поставлена под сомнение; но правительство по крайней мере может на основе соответствующего заключения Конституционного совета репнтегрпровать в область, регулируемую регламентом, вопросы, которые из нее -были изъяты в нарушение конституции.

Зато не существует никакой конституционной процедуры, которая позволяла бы парламенту помешать или парализовать незаконное вторжение правительства в область, предоставленную законодателю. Но поскольку регламенты, как и все административные акты, подлежат судебному контролю в отношении правомерности их принятия и, в частности, обжалованию в связи с превышением власти, любое заинтересованное лицо может потое •бовать в соответствующем случае у судьи аннулирования или неприменения регламента, юридически неправомерного. В числе жалоб, которые могут 1 быть принесены любым заинтересованным физическим или юридическим : лицом против регламента, очевидно, возможны и жалобы на некомпетен .;. мость, основанные на незаконном вторжении регламента в законолятелГ

коном и регламентом, гарантируется двумя органами. Защита регламен45

тарноЛ области от незаконного вмешательства законодателя поручена Конституционному совету, передача на рассмотрение которому осуществляется на основе одной из указанных выше процедур. Защита законодательной области от незаконного вторжения регламентарной власти остается, согласно традиции, доверенной Государственному совету, судье по вопросам превы - шения власти, что не исключает возможности рассмотрения вопроса о незаконности в определенных случаях общим судом.

4. Наконец, в то время как конституционность законов «о специальных полномочиях» оспаривалась в период I I I Республики и ограничивалась определенными вопросами в период IV Республики (вышеупомянутое заключение Государственного совета от 6 февраля 1953 г.), ст. 38 конституции позволяет правительству испрашивать у законодателя полномочия принимать путем ордонансов (то есть согласно прежней терминологии декретов-законов) постановления по вопросам, обычно относимым к области закона. Единственные ограничения, устанавливаемые конституцией в отношении этого «полномочия», касаются процедуры; нет, однако, ни одного' вопроса законодательного характера, который не мог бы быть объектом подобного полномочия.

В.Значение конституционных положений о законе

ирегламенте

Значение юридической революции, осуществленной ст. 34 и 36 конституции, подчеркивалось неоднократно. Зачастую оно чрезмерно преувеличивалось; необходимо, однако, оценить его, сохраняя чувство меры.

1. Главное состоит в том, что отныне законодательная область по отношению к сфере административного права представляет собой область определенно ограниченную; регламентарная власть не может проникнуть в законодательную область (за исключением законода тельного полномочия в соответствии со ст. 38), но и законодатель, не может выйти за ее пределы. Область регламентарной власти является действительно неприкосновенной; даже с согласия прави тельства она не может быть сужена (по крайней мере открыто) и охватывает все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению законодателя. Регламентарная компетенция представляет собой нормотворческую компетенцию общего права; законодательная компетенция является таковой в порядке исключения. Это также означает, как будет показано ниже, что управление представ ляет собой государственную деятельность, основанную па общем праве.

2. Не менее ясно, что управление, которое ранее можно былоопределить как исполнение закона в самом широком смысле дан ного термина, сейчас выходит за пределы этой задачи. Определение; управления как исполнение закона в прошлом оправдывалось тем, что, если исполнительная власть вмешивалась спонтанно и при*]

46

отсутствии прямого законодательного полномочия, она оставалась «потенциально» в пределах законодательных рамок. В любой момент и несмотря на наличие рагламента законодатель мог принять к рас~ смотрению и разрешить данный вопрос. Сверх того Государственный совет при помощи теории общих принципов права (см. стр. 191). подчинял любую административную деятельность «неписаному закону».

Напротив, согласно конституционной системе 1958 г., задача исполнения закона представляет собой только один из аспектов, административной деятельности. Он проявляется лишь тогда, когда правительство должно обеспечить применение пли дополнить законодательство, принятое в рамках ст. 34 конституции. Однако в области, отнесенной к ведению регламентарной власти, она действует не только непосредственно и автономно, но независимо по отношению к закону. Более того, во всех случаях, когда административный судья захочет подчинить административную деятельность, в области, резервированной за регламентом, «общим принципам права», предполагается, впрочем ошибочно, что он может это сделать, лишь придавая этим принципам конституционное, а не только, законодательное значение (см. стр. 192).

3. Следует, однако, отвергнуть любой анализ, который направлен на различение закона и регламента исключительно или главным образом на основе материального критерия, а тем самым и вывод об утрате формальным критерием своего традиционного значения.

Если действительно законодательная область утратила неограниченный характер, который ей был некогда присущ, закон сохранил специфичный юридический режим, применение которого определяется чисто формальным критерием и который отделен пропастью от режима регламентов и административных актов вообще.

Действительно, акт, вотированный и промульгированный в порядке, предусмотренном конституцией, по вопросам, отнесенным к сфере закона (что представляет собой формальное определение закона), подчиняется юридическому режиму, отличному от режима любого иного нормативного акта, и может быть охарактеризован так: закон, юридически неоспоримый акт.

Контроль Конституционного совета относительно конституционности закона осуществляется только до промульгации. Промульгированный закон не может ни со стороны Конституционного совета, , ни со стороны какого-либо судебного учреждения или иной власти быть объектом решения, направленного на его аннулирование или признание его недействительности.

законодатель рассмотрел определенные вопросы, резервированные за,

47

пред* тцее оспоренные меры.

Столь же трудно усмотреть, каким образом конституция может предоставить возможность какому-либо судебному учреждению провозгласить «виновной», то есть «недозволенной», законодательную деятельность после промульгации закона.

Таким образом, традиционный авторитет законодательного решения сохранен конституцией 1958 г. Как и в прошлом, промульгированный закон остается «актом неоспоримым» и «актом безошибочным». И применение этого юридического режима, превосходящего правовой режим любого иного публичного или частного правового акта, за исключением конституции, связано единственно с формальным критерием: применением установленной конституцией процедуры голосования и промульгации.

Необходимо, однако, остерегаться какой бы то ни было путаницы. С точки зрения политической и конституционной закон не является более ни актом «изначальной власти», ни «актом необусловленным», поскольку в ходе его выработки он может быть, подвержен конституционному контролю, особенно относительно компетенции. Но с точки зрения того, что интересует специально административное право, промульгированный закон сохраняет свою былую природу, то есть свой неоспоримый и безошибочный характер. Другими словами, если законодатель не является более суверенным, закон как совершившийся нормативный акт остается суверенным.

4. Регламенты остаются тем, чем они были в прошлом, то есть

разновидностью административных актов.

49

'4-0439

Некоторые из полномочий президента и премьер-министр касаются конституционных взаимоотношений публичных властей

Эти полномочия не подпадают под действие административной юридического режима. Таковы: назначение премьер-министр и министров, внесение законопроектов, роспуск Национальной собрания. Их нельзя отнести к административным актам как в сил специального юридического режима, который регулирует их осу ществление, так и в силу традиции публичного права, которую KOI ституция 1958 г. в этом отношении не затронула.

То же самое относится к сношениям с иностранными государ

тает характер деятельности, регулируемой нормами общего права не только по отношению к законодательной, но и к любой другой деятельности государства.

Судебная деятельность государства, независимо от того, осуществляется ли она административными или общими судами, представляет собой исключение. Только если государственная деятельность соответствует определенным критериям, она может быть названа судебной деятельностью и подчинена особому правовому режиму. Судебный характер не презюмируется.

Веще большей степени исключительный характер по сравнению

садминистративной имеет дипломатическая деятельность государ-

ственных органов. Акты и действия, затрагивающие отношения государства с иностранными государствами или международными организациями, изымаются из сферы административно-правового регулирования только при наличии определенных условий, и в частности при условии прямой причастности к акту пли рассматриваемому действию иностранного публичного юридического лица. В еще большей степени, нежели судебная деятельность, дипломатическая деятельность не презюмируется.

Наконец, существует и во внутригосударственной области правительственная деятельность, которая не носит административного характера. Это всякого рода деятельность, которая касается отношений публичных властей между собой и которую именуют иногда «смешанной».

При I I I и IV Республиках эта деятельность не могла быть связана 1 с исполнением закона и обладала особым режимом, который регламентировался нормами не административного, а конституционного права. Конституция 1958 г. не только сохраняет, но и усложняет ее в тон степени, и какой эта «смешанная» деятельность приумножается при бпцефальном правлении. Основание, в силу которого эта деятельность не подчинена адмнннстратнв-■ ному режиму, состоит в том, что в условиях действия нынешней консти - туции, как и предшествовавших, управление остается исключительно правительственной деятельностью. Таким образом, акты или действия, посред - ством которых правительство поддерживает отношения с другими отраслями государственной власти, нельзя рассматривать ни как административные, ни как подчиненные административному режиму, ни как зависящие от административного судьи. И в данном случае речь идет об исключительной деятельности и об исключительном режиме. Правительственная деятельность презюмнруется как управленческая, и эта презумпция может отступить только перед доказательством того, что к рассматриваемому акту или действию прямо прнчастен конституционный орган, иной, нежели правительство или президент республики, либо что акт или действие относятся к области конституционных отношении между главой государства и правительством.

Таким образом, управление есть не что иное, как деятельность 'и, государства, регламентируемая нормами общего права. Таким г образом, административный режим представляет собой режим общего права в той его части, в которой это право регламентирует деятельность государства. Существование публичных коллективов, иных, нежели государство, не изменяет сказанного. Выше уже

S3

было показано, что административная деятельность данных коллективов не только представляет собой деятельность, регламентируемую нормами общего права, но и

деятельность, отличающуюся от любой другой формы деятельности коллективов.

В. Публичная власть и частное управление

Ранее уже было сказано, что при административной деятельности могут быть использованы и средства «частного управления», которые влекут за собой по меньшей мере ограниченное применение норм частного права. В чисто практическом смысле частное управление представляет собой один из видов осуществления административной деятельности. Следовало бы даже сказать, что административное право подразделяется на две отрасли: публичное административное право (обычно именуемое административное право) и частное административное право (то есть совокупность норм частного права, применяемых к частному управлению).

Более кратко: административное право является общим; правом публичной власти.

54

ГЛАВА ВТОРАЯ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Раздел I ОСНОВЫ И ПРИРОДА

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

5 I. ЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Под административным правом можно понимать право администрации, и в этом смысле каждая цивилизованная страна обладает административным правом, ибо обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации.

Между тем в точном смысле этого слова административное право существует лишь постольку, поскольку эта совокупность норм по своему существу отличается от тех, которые применяются к отношениям между частными лицами.

Без сомнения, в любом случае частное право не может быть просто так применено к административной деятельности и отношениям, которые она порождает. Необходимы, например, специальные законы для определения административной организации, для регламентации осуществления определенных прерогатив, которыми обладают только публичные юридические лица (например, право экспроприации). Однако может случиться и так, что частное право явится правилом, а специальные законы — исключением.

Итак, административное право выступает как нечто совершенно иное, нежели совокупность изъятий, привносимых законом в применение частного права к административной жизни. Его часто изображали как полностью автономную совокупность норм, отделенных в целом от частного права.

Это положение об автономии административного права получило впервые ясную формулировку в знаменитом постановлении по делу Бланко (ТК, 8 февраля 1873 г.). Хотя это постановление имеет в виду только нормы, относящиеся к ответственности администрации, его формулировки были распространены на административное право.

I I 3 4 («Соглашения, законно заключенные, занимают место закона для ■ т е х , кто их заключил») не применяется к административным договорам, ' к()тирие( наоборот, в определенных пределах могут быть в одностороннем ■упорядке1 изменены администрацией.

itwr

Аналогично правовой режим имущества, составляющего часть публичного сектора администрации, основывается на специальных принципах (неотчуждаемость, неотъемлемость), которые глубоко отличны от норм, регулирующих право собственности, установленных Гражданским кодексом.

Вся теория исполнительных решений полностью оригинальна и не имеет своего аналога в частном праве.

Подобное описание автономии административного права, однако, не вполне точно. В своей диссертации о применении частного права административным судьей Жан Валнн ставит под сомнение если не само понятие автономии административного права, то по крайней мере значение последнего. Он показывает, что случаи, когда административный судья применяет для разрешения спора нормы, содержащиеся в кодексах и законах частного права, гораздо более многочисленны, чем обычно предполагают. В результате традиционное представление об автономии административного права, отличного «в целом» от частного права, становится весьма спорным.

Однако остается незыблемым положение классической теории о том, что в противоположность судье общего суда административный судья решает самостоятельно, применяются ли кодексы или законы частного права к тем или иным делам, относящимся к его юрисдикции. В соответствующих случаях он сам создает подлежащие применению нормы или полагает излишним отступление от норм частного права.

особенно начиная с 1792 г., взяли это на себя. Наполеон еще более форсировал создание иерархического централизованного государства и авторитарного управления. Политические институты подверглись демократизации; административный аппарат тем не менее сохранил характерные черты прошлого, которые в определенном. отношении даже усилились.

Б. Разделение административных и судебных властей

Происхождение и значение принципа разделения административных и судебных властей, требующего, чтобы споры, в которых замешана администрация в качестве публичной власти, были изъяты из юрисдикции обычных судов, то есть общих судов, находящихся под контролем Кассационного суда, будут изучены в дальнейшем. При зарождении, то есть в период революции, этот принцип предусматривал, что споры, возникающие в процессе осуществления управления, подлежат суду самой администрации в лице главы исполнительной власти. Однако специализация Государственногосовета на подготовке решений главы исполнительной власти но таким спорам привела к образованию специализирующегося на рассмотрении этих дел суда — административного судебного учреждения.

Предполагалось, что административный судья свободен от применения норм Гражданского кодекса и частного права в целом. В результате он был призван выработать преторианское право, каковым является административное право.

В настоящее время охотно оправдывают существование административного суда в отличие от общего судебного порядка необходимостью применения специального права, права административного. Но исторически именно существование административной юстиции привело к рождениюавтономного административного права.

Во Франции раньше н с большей силой, чем где бы то ни было, проявился тот облик администрации, благодаря которому она выступает как организм автономный и по отношению к политической власти, и по отношению к гражданам, организм со строгой иерархией и централизацией, деятельн которого, направляемая из столицы, ощущается в самых далеких окра национальной территории. Французам кажется совершенно естественным, что администрация п од чине и а специальному правовому режиму.

Раздел 11 , ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО -

'ПРАВО, СОЗДАВАЕМОЕ ПРЕИМУЩЕСТВЕННО СУДЬЕЙ

>Административное право некодифицированно (то, что называют административным кодексом, представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя).

57