vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

мины, применявшиеся законодателем в первой половине XIX века, щ не имеют большого значения, ибо сама терминология еще оставалась ™ туманной; ныне применяемое различие еще не было установлено.

■Отметим, что, согласно конституции 1958 г., закон устанавливает ; правила, касающиеся создания категорий публичных учреждений, -

Второй широко использовавшийся критерий — это критерий про-, нисхождения публичного учреждения. Публичное учреждение отли-' чается от общественно полезного учреждения тем, что инициатива его создания принадлежит законодателю или администрации, тогда -как обычно общественно полезное учреждение обязано своим созданием частной инициативе.

Данный критерий, возможно, полезен, но он не является абсо - лютно определяющим или безусловно необходимым.

Третий критерий, заменяющий в соответствующих случаях указанные выше или применяемый в комбинации с ними, состоит ' в природе деятельности учреждения. Если считать, что данное -объединение осуществляет действительно деятельность публичной службы, то это будет основанием для того, чтобы видеть в нем пуб личное учреждение. Если, напротив, рассматриваемое объединение, преследуя цели, представляющие общественный интерес, не осуще ствляет в действительности публичную службу, речь будет идти просто об общественно полезном учреждении. Но данный критерий становится все менее пригодным, по мере того как все более нечетким

i

Наконец, последний критерий, использованный судебной прак-1 тикой и, пожалуй, представляющий собой решающий аргумент в тех случаях, когда никакой другой критерий не приводит к результатам, состоит в возможности использования рассматриваемым объединением прерогатив публичной власти. Если законодатель j наделил данное объединение прерогативами, выходящими за рамки1 общего права и представляющими собой действительно прерогативы ' публичной власти, то о нем можно говорить как о подлинном публичном учреждении. Типичным примером может служить синдикат собственников, представляющий собой объединение лиц, которое занимается проведением полезных для сельского хозяйства работ, например по ирригации или осушению. В данном случае действительные цели публичной службы отсутствуют. Проводимые работы, безусловно, полезны для коллектива, как и всякая экономическая деятельность, но их особая цель состоит в извлечении дохода из имеющихся в распоряжении синдиката ресурсов и средств производства, и эта цель сама по себе не является целью, представляющей всеобщий интерес, речь идет о частных интересах. Однако Трибунал по конфликтам, не колеблясь, признал за синдикатами собственни-'З ков характер публичного учреждения. Основанием для такого'^

.признания послужило наличие у синдиката прерогатив публичной?

власти. В частности, он обладал правом принудительного включения в свой состав собственников, чьи владения расположены в районе деятельности синдиката, и правом взимания платежей с членов объединения, то есть прерогативами, выходящими за рамки общего права.

В данном случае, как и в ряде других, Государственный совет не идет по пути использования какого-либо одного критерия. Он пытается, скорее, определить наличие качества публичного учреждения путем изучения положения данного объединения в целом на основе установления большего или меньшего сходства его характера с публичным или частным объединением.

Б. Режим классического публичного учреждения

. Согласно наиболее распространенному доктринальному определению, классическое публичное учреждение представляет собой , публичную службу, являющуюся юридическим лицом. Иначе говоря, публичное учреждение представляет собой специфическую форму децентрализации, осуществляемой посредством служб, поскольку публичные службы приобретают качества юридического лица и финансовую автономию. Данное определение не было все- ; охватывающим (оно исключало, в частности, объединения предпринимателей, не управляющие публичными службами), но тем не менее было общепринято.

Юридический режим классического публичного учреждения характеризуется тремя чертами: это юридическое лицо; это юридическое лицо публичного права; оно управляет публичной службой.

1. Правосубъектность публичного учреждения. Право создания данного юридического лица не принадлежит более законодателю, за исключением тех случаев, когда речь идет о создании новых категорий публичных учреждений (ст. 34 конституции). Конституционный совет уже вынес два решения относительно рассматриваемого понятия: решения от 27 ноября 1959 г. и от 18 июля 1961 г.

Как и всякое юридическое лицо, публичное учреждение располагает собственным имуществом, финансовой автономией и действует на основе принципа специализации, располагая полномочиями и компетенцией только в той области, которая отнесена к его ведению законом и регламентами. Финансовая автономия почти обязательно связана со статусом юридического лица, поскольку обладание собственным имуществом предполагает наличие бюджета и собственной,

.бухгалтерии.

{ 2. Публичное учреждение — юридическое лицо публичного права. Будучи юридическим лицом публичного права, публичное учреждение подчинено режиму публичной власти. Из этого следует, что оно располагает определенными прерогативами, характерными

'для публичной власти, например, оно может принимать исполнительные решения, может прибегать к различным способам официаль-

i

i

ного взыскания по отношению к своим задолжникам. С другой стороны, оно несет также и соответствующие обязанности, то есть оно связано нормами административного права. Кроме того, оно подчинено режиму опеки.

В то время как в отношении органов местных коллективов полномочия по опеке основываются только на нормативных актах, опека в отношении публичных учреждений может осуществляться уже в силу самого характера данных учреждений.

Подчинение публичных учреждений административному режиму влечет за собой определенные последствия, которые было бы слишком долго перечислять, поскольку все их можно свести к указанию на то, что применению подлежит административное право. Публичные учреждения обладают прерогативами публичной власти,

и в частности прерогативой принятия исполнительных решений и официальных действий. Работы, которые осуществляются от их имени, являются при наличии всех других условий общественными работами. Так как публичные учреждения являются юридическим лицом публичного права, к ним применяются правила разграничения подсудности между административным судом и общим судом. Обращение к арбитражу им запрещено.

3. Классическое публичное учреждение управляет публичной службой. Среди всех юридических лиц административного права публичное учреждение, как правило, принадлежит к тем, которые преследуют наиболее узкие цели. Государство обладает самой общей компетенцией; территориальные коллективы обладают компетенцией, специализированной географически, но широкой по своим целям. Напротив, публичные учреждения обладают гораздо более узким полем деятельности, и именно поэтому прежде всего в применении к ним говорят о принципе специализации, хотя данный принцип применяется ко всем юридическим лицам, иным, нежели государство.

Публичные учреждения, управляющие публичными службами, должны соблюдать основные правила публичной службы, и в частности правило равенства всех клиентов.

В. Разнообразие публичных учреждений

Даже если принять во внимание развитие публичных учреждений только в классическом смысле, исходя из понятий, изложенных выше, публичные учреждения предстают как чрезвычайно многочисленные и исключительно многообразные. Соответственно их можно классифицировать различным образом.

1. Публичные учреждения можно классифицировать в зависимости от того, имеют ли они государственный (nationale) характер или нет. Государственным публичным учреждением является не то, которое распространяет свою деятельность на всю территорию страны, а то, чья деятельность по своей природе представляет общего-

450

сударственный интерес, не ограниченный каким-либо определенным округом. Например, факультеты права могут являться государственными публичными учреждениями в силу того факта, что служба образования является государственной службой. Негосударственные публичные учреждения — это те, которые соответствуют деятельности, представляющей интерес лишь для определенной территориальной зоны. Они могут быть учреждениями коммунального либо департаментского характера. Они могут быть ни коммунальными, ни департаментскими, если представляют интерес для округа более обширного, чем департамент, но менее обширного, чем территория государства в целом. Таковы, например, экономические регионы, которые представляют собой государственные публичные учреждения, представляющие интерес для нескольких департаментов .

2. Публичные учреждения классифицируются также в соответствии с природой их деятельности. Например, можно говорить о публичных учреждениях университетского характера (факультеты, лицеи, различные школы, национальный центр научных исследований). Публичные учреждения могут носить социальный характер, имея своей специализацией социальное страхование или здравоохранение, например больницы, приюты, благотворительные

1 учреждения. Можно выделить также публичные учреждения финан- сового характера, например автономные амортизационные кассы, сберегательные кассы и т. п. 3. Наконец, возможна классификация, основанная на более или менее точном определении круга лиц, заинтересованных в управлении публичным учреждением, и более или

менее значительном участии, принимаемом ими в этом управлении.

4. Следует, наконец, напомнить, что в классическом административном праве публичные учреждения использовались в значительно большей степени для осуществления простой деконцентра- цни, чем децентрализации.

§ 2. РАСШИРЕНИЕ ПОНЯТИЯ ПУБЛИЧНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

Нетрудно понять причину все более широкого употребления понятия публичного учреждения. Действительно, в тех случаях, когда законодатель хочет создать новое учреждение, которое он предполагает наделить правами юридического лица, и особенно если это учреждение нового типа, до того мало известного, например национализированные предприятия, он стремится дать ему наименование публичного учреждения. Ведь именно эта категория включает в себя совокупность публичных юридических лиц, которые не являются ни самим государством, ни территориальными

451

или заморскими коллективами.

29*

А.Промышленные и торговые публичные учреждения

Вадминистративном плане понятие промышленного и торгового публичного учреждения объясняется сравнительно легко. В данном

понятии соединяются два хорошо известных понятия, таких, как публичная служба промышленного и торгового характера и публичное учреждение.

Как известно, существуют публичные службы промышленного и торгового характера, которые не подпадают под действие административного права. Эти службы подчинены режиму частного права; их отношения с клиентурой, третьими лицами или собственным персоналом, исключая представителей руководства, регулируются частным правом, а споры рассматриваются общим судом.

Применяемые правила бухгалтерской отчетности являются правилами не публичной, а торговой отчетности. Представляется, что характер публичного учреждения может быть легко придан публичной службе промышленного или торгового характера, не вызывая каких-либо проблем.

Но одна проблема все же возникает. Встает вопрос, не превратилось ли промышленное и торговое публичное учреждение в коммерсанта со всеми вытекающими отсюда последствиями, и особенно его подчинением не только нормам гражданского, но и торгового права. Переход от прилагательного «торговый», обозначающего вид деятельности, к существительному «коммерсант», что влечет за собой применение совершенно нового и особого статуса, порождает многочисленные последствия. Может возникнуть недоумение, каким образом факт признания публичной службы торгового характера юридическим лицом и его превращение в публичное учреждение может изменить существо дела.

Следует, однако, всегда иметь в виду, что в тех случаях, когда публичная служба торгового или промышленного характера осуществляется государством, последнее несет ответственность за его деятельность. Юридическим лицом, действующим через посредство публичной службы промышленного или торгового характера, I является государство; однако государство само не может быть ком- ( мерсантом. Действительно, коммерсантом является лицо, чья профессия — торговля, но в применении к государству нельзя сказать, что его профессия —торговля. Государство ведет торговлю в той или иной области через посредство публичной службы промышленного и торгового характера, но его нельзя признать «коммерсантом». Может случиться, что государство вмешивается в деятельность, которая напоминает торговую, но его главной целью остается, очевидно, защита общегосударственных интересов, а не получение какой-либо прибыли. Бесспорно, по отношению к публичной службе промышленного и торгового характера применяются определенные нормы частного права, как, впрочем, ко всем публичным службам с частным управлением, но из этого вовсе не следует, что данная

452

публичная служба является коммерсантом и таким образом подчинена действию Торгового кодекса.

Предположим теперь, что публичная служба промышленного и торгового характера станет юридическим лицом и преобразуется в промышленное и торговое публичное учреждение. Каковы будут последствия? В таком случае будет существовать юридическое лицо — публичное учреждение, для которого торговля будет не только основной деятельностью, но и смыслом его существования!, (если данное публичное учреждение не осуществляет торговой дея-г телыюсти, то оно не отвечает своему статусу). Его положение' коренным образом изменится, поскольку отныне имеют дело не с государством, которое побочно осуществляет торговлю, а с юридическим лицом, сам смысл существования которого состоит в осуществлении торговли. Разве это юридическое лицо не осуществляет таким образом профессиональную торговую деятельность и не является коммерсантом?

1. Промышленные и торговые публичные учреждения, иные, нежели национальные предприятия. Еще до того, как национали зация достигла широкого размаха, стало очевидно, что законодатель создал много новых публичных учреждений промышленного и тор гового характера, но осуществил это во многом по-разному.

Прежде всего существовали публичные учреждения промышленного и торгового характера, которые не занимались ни промышленной, ни торговой деятельностью. Это были службы, которым желали дать большую свободу деятельности по сравнению с публичными службами, но которые фактически не занимались торговлей или промышленной деятельностью.

Кроме того, существовали подлинные публичные учреждения промышленного и торгового характера, то есть сохранявшие статус публичного учреждения, но активно занимавшиеся торговой и промышленной деятельностью.

Наконец, существовала третья категория публичных учреждений, которые настолько непосредственно занимались торговлей, что стали настоящими публичными коммерсантами и утратили первоначальный присущий им характер публичного учреждения. V

2. Национальные предприятия. Новое и весьма существенное расширение понятия публичного учреждения промышленного и тор гового характера связано с национализацией.

а) Национализация. Первая, впрочем весьма ограниченная, волна национализации имела место в довоенный период начиная с 1936 г. Речь шла о национализации Французского банка, которая, несмотря на употребленный термин, скорее представляла собой реформу статуса банка, чем национализацию; о национализации железных дорог (мера, которая была порождена регулярными субсидиями государства компаниям железных дорог, имевшим постоянный дефицит) и о национализации некоторых предприятий по произ - водству вооружения.

Но волна национализации, прокатившаяся после 1945 г., оказалась гораздо более мощной. Она последовательно затронула

453

публичные (учреждения промышленного и торгового характера. \ Все это вызвало различия в статусе национализированных предприятий, которые обусловлены не столько намерениями законодателя, сколько технико-юридическими условиями, в которых проходила их передача государству. Передача акций акционерных компаний государству была весьма проста; напротив, создание про' мышленных и торговых публичных учреждений породило новые серьезные проблемы.

в) Управление национальными предприятиями. Замена капиталистического управления некапиталистическим могла осуществляться различными способами. Чисто государственное управление

454

посредством чиновников было отвергнуто как не соответствующее самой цели национализации. Было провозглашено, что национализация_не представляет собой ни огосударствления, ни обюрокрачивайя .

"Преобладающее влияние при организации управления национальными предприятиями получила концепция трехстороннего управления. Три категории лиц должны участвовать в управлении национальным предприятием под опекой государства:

представители потребителей; представители персонала; представители самого государства.

Концепция трехстороннего управления пронизывает организацию управления всеми национальными предприятиями, идет ли речь об административных советах национальных предприятий, имеющих форму торговых обществ, или о публичных учреждениях промышленного н торгового характера.

Зато генеральный директор, то есть исполнительный орган, действующий наряду с совещательным органом, каковым является I административный совет, весьма тесно связан с государством и назначается в большинстве случаев декретом. Только в банках и стра-' ховых обществах сохранено в силе правило, согласно которому президент — генеральный директор назначается (при условии , последующего утверждения) административным советом данного общества.

На практике с момента национализации, то есть начиная с 1945 г., происходит непрерывное усиление контроля и опеки государства. Этопроявляется в самых различных областях: финансовый контроль посредством специальных комиссии по проверке счетов публичных предприятии, административный контроль, контроль за управлением, в частности со стороны различных парламентских подкомиссий, получивших широкие полномочия. Закон от 17 ноября 1958 г., регулирующий функционирование палат парламента, предусматривает образование «контрольных комиссий», но не на постоянной основе.

В настоящее время отношение к трехсторонней системе управления изменилось. Проявляется тенденция заменить данную систему новыми, более концентрированными формами управления. Подтверждением тому может служить недавно введенная организация управления Предприятием по изысканию и добыче нефти (декрет № 65-1117 от 17 декабря 1965 г.) и особенно Горнодобывающим и химическим предприятием (декрет № 67-797 от 20 сентября 1967 г.). Руководство указанными предприятиями осуществляется советом из ,12 членов во главе с председателем административного совета, который «обеспечивает управление предприятием» (ст. 16).

«Управление Горнодобывающим и химическим предприятием осуществляется директоратом и контролируется наблюдательным советом» (ст. 5). Роль основного руководителя возлагается на директорат, состоящий из 3—5 членов, который «наделяется самыми широкими полномочиями действовать при всех условиях от имени пред-

455

приятия» (ст. 12). Наряду с этим активно действующим органом узкого состава наблюдательный совет, состоящий из 12 членов, «.осуществляет постоянный контроль за управлением предприятием со стороны директората» (ст. 22). Ни один из членов наблюдательного совета не может входить в состав директората (ст. 26). Стремление к эффективности явно отодвигает на второй план принцип

участия.

г) Промышленный и торговый характер национальных предприятий. В различных формах законодатель всегда подчеркивал промышленный и торговый характер национальных предприятий, и это влечет за собой различные последствия для национализированных предприятий.

Во-первых, финансовое управление и отчетность на этих пред- ' приятнях относятся обычно к типу торговых. Здееь.де существует" ^бюджета, имеется лишь план предполагаемьис_р_асходов*"Й"^дЪ"ходовь ^ как это и делается на всех более или менее важных-предприятиях. - Отчетность ведется в соответствии с системой, принятой в торговом ',--. .праве и торговой практике, несмотря на подчинение финансовому

'контролю со стороны комиссии по проверке счетов публичных пред- "' приятии.

Национальные предприятия получают прибыль, и они не только ;_ могут, но и должны стремиться к ее получению,' принимая во вни- j мание, что обязаны осуществлять определенные капиталовло-

(' жения за счет своих прибылей. Правила, согласно которым при-

•быль распределяется частично для финансирования собственных 1 нужд предприятия, частично идет персоналу, частично государству,

весьма сложны и варьируются в зависимости от рассматриваемого

предприятия.

Во-вторых, отношения между предприятием н его персоналом регулируются частным правом. Правда, вмешательство законодателя привело к тому, что статус персонала, например «Газ де Франс» и «Электрисите де Франс», устанавливается в законодательном или регламентарном порядке, но тем не менее этот статус остается частноправовым. Он применяется, впрочем, и к персоналу, занятому на аналогичных предприятиях, и споры, возникающие в связи с его применением, подсудны общему суду и даже судам прюдомов, что, как уже отмечалось, еще больше подчеркивает торговый и промышленный характер данных предприятий. Однако решение директора французского радио и телевидения (до создания ОРТФ) имело характер административного решения, регламентарного по своей природе.

В-третьих, отношения с потребителями, а также договоры

иответственность национальных предприятий регулируются частным правом.

Правда, существуют известные трудности в разграничении сфер»

.применения публичного и частного права в области общественных 'работ. Если ущерб вызван общественными работами, осуществляе-

456

деленными публичными службами — электроснабжением и газо-'i снабжением соответственно — на основе-режима-к-онцессии, режима, \ которому, впрочем, подчинено большинство предприятий, подверг-'/ \шихся национализации. Однако трудно признать характер

публич-ной службы за деятельностью, например, заводов Рено. Дело п том, что, как это показал проф. Риверо, понятие публичной службы стало чрезвычайно расплывчатым, и в силу того, что отсутствуют четкие критерии публичной службы, весьма затруднительно сказать, осуществляет ли то или иное национальное предприятие управление публичной службой или нет.

е) Национальное предприятие и публичное учреждение.

Национальные предприятия существуют в самых разлнчныхформах. Банки и страховые компании представляют собой просто-напросто торговые общества, все акции которых принадлежат государству, и, несмотря на странность этого положения, оно никогда не вызывало юридических проблем. По отношению к указанным предприятиям применяются почти в чистом виде нормы акционерного права.

В известной мере подобным же образом обстоят дела и с заводами Ренр, которые представляют собой промышленное и торговое учреждение (определе - ние «публичное» опущено). В данном случае можно говорить о неназванном юридическом лице, которое не является публичным учреждением и вследствие этого полностью подчинено действию частного права, за исключением некоторых правил, касающихся контроля за управлением.

Примерно то же самое можно сказать и о смешанных обществах, объединяющих публичные и частные капиталы, например Национальное общество железных дорог, национализированных еще в 1937 г.

Более сложный случай представляют такие предприятия, как «Газ де Франс», «Электрнсите де Франс» или «Шарбоинаж де Франс», которые законодатель квалифицировал как публичные учреждения промышленного и тор- , гового характера. Вопрос в том, подчинены ли они обычному режиму публич ных учреждений; могут ли они, например, заключать арбитражные соглашения или другие компромиссные соглашения.

Следует отметить, что публичные учреждения промышленного и торгового характера, определенные законодателем подобным образом, лишь весьма отдаленно похожи на традиционные публичные учреждения, даже если последние квалифицировались в качестве промышленных и торговых. Не существует общих черт между публичными учреждениями финансового характера, такими, например, как депозитная касса, или даже публичным учреждением, которое квалифицировано законом как имеющее промышленный и торговый характер, с одной стороны, и такими крупными коммерческими предприятиями, активно участвующими в деловой жизни, какими являются «Газ де Франс», «Электриснте де Франс» и «Шарбоннаж де Франс» — с другой.

Агенты публичных учреждений являются обычно государственными ^ чиновниками. Однако качество чиновника, конечно, не принадлежит персо- > налу национализированных предприятий, существующих в форме публичных учреждений промышленного и торгового характера.

457

Иначе говоря, в своих отношениях с третьими лицами национальные^ предприятия, созданные в форме публичных учреждений, ведут себя точно так же, как обычные торговые и промышленные предприятия. Торговля занимает в их деятельности настолько существенное место, что возникает вопроса сохраняется ли в данном случае что-либо от понятия публичного учреждения, которое само по себе в значительной мере противоречит понятию торговой деятельности. Как замечает проф. Риверо, термин «публичное учреждение» в применении к национализации лишается своего содержания.

ж) Неопределенность предмета. Понятие национального пред-i

приятия, созданного в форме публичного учреждения, в силу раз- * личных причин представляется по своему существу чрезвычайно

• неопределенным.

В 1945—1946 гг. законодатель был весьма мало озабочен юридической техникой и преследовал главным образом определенные политические цели. Но он не позаботился о том, чтобы выразить эти политические цели при помощи юридического языка, который не оставил бы места для сомнений. В результате в право, относящееся к институту национализации, была привнесена почти беспричинно (ибо законодатель должен был сам разрешить проблему) целая серия затруднений.

3. Учреждения, управляющие публичными службами и не обладающие качествами публичного учреждения. Согласно судебной практике, которая уже рассматривалась выше, на некоторые учреждения, не обладающие качеством публичного учреждения, может быть возложена функция управления публичными службами. Так обстояло дело, как известно, с организационными комитетами периода Виши и некоторыми другими учреждениями. Так обстоит дело с объединениями лиц свободных профессий (объединение врачей, объединение архитекторов и т. д.), которые управляют публичной службой, не обладая качествами публичного учреждения.

Б. Расчленение понятия публичного учреждения

Совершенно ясно, насколько трудно привести к единству понятие публичного учреждения и какие серьезные различия существуют, например, между Парижским университетом, с одной стороны, и «Газ де Франс» или «Электрисите де Франс»— с другой. Именно это хотел сказать проф. Валин, отмечая, что понятие публичного учреждения стало, понятием родовым, а не понятием видовым/

Возможно, следует пойти еще~далее и поставить вопрос о том,

458

■сохраняется.ли единое понятие публичного учреждения, не произошло ли его расчленения. Общие черты между различными публичными учреждениями настолько сведены к минимуму, что возможность сохранения единой концепции публичного учреждения весьма сомнительна.

На деле публичное учреждение не отвечает более ни единому юридическому определению, ни единому юридическому режиму. i I. He существует единого определения публичного учреждения, v Согласно традиционному значению, публичное учреждение явля-v -i лось публичной службой, наделенной правами юридического лица. * »' 1чЕго существование было связано с технической децентрализацией. "' Это определение не может быть сохранено. Действительно, существуют публичные учреждения, не управляющие публичной службой. Таковы, например, профессиональные ассоциации или компания «Шарбоннаж де Франс». Говорить о последней, что она управляет публичной службой, означало бы чрезвычайное расширение ■самого понятия публичной службы.

Наоборот, специализированные юридические лица, управляющие публичной службой (например, организационные комитеты

иобъединения лиц свободных профессий), не являются публичными учреждениями. Итак, дать единое определение публичного учреждения невозможно.

2.Юридический режим различных публичных учреждений не является сам по себе единым. Классические публичные учреждения

ипубличные учреждения промышленного и торгового характера ■ (в самом распространенном значении данного термина примени-

тельно к определенным национальным предприятиям) не имеют ; общих черт. Невозможно привести нормы, которые бы единооб- j,. разни применялись ко всем публичным учреждениям, вне зависи- ' 1мости от их природы.

3. Недавнее увеличение числа территориальных публичных учреждений (общая организация районов Сахары; городские дист- 1 ри.кты; дистрикт региона Парижа), представляющих собой свое-| 1образный гибрид публичного учреждения и территориального кол-. Цлектива, оддождает еще большую неопределенность и создает угрозу %ильной централизации, характерной для Франции.

4. Если попытаться осуществить синтез того, что означает термин «публичное учреждение» во французском праве, то можно

квыявить главным образом три элемента: ' каждое публичное учреждение является юридическим лицом; .. каждое публичное учреждение имеет общественно полезную

ель, из чего, однако, не следует, что оно управляет публичной ^службой;

каждое публичное учреждение находится под определенной

опекой со стороны государства.

Однако указанные три элемента слишком расплывчаты и в действительности могут быть применены и к общественно полезным

459

учреждениям, которые также являются юридическими лицами, преследующими общественно полезную цель, и находятся под опекой государства. Итак, в результате проведенного анализа мы вновь пришли к тому, с чего начали изучение административного права: понятие публичного учреждения столь расплывчато, что совпадает с понятием общественно полезного учреждения.

Совершенно очевидно, необходимы значительные усилия для того, чтобы разработать достаточно широкое, гибкое и вместе с тем единое понятие публичного учреждения. Наиболее рациональным было бы согласиться с тем, что при достижении определенного уровня коммерческой деятельности данное предприятие теряет характер публичного учреждения; существует нечто совершенно отличное — торговое юридическое лицо или, если предпочтительней, «публичный коммерсант».

Раздел II ОБЪЕДИНЕНИЯ ЛИЦ

СВОБОДНЫХ ПРОФЕССИЙ

К области административного права относятся лишь некоторые аспекты данной проблемы.

Представители ряда профессий уже в течение весьма длительного времени объединены в корпорации; это главным образом представители профессий, сотрудничающих с юридическими службами и министерствами. Эти корпоративные организации, объединяющие адвокатов, поверенных, нотариусов, всегда были и остаются под контролем судебных органов, что является совершенно нормальным, так как они сотрудничают с последними. Однако позже в благоприятных условиях, сложившихся при режиме Виши, а затем при Освобождении, свои корпоративные организации обрели и представители других профессий, причем последние оказались под опекой, если можно так выразиться, административных органов. Так обстоит дело в отношении медицинских профессий (врачей, фармацевтов, хирургов, дантистов, акушеров, ветеринаров), экспер- тов-счетоводов, архитекторов, экспертов-землемеров.

§ 1. СТРУКТУРА ОБЪЕДИНЕНИЯ ЛИЦ СВОБОДНЫХ ПРОФЕССИЙ

Структура объединений лиц свободных профессий основана на определенных принципах.

Прежде всего речь идет об объединениях, принадлежность к которым обязательна для лиц, желающих заниматься данной профессией: принятие в объединение — одно из условий осуществления данной профессии.

>

460

Наконец, все организации управляются при помощи выборных советов и подчинены судебному контролю административного суда. Последний рассматривает жалобы, приносимые на решения советов в случае превышения ими власти или на незаконность действий этих советов, если речь идет о вынесенных ими решениях судебного характера.

5 2. полномочия

Государственный совет в одном из своих судебных постановлений, о котором будет сказано ниже, указал, что объединения лиц свободных профессий осуществляют публичную службу по организации лицданной профессии. На объединение лиц свободных профессий не возлагается публичная служба по осуществлению профессии; во Франции не существует общей врачебной публичной службы или общей фармацевтической публичной службы, которые были бы возложены на объединение врачей или объединение фармацевтов, но существуют публичные службы по организации лиц, занимающихся врачебной или фармацевтической деятельностью, что относится к компетенции объединений лиц свободных профессий.

Полномочия объединений лиц свободных профессий различны по своей природе:

1. Некоторые полномочия имеют по своей природе администра тивный характер. Так обстоит дело, в частности, в том случае, когда объединение осуществляет, если ему это дозволено, регламентарную деятельность.

Регламентарная деятельность, естественно, прежде всего относится к внутрнорганизационным вопросам того или иного объединения. Однако в определенных случаях объединение лиц свободных профессий может вырабатывать регламенты, обязательные для своих членов, в частности кодексы, регулирующие отношения между врачами, а также между ними и пациентами. Данные кодексы обычно приобретают силу после их утверждения административными органами или даже издаются в форме декретов, исходящих от правительства.

Вторая категория административных полномочий касается вопроса о доступе к осуществлению профессии. Решения, посредством которых совет объединения (обладающий, впрочем, в этом вопросе связанной компетенцией, поскольку он не может произвольно препятствовать доступу к профессии) принимает в члены того пли иного кандидата в соответствии с полученным им дипломом

ипроявленными способностями, носят административный характер

иподвержены контролю судьи, рассматривающего дела по превы-

шению власти.

2. Кроме того, объединение осуществляет судебные функции. Так, советы низовых звеньев, а в порядке апелляции Центральный совет объединения выносят решения относительно дисциплинарных

461

с:

с

с

г

'

проступков членов объединений и накладывают на них дисциплинарные санкции, например временное отстранение от осуществления данной профессии или исключение из объединения. Они выносят судебные решения, контроль за которыми, если они приняты в последней инстанции, осуществляет административный судья при условии кассационного обжалования, последовавшего после того, как все средства обжалования в различные инстанции объединения исчерпаны.

§ 3. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОБЪЕДИНЕНИЙ ЛИЦ СВОБОДНЫХ ПРОФЕССИЙ

Объединения лиц свободных профессий, бесспорно, представляют собой учреждения, подчиненные действию публичного права.

Прежде всего это можно сказать в отношении осуществления данными объединениями публичной службы, которая, как это следует из постановления Государственного совета по делу Буган,. на них возложена. Государственный совет признает контроль судьи, рассматривающего дела по превышению власти, за решениями о принятии в члены Высшим советом объединения врачей, поскольку «законодатель имел в виду сделать из организации и контроля за осуществлением медицинской профессии публичную службу».

В силу признанных за объединениями прерогатив публичноправого характера, и особенно права принимать исполнительныерешения, касающиеся доступа к осуществлению профессии, а равно- в силу признанной за ними ограниченной регламентариой власти, эти объединения также подчинены действию публичного права. Следовательно, совершенно естественно, что административный судья может выносить заключения относительно законности их решений административного или судебного характера.

Однако если при осуществлении публичной службы объединения лиц свободных профессий подпадает под действие публичного права, что находит свое проявление в их прерогативах и контроле, которому они подчинены, то само объединение может рассматриваться в качестве частноправового учреждения или по крайней мере учреждения, определенные аспекты деятельности которого подчинены частному праву. Действительно, в цитированном выше постановлении по делу Буган Государственный совет указывает, что Высший совет объединения врачей не представляет собой публичное учреждение.

По правде говоря, возникает вопрос, можно ли в указанных учреждениях, на которые возложено осуществление публичной службы и которые подчинены режиму публичной власти, видеть обычные частноправовые лица по той лишь причине, что они не являются публичными учреждениями. Не следует ли в них видеть подлинно публичноправовые организмы, но принадлежащие к новой, отличной от той традиционной категории, которую представляют государство, местные коллективы и публичные учреждения.

Часть пятая

ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГЛАВА ПЕРВАЯ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПОЛИЦИЯ

Раздел I. ПОНЯТИЕ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПОЛИЦИИ

§ 1. ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЕ УТОЧНЕНИЯ

Термин «полиция»—один из самых широких по своему значению. В старинном юридическом языке этот термин служил для обозначения любого предписания, направленного на достижение целей политического общества. Он являлся эквивалентом правовой организации, именно в этом смысле говорят о дисциплинирующем («police») государстве. Термин «административная полиция» имеет гораздо более узкий смысл, и для его выяснения необходимо отделить этот смысл от иных значений.

А.Судебная полиция и административная полиция

1.Различие. Как известно, судебная полиция имеет своим назначением раскрытие преступлений и правонарушений, розыск преступников и их предание суду. Напротив, административная полиция связана не с

понятием правонарушения, а с понятием публич-;'yV«roro порядка;

ееназначение — поддержание публичного порядка '"''■'^независимо от репрессий, следующих за правонарушением. Иногда говорят (хотя в

деталях это спорно), что судебная полиция имеет репрессивный характер, тогда как административная полиция имеет превентивный характер.

С юридической точки зрения различие между двумя формами полиции имеет наибольшее значение, поскольку оно проводит разграничительную линию между судебной службой и администрацией. Все, что относится к судебной 'полиции, зависит как в отношении руководства и командования операциями, так и в отношении судебного разбирательства от судебной власти; административная полиция, напротив, зависит как в отношении осуществления руковод-|!

ства, так и при обжаловании от административных органов или ''! от административного судьи.

Г

7

г

В. Общая административная полиция и специальная административная полиция

1. Общая административная полиция имеет своим назначением достижение всего того, что обозначено тремя терминами, употребленными Муниципальным кодексом (ст. 97) применительно к полицейским полномочиям мэра, то есть безопасность, спокойствие (добрый порядок) и санитария.

Безопасность — деятельность, направленная на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев. Спокойствие, или добрый порядок, служит предупреждению некоторых стесняющих обстоятельств, которые превосходят обычные нормальные неудоб-' ства жизни в обществе, например, чрезмерный шум, трудности

466

.1 передвижения и т. п. Наконец, санитария — это гигиена и обще- ■'■] ственное здравоохранение в самом широком смысле слова.

Может ли, однако, административная полиция преследовать другие цели? Бесспорно, специальные нормативные акты наделяют администрацию полицейскими полномочиями, например, в области торговли продовольственны- " ми товарами, в области эстетики, игр и лотерей... Но может ли административный орган, наделенный полномочием общей полиции, вторгаться в иную область, чем обеспечение безопасности, спокойствия и санитарии? Судебная практика отвечает на этот вопрос, как правило, отрицательно; полицейский орган не должен вторгаться в иную область, чем та, которая ему указана. Попытки, предпринятые, например, мэром в целях ограничения посещений кино детьми, не для того, чтобы избежать просмотра ими аморальных фильмов, а просто для того, чтобы содействовать школьным занятиям, были осуждены Государственным советом, так как полицейские полномочия даны мэру не для обеспечения школьной посещаемости или добросовестной учебы школьников.

Вместе с тем судебная практика относит принципы морали к числу целей, которые может преследовать полиция,

2. Специальная административная полиция. Термин «специальная административная полиция» имеет два значения. Он имеет прежде всего в виду деятельность полиции, цели которой не отличаются от целей, преследуемых о.бщей полицией, но которая подчинена особому правовому режиму. Например, полиция опасных, неудобных и вредных для здоровья учреждений является специальной полицейской деятельностью; ее задачи — обеспечение безопасности и санитарии — не имеют ничего специфичного, но она подчинена специальному юридическому режиму и, в частности, полностью находится в руках префекта. Мэр в эту деятельность вмеши-I ваться не может. Точно так же полиция железных дорог является | полицией, обеспечивающей безопасность, спокойствие и санитарию, но она подчинена особому правовому режиму и специальному органу в лице министра общественных работ.

■ Второй смысл термина «специальная административная поли ция» носит более специфичный характер. Речь идет о полицейской деятельности, которая имеет в виду цели, обычно не относимые ■ к общей полиции. Например, существует полиция эстетики, позво- ляющая администрации охранять природу и памятники, которая

h не затрагивает ни безопасности, ни спокойствия, ни санитарии. (Специальной является также полиция охоты, игр и лотерей и т. п.

Г. Полиция и публичная служба

Следует избегать путаницы.

1. Прежде всего полиция и публичная служба противоположны друг другу в том, что обычным методом полиции является предписание, тогда как обычным методом деятельности публичной службы является предложение. В одних случаях администрация регламентирует частную деятельность, в других — берет на себя удовлетво-

30*

рение определенных нужд.