vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

Толкование, данное подобным образом действию декрета от 19 сентября 1S70 г. со стороны Трибунала по конфликтам, представляет собой один из наиболее впечатляющих примеров дерзкой свободы судебной практика по отношению к нормативным актам. Ведь совершенно ясно, что авторы декрета хотели позволить потерпевшему во всех случаях в общесудебном порядке преследование чиновников, допустивших какую бы то ни было вину, породившую причинение вреда.

Между тем, какова бы ни была его первоначальная* обоснованность, постановление по делу Пеллетье, которое не отменено, стало одной из основ французского административного права. Оно повлекло за собой двоякого рода последствия.

1. Прежде всего, гарантии предоставленные чиновникам, обре ли новые природу и форму. При системе, установленной ст. 75 конституции V I I I г., они состояли в необходимости предваритель ного разрешения, даваемого априорно Государственным советом на любое судебное преследование государственного служащего персонально. При системе, установленной постановлением по делу Пеллетье, гарантии заключались в том, что вопрос о конфликте юрисдикции возбуждался в общем суде, если чиновник не допустил «личной вины». Гарантии подлежали применению в случае предъ явления иска потерпевшим, то есть a posteriori.

от службы, ответственность за которую инкриминируется только администрации перед административным судом, причем вопрос о кон фликте юрисдикции может и должен быть возбужден, если рассмот рением в общем суде затрагивается гражданская ответственность чиновника.

Длительное время личная ответственность представителя администрации и ответственность самой администрации рассматривались как исключающие одна другую: либо ущерб вызван личной виной, либо виной, связанной с несением службы; но никто не представлял себе возможность их комбинации.

216

В. От совместной вины к совместной ответственности

Практика привела, однако, к возникновению более гибкой теории. 1. Прежде всего выяснилось, что ущерб может быть причинен

одновременно и по вине, связанной с несением службы, и в ре зультате личной вины. Таким образом, должна была родиться теория совместной вины, подтвержденная постановлением по делу Анге.

2. Государственный совет должен был, однако, пойти еще даль ше и признать, что независимо даже от совместной вины может иметь место совместная ответственность. В самом деле, придание абсолютного значения различию между личной виной и виной, связанной с несением службы, приводит к парадоксальным резуль татам как по существу, так и в области права. В случае если пред ставитель администрации при осуществлении своих служебных обязанностей совершил недопустимую небрежность или действовал по злому умыслу, его вина, рассматривавшаяся как личная в силу ее тяжести, порождала его личную ответственность, а не ответствен ность службы, что лишало потерпевшего всякого возмещения в тех. частых случаях, когда публичный агент лично был несостоятелен. Тяжесть вины вела, таким образом, зачастую к невозможности для потерпевшего получить возмещение. С другой стороны, в области, права подобная вина, хотя и вменяемая чиновнику лично в силу ее тяжести, была все же связана со службой, предоставившей сред ства для осуществления проступка.

Объявленная постановлением от 12 февраля 1909 г. теория совместной ответственности была окончательно подтверждена известным постановлением по делу Лемоннье (Г. С, 26 июля 1918 г.).

Г, Иски администрации к ее представителям

Эволюция судебной практики привела к тому, что администрация оказалась ответственной за ущерб, в котором она была повинна лишь частично или который вообще не был вызван виной с ее стороны.

Так, в деле Анге администрация вынуждена была возместить полностьюущерб, хотя ее вина в возникновении ущерба была лишь частичной. В деле Лемоннье администрация, по правде говоря, вообще не допустила вины и отвечала за личную вину своего представителя. Мотивировалось это тем, что вина допущена при осуществлении службы.

Представлялось обоснованным и желательным, чтобы администрация располагала средствами для взыскания со своих представителен путем регрессного иска частично или полностью выплачиваемого ею возмещения. Однако вплоть до 1951 г. эти средства были недостаточны. Без сомнения! администрация могла, как это было решено постановлением по делу Лемоннье, подменить собой потерпевшего и, облеченная его правами, предъявить иск к представителю администрации, добиться искомого результата.

Было бы гораздо более надежным признать за администрацией право требовать возмещения от ее представителя за ущерб, который повлекла за собой для администрации вина представителя, Однако по мотивам, весьма спорным, Государственный совет установил, что при отсутствии специальных нормативных актов, разрешающих эти действия (в отношении счетных

217

работников, учителей и т. п.), администрация не могла потребовать от своего представителя возмещения ущерба, возникающего для нее вследствие личной вины представителя.

С подобным положением покончило постановление по делу Лярюелль от 28 июля 1951 г. Это постановление признало, что в случае ответственности администрации в силу личной вины се представителя, она располагает возможностью предъявить регрессный иск представителю администрации при наличии условий, которые будут изложены ниже.

Постановление по делу Морица дало повод Трибуналу по конфликтам подтвердить, что ответственность представителя администрации перед администрацией регулируется нормами публичного права и что сопротивление представителя приказу о внесении соответствующих сумм или обязывающему его к исполнению передается на рассмотрение административного судьи (Т. К., 26 мая 1954 г.).

Таким образом, выработка норм административного права, регулирующих отношения между потерпевшим, представителем администрации и самой администрацией, как это покажет дальнейшее изложение позитивного права в дайной области, завершена.

Напротив, если имеет место только вина, связанная с несением службы при отсутствии личной вины, виновный представитель администрации не может быть обязан к возмещению ни в отношении потерпевшего, ни в отношении администрации, и потерпевший обладает правом предъявления иска только к администрации.

§ 3. АВТОНОМНЫЙ ХАРАКТЕР ТЕОРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Административная ответственность, именуемая также] публичной ответственностью в противоположность частной ответственности, образует совокупность автономных принципов, имеющих важное значение в административном праве.

Выделение этой совокупности принципов в самостоятельную теорию шло по двум направлениям.

А. Связь эволюции норм, относящихся к существу вопроса, с эволюцией правил подсудности

Иногда упускают из виду, что публичная ответственность применима к администрации лишь в той мере, в какой иск об ответственности, предъявленный ей, подсуден административному судье. Из этого следует, что эволюция правил судебной подсудности, изученная выше, в главе первой, неизбежно воздействовала на нормы, относящиеся к существу: например, передача на рассмотрение общих судов споров в связи с ущербом, причиненным публичными службами с частным управлением, имела неизбежным следствием нэъя-

218

тие этих служб из-под действия режима публичной ответственности и подчинение их нормам Гражданского кодекса. Правда, в определенных случаях благодаря обратному движению передача некоторых споров на рассмотрение общего суда не устраняет применение административного права.

Б. Автономия публичной ответственности является только частичной

Несмотря на то что недавние постановления воспроизводят формулу постановления по делу Бланко, относящуюся к автономии норм, определяющих ответственность администрации, она не должна, особенно на практике, пониматься дословно.

Несомненно, имеются многочисленные пункты, по которым решение, даваемое гражданским правом и административным правом в области ответственности, различны: в административном праве ле всякая вина без)'словно порождает ответственность; ответственность администрации, основанная в определенных случаях на -равенстве перед лицом общественных обязательств, не имеет своего аналога в гражданском праве; чиновник в случае незначительной вины, связанной с несением службы, не ответствен лично, тогда как, рассматриваемый в качестве доверенного лица по гражданскому праву, он несет ответственность; моральный ущерб не возмещался в любом случае и т. п.

Но в последние годы можно наблюдать сближение между гражданской и административной теориями ответственности. Так, например, презумпция ответственности, которую Государственный совет связывает с «особо опасными условиями автомобильного движения», прямо не предусмотренная никаким нормативным актом, порождает последствия, весьма схожие с теми, которые судебная практика по гражданским делам выводит из ст. 1384 Гражданского кодекса. Другой пример. Государственный совет признает ответственность государства за действия представителен администрации, ослушавшихся полученного приказа, в выражениях, сравнимых с теми, которые использует Кассационный суд в случае «злоупотребления правами» доверенным лицом; административный судья соглашается с возмещением морального ущерба и т. п.

Между тем тот факт, что вопрос о публичной ответственности ставится перед административным судьей, не может не иметь значения. Исторически это, бесспорно, способствовало более быстрому и более удовлетворительному развитию ответственности администрации, нежели это смогли, бы осуществить менее смелые, как показывает пример иностранных государств, например Бельгии, общие суды. С другой стороны, в позитивном праве сохраняется если ие радикальная особенность, то по меньшей мере достаточно серьезное отличие публичной ответственности по сравнению с частной ответственностью.

219

Раздел II

ОБЩИЙ ВЗГЛЯД НА РЕЖИМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Прежде чем излагать режим публичной ответственности, хотелось бы отметить разнообразие режимов ответственности публичных юридических лиц, среди которых режим публичной ответственности представляет собой частный случай.

S I. СЛУЧАИ. КОГДА ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА НЕ МОЖЕТ БЫТЬ ПРЕДМЕТОМ РАССМОТРЕНИЯ

НИ В ОДНОМ ФРАНЦУЗСКОМ СУДЕБНОМ УЧРЕЖДЕНИИ

Достаточно напомнить, что в соответствии с применяемыми во Франции нормами, регулирующими порядок рассмотрения споров, существует такая деятельность государства, которая изъята из судебного рассмотрения: деятельность палат парламента, взаимоотношения между правительством и палатами, международноправовые отношения и т. п.

Между тем по причинам, уже излагавшимся, возмещение государством ущерба, причиненного законом или международным договором, может быть истребовано путем принесения жалобы административному судье, но оно подчиняется при этом автономному режиму.

5 2. СЛУЧАИ. КОГДА ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ЯВЛЯЕТСЯ ПРЕДМЕТОМ РАССМОТРЕНИЯ ОБЩЕГО СУДА И РЕГУЛИРУЕТСЯ НОРМАМИ ЧАСТНОГО ПРАВА

А) Это все случаи, когда в силу общего критерия подсудности судья общего суда обладает юрисдикцией и должен применять частное право. Так обстоит дело в отношении ущерба, причиненного при управлении имуществом частного сектора администрации, в отношении ущерба, причиненного публичными службами с частным управлением и особенно публичными службами промышленного и торгового характера, в отношении ущерба, порожденного самоуправством или отчуждением.

Б) Закон от 31 декабря 1957 г. поручил общим судам рассмотрение дел о возмещении любого по своей природе ущерба, причиненного каким-либо транспортным средством. Это наделение юрисдикцией общего суда имело целью упростить и унифицировать регламентацию транспортных происшествий и избежать того, чтобы права потерпевшего по-разному оценивались в зависимости от того, вызвано ли происшествие частным транспортным средством или аналогичным средством, принадлежащим администрации.

220

Значение этого закона ограничивается, однако, тем, что он регулирует вопросы подсудности применительно к происшествиям, вызванным транспортным средством. Текст закона гласит:

Статья 1: «Во изменение ст. 13 закона от 16—24 августа 1790 г. об организации судебной системы только общие суды компетентны выносить решения по всем искам об ответственности, направленным на возмещение любого ущерба, причиненного каким-либо транспортным средством.

Этот иск будет рассматриваться в соответствии с нормами гражданского права, причем ответственность юридического лица публичного права в отношении третьих лиц заменяет ответственность ее представителя, виновного в ущербе, причиненном при исполнении им своих функций.

Настоящее постановление не применяется к ущербу, причиненному имуществу публичного сектора».

Статья 2 касается переходных постановлений и судьбы исков, предъявленных ранее в органах административной юстиции.

Как можно будет увидеть ниже, этот акт осуществил переход целой серии исков об ответственности из подсудности административных судов, которыми, кстати, они были завалены, в подсудность общих судов.

1. Основные положения закона от 31 декабря 1957 г. а) Правило подсудности. Закон 1957 г. устанавливает прежде всего правило подсудности. Возмещение любого ущерба, причиненного каким-либо транспортным средством, подлежит рассмотрению с точки прения подсудности спора судами общего порядка. Новое постановление прямо указывает на то, что осуществлено изменение закона от 16—24 августа 1790 г., то есть что принцип разделения административных и судебных властей не может противостоять

правда очень ограниченное, касающееся случая, когда ущерб причинен имуществу публичного сектора. Законодатель не хотел нарушить систему наказаний за правонарушения на автомагистралях, которые, как известно, рассматриваются административным судьей и влекут за собой штраф, имеющий, впрочем, характер возмещения. Исключение действительно малозначительное. Только в том случае, если публичный или частный транспорт нанесет ущерб имуществу публичного сектора, указанный закон не при-

меняется.

б) Основная норма: применение гражданского права. Оценка ответственности осуществляется в соответствии с нормами гражданского права. Наделение юрисдикцией является, таким образом, в принципе определяющим для применяемого юридического режима. Следовательно, подлежат применению в большинстве случаев (но не исключительно) ст. 1382 и последующие Гражданского

221

кодекса, но могут существовать и специальные акты об ответственности.

в) Другая основная норма: замена представителя администрацией. Л\ежду тем, и это вторая основная норма, особый автономный режим установлен для урегулирования отношений между представителем администрации, потерпевшим и администрацией... Данное решение вопроса не является ни гражданско-правовым, ни административно-правовым. Потерпевший имеет дело только с администрацией (так же, как в области школьного образования). К ответственности перед общим судом привлекается, следовательно, только публичное юридическое лицо, и только то, от имени которого действовал представитель. Замещение представителя администрацией происходит по праву без совмещения с предъявлением иска лично представителю с момента «нахождения представителя при исполнении служебных обязанностей».

Таковы законодательные постановления. Как мы видим, они дополняют правило исключительной юрисдикции общих судов двумя основными нормами: положение потерпевшего регламентируется принципами гражданского права, но потерпевший может обращаться только к администрации в случае, если происшествие связано с осуществлением служебных функций.

2. Судебная практика. Сразу же после принятия закона возник вопрос о том, в каком смысле он будет истолкован судебной практикой, как гражданско-правовой и административной, так и Трибуналом по конфликтам.

По правде говоря, суд подвергся настоящей осаде со стороны администрации, которая добивалась ограничительного толкования эако1гэ, но высшие судебные учреждения и Трибунал но конфликтам дали закону 1957 г. самую широкую сферу применения, справедливо считая, что цель, постав - ленная законодателем, а именно упрощение решения спорных дел, не может быть достигнута, если определенная таким образом юрисдикция не будет подразумеваться в самом широком смысле слова.

Эта судебная практика включает в себя в настоящее время многочисленные разновидности дел, которые нельзя проанализировать, не входя в детали. Однако необходимо обратить внимание на следующее.

а) Проблема конституирования гражданской стороны. Администрация начала прежде всего с утверждения, что закон 1957 г. не подлежит применению в уголовном суде. Потерпевший, утверждала администрация, может привлечь к ответственности перед общим неуголовным судом публичное юридическое лицо, от имени которого водитель транспортного средства исполнял свои обязанности, но он не может при привлечении водителя к уголовной ответственности в связи с преступной неосторожностью посредством гражданского иска потребовать рассмотрения своей просьбы о возмещении судьей по уголовным делам.

В соответствии с этим утверждением, если, например, военный водитель сбил пешехода, потерпевший не может выступить в каче-

222

стве гражданской стороны перед уголовным судом, который судит виновника происшествия. Потерпевший должен предъявить отдельно иск. в трибунале большого процесса, выносящем решения не по уголовным делам.

Таким образом, хотели настоять на том, что гражданский иск может быть предъявлен только виновнику преступления или, если говорить в более общем плане, правонарушения и что нельзя привлекать к делу гаранта виновника преступления, в частности комитента, не привлекая к делу самого виновника. Но из этого следует, что предъявить гражданский иск комитенту в уголов - ном суде нельзя; в то же время в силу самого закона доверенному лицу не может быть предъявлен иск в гражданско-правовом порядке.

Доводы администрации вполне справедливо были отвергнуты, так как следование им вызвало бы весьма курьезные последствия. Закон 1957 г. запрещает преследование самого представителя администрации в гражданско-правовом порядке, с другой стороны, гражданский иск, 'направленный против представителя администрации, не может быть принят к рассмотрению судьей по уголовным делам. Это привело бы к невозможности констптунрования потерпевшего в качестве гражданской стороны. Таким образом, закон, призванный облегчить положение потерпевшего, закрыл бы ему возможность использования наиболее удобного способа предъявления иска о возмещении, каким является гражданский иск, присоединяемый к публичному иску. Было признано, что потерпевший может выступать в качестве гражданской стороны против администрации, и только против администрации, при рассмотрении дела судьей по уголовным делам.

б) Понятие «транспортное средство». Второй элемент разногласии— это понятие транспортного средства. Администрация пыталась все время дать понятию транспортного средства ограничительное толкование, но и в данном случае судья был одновременно логичен и практичен. Он пожелал дать термину «транспортное средство» самое широкое применение: все, что может транспортировать, от тачки до самолета, следует считать транспортным средством. Даже специальные машины службы мостов и дорог, хотя их главным назначением не является транспортировка людей с одного места на другое, например машина для укладки гудрона, каток, рассматриваются судебной практикой как транспортные средства.

Более того, судебная практика не связывала ответственность с наличием удара, понятие которого, впрочем, не содержалось в законе. Трибунал по конфликтам решил, что разбрызгивание грязи грузовиком в случае, если оно вызвало спор об ответственности, должно рассматриваться как транспортное происшествие. То же самое относится к ущербу, причиненному вибрацией при проезде грузовиков.

223

Судебная практика делала исключения только в том случае, если выяснялось, что транспортное средство хотя и было причиной транспортного происшествия, но не играло при этом роль транспортного средства, Так, происшествие, возникшее в связи с тем, что жандарм держал в своих руках велосипед, нельзя считать транспортным происшествием, так как, несмотря на то что велосипед является транспортным средством, в данный момент он не использовался в качестве такового. Признается также, что ущерб, причиненный стоящим транспортным средством, или ущерб, возникший при отсутствии элементов активного вмешательства транспортного средства, «е подпадают под действие закона 1957 г.

в) Основание иска. По третьему пункту разногласий судебная практика придерживалась весьма четкой линии. Она не желала проводить различие между исками потерпевшего в зависимости от их обоснования: основывается ли потерпевший на вине, презумп ции ответственности или любом ином юридическом основании, юрисдикция общего суда в силу этого не исчезает. Следовательно, не только ст. 1382 и 1383 Гражданского кодекса дают основание применять названный закон 1957 г., но, конечно, и ст. 1384, атакже любой акт, который может появиться в области ответственности.

г) Несчастные случаи, связанные с общественными работами.

Четвертый пункт, который вызвал наибольшую полемику и по кото рому сопротивление администрации и, впрочем, некоторых судеб ных учреждений было особенно упорным,— это проблема устано вления того, что сохранилось от прежнего понятия несчастного случая, связанного с общественными работами. Общеизвестно, какая автономия признается за правом общественных работ и какова сила административной юрисдикции в отношении всего того, что составляют общественные работы. Администрация, играя на этих принципах, утверждала, что новый закон сохранил существование во всей его силе и всей его автономии понятие несчастного случая, связанного с общественными работами. Особенно она это утверждала в отношении происшествий, вызванных транспортными средствами, участвующими в осуществлении общественных работ. По мнению администрации, в этом случае происшествие оказывается столь тесно связанным с операциями по осуществлению общественных работ, что подлежит применению теория несчастного случая, связанного с общественными работами.

Однако и здесь точка зрения администрации оказалась отвергнутой. Государственный совет и общие суды сочли, что закон, который отступает от принципа разделения административных и судебных властен, тем более отступает от особой юрисдикции административного суда, которая применялась в области обществен ных работ и представляла собой неизбежное следствие принципа разделения властен. Отныне независимо от того, принимает ли транспортное средство участие или нет в осуществлении общественных работ, результат будет тем же: юрисдикция принадлежит общему суду. Отступление имеет место только в том случае, если оказывается, что происшествие вызвано не транспортным сред

224

ством, а недостатком в организации общественных работ. Таким образом, если установлена причинная связь происшествия с общественными работами, рассматриваемый закон не подлежит применению.

д) Понятие «исполнение служебных обязанностей». Наконец, пятый пункт разногласий. На этот раз получил признание довод администрации, что было, несомненно, справедливо. Он состоял в том, что очень важно для применения закона определить в сомнительных случаях, находился ли представитель администрации — виновник транспортного происшествия — при исполнении служебных обязанностей или нет. Действительно, если происшествие не связано с выполнением служебных функций, то потерпевший может привлечь к судебной ответственности самого представителя администрации и нет необходимости прибегать к закону 1957 г. для обоснования подсудности общему суду и применения гражданского права. Наоборот, если представитель администрации находился при исполнении служебных обязанностей, он не может быть привлечен к суду потерпевшим.

Трибунал по конфликтам счел, что в том случае, когда имеет место серьезная трудность в определении связи происшествия с исполнением служебных обязанностей представителем администрации, судья общего суда должен принять решение об отсрочке вынесения постановления и направить дело в административный суд в целях установления, должен ли агент рассматриваться как находившийся при исполнении служебных обязанностей.

Решение здесь преюдециального вопроса представляется совершенно естественным. Действительно, речь идет не о вынесении решения относительно самой ответственности, а об условиях применения закона 1957 г., поскольку имеются сомнения, находился ли представитель администрации при исполнении служебных обязанностей или нет.

§ 3, СЛУЧАИ, КОГДА ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА СТАНОВИТСЯ ПРЕДМЕТОМ РАССМОТРЕНИЯ ОБЩЕГО СУДА, НО БЕЗ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПРИМЕНЕНИЯ ЧАСТНОГО ПРАВА

Речь идет о двух случаях. Изложим их кратко.

а) В некоторых случаях законодатель предоставил юрисдикцию общему суду, предписав ему, однако, выносить решения в соответствии со специальным законодательством, отступающим от общего гражданского права (например, ответственность за ущерб, связанный с расквартированием, за ущерб, вызванный волнениями, и т. п.). 1 б) В других случаях общий критерий подсудности резервирует ■ рассмотрение исков о возмещении ущерба за общим судом, но в связи с отсутствием в гражданском праве или в специальных

актах всех необходимых принципов решения судья общего суда должен был бы (так как он это делает неохотно) опираться на принципы публичной ответственности.

§ 4. СЛУЧАИ, КОГДА ЮРИСДИКЦИЯ ПРИНАДЛЕЖИТ АДМИНИСТРАТИВНОМУ СУДЬЕ И ПРИМЕНЯЮТСЯ ОБЩИЕ ИЛИ СПЕЦИАЛЬНЫЕ НОРМЫ

ПУБЛИЧНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Остаются, наконец, случаи, когда иски об ответственности,' предъявленные публичному юридическому лицу, должны рассматриваться в силу общего критерия подсудности или специальных актов административным судьей.

Здесь возможны два варианта применения права: либо подлежат применению в силу специальных актов особые нормы права, либо при отсутствии акта, предписывающего особый режим ответственности, применяются нормы общего права, регулирующего режим публичной ответственности.

Р а з д е л III

РАЗГРАНИЧЕНИЕ И СОЧЕТАНИЕ ЛИЧНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ АДМИНИСТРАЦИИ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ

Личная ответственность представителя администрации и ответственность администрации разграничиваются, одновременно сочетаясь между собой. Оставим в стороне случаи, когда эти разграничение и сочетания происходят просто в силу действия норм гражданского права; так обстоит дело при спорах, затрагивающих функционирование служб с частным управлением. Оставим также в стороне случаи, когда проблема решается путем вмешательства законодателя (случаи, касающиеся учителей или судейских работников).

Проблема ставится применительно к институту ответственности по общему административному праву.

§1. УСЛОВИЕ. НЕОБХОДИМОЕ И ДОСТАТОЧНОЕ ДЛЯ ЛИЧНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ АДМИНИСТРАЦИИ: ЛИЧНАЯ ВИНА

Для того чтобы представитель администрации был объявлен ответственным в гражданско-правовом смысле перед потерпевшим или перед самой администрацией, необходимо наличие личной вины в том смысле, какой придается этому термину в судебной практике Трибунала по конфликтам, Государственного совета и Кассационного суда.

226

А. Главные категории личной вины

Их можно свести к двум.

1. В определенных случаях имеет место личная вина, так как исключена возможность существования вины, связанной с несением службы. Так обстоит дело, когда инкриминируемые действия не имеют никакой связи со службой (например, несчастный случай, вызванный военнослужащим, находящимся в отпуске,— результат чисто личной вины). В подобных случаях, будь она тяжелой пли легкой, умышленной или неосторожной, вина представителя адми нистрации не затрагивает сама по себе ни администрацию, ни прин ципы административного права и ее последствия ставят проблемы только частноправовые.

2. Наиболее сложны случаи, когда личная вина допущена представителем администрации при исполнении служебных обязан ностей или, как об этом говорит Государственный совет, она не лише на какой-либо связи со службой. Посредством каких критериев можно установить в данном случае наличие личной вины?

Судебная практика использует два критерия:

а) Первый —это критерий умысла: представитель администра ции, преследующий злонамеренную или чисто личную цель, допу скает личную вину.

б) Иногда чиновник допускает личную вину, даже если его действия предприняты не со злым умыслом или в чисто личных целях. Так будет, если допущена особо тяжелая вина, превосходя щая среднюю, какую можно было бы ожидать.

Б. Отношение между личной виной и уголовнонаказуемым правонарушением

Можно было бы подумать, что всякое уголовнонаказуемое правонарушение, по крайней мере когда речь идет о преступлении или деликте, обязательно предполагает в плане гражданской ответственности наличие личной вины, поскольку преступление и деликт совершаются при наличии — совместно или альтернативно — умысла или тяжелого нарушения законных обязанностей.

Между тем это не так. Трибунал по конфликтам неоднократно указывал, что убийство или ранение по неосторожности не образуют сами по себе личной вины. Более того, даже в отношении правонарушений, предполагающих полное проявление воли виновника, Трибунал по конфликтам, если он опирается на уголовный процесс, для характеристики в соответствующем случае элементов, образующих личную вину, не устанавливает никакой автоматической связи между правонарушением и личной виной. Иначе говоря, критерии личной вины автономны по отношению к уголовному праву.

полиции, н деликты по неосторожности могут рассматриваться в большинстве случаев как вызванные личной виной.

Тот факт, что деликт не основан наличной вине, не препятствует, конечно, предъявлению публичного иска и уголовному осуждению представителя администрации. Но гражданская ответственность представителя администрации не может быть предметом рассмотрения независимо от того, присоединяется гражданский иск потерпевшего к публичному иску или нет, и в необходимых случаях процедура конфликта юрисдикции должна быть использована для защиты представителя администрации (с оговоркой, записанной в ст. 136 Уголовно-процессуального кодекса).

В. Отношение между личной виной и дисциплинарным проступком

Любая личная вина, допущенная на службе или в связи с ней, кажется, фактически совпадает с дисциплинарным проступком. Но такая взаимность не верна: нерадивость, оплошность, погрешность, не представляющие опасности и в плане ответственности остающиеся незначительными служебными проступками, могут быть наказуемы в дисциплинарном порядке.

По правде говоря, институт дисциплинарной ответственности независим от института ответственности по общему административному праву и, несмотря на употребление общего термина «laute»1, нет необходимой связи между классификацией вины при ответственности по административному праву н понятием дисциплинарного проступка.

§ 2. ПОСЛЕДСТВИЕ СУЩЕСТВОВАНИЯ ЛИЧНОЙ ВИНЫ1 ЛИЧНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ АДМИНИСТРАЦИИ

Главное последствие личной вины представителя администрации состоит в том, что он несет гражданскую ответственность в пределах своего личного имущества перед потерпевшим. Обладает ли последний правом предъявления иска к администрации или нет, он всегда может привлечь представителя администрации персонально к ответственности перед общим судом, будь то гражданский суд или, в соответствующем случае, уголовный, присоединяя гражданский иск к иску публичному.

Личная ответственность представителя администрации может существовать также в отношении администрации. Так обстоит дело, когда администрация непосредственно оказывается потерпевшей стороной в результате личной вины, допущенной, например, представителем администрации: представитель администрации причиняет ущерб машине, которую он похитил у администрации.

Кроме того, ответственность представителя администрации перед администрацией может явиться результатом совместной вины

1 Слово «faute» во французском языке означает и «вина», и «просту- лок».— Прим, перед.

228

и совместной ответственности, если администрация вынуждена была возместить ущерб, нанесенный потерпевшему. Для того чтобы разобраться в этом случае, необходимо определить условия, при которых ответственность администрации может сосуществовать наряду с личной ответственностью представителя администрации.

§ 3. СОСУЩЕСТВОВАНИЕ В ОПРЕДЕЛЕННЫХ СЛУЧАЯХ ОТВЕТСТВЕННОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ И ЛИЧНОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ АДМИНИСТРАЦИИ

. А. Условия сосуществования

Ответственность администрации за ущерб, причиненный потерпевшему, может сосуществовать с личной ответственностью представителя администрации в двух случаях.

1. Если имеет место вина администрации, которая наряду

с личной виной представителя администрации способствовала воз никновению ущерба.

2. Но обязанность администрации в отношении потерпевшего возможна даже при отсутствии вины, связанной с несением службы, отделимой от личной вины представителя администрации. Для этого достаточно, чтобы вина была допущена по службе, в связи со службой или, следуя формуле, используемой Государственным советом, чтобы вина не была лишена какой бы то ни было связи со службой.

Государственный совет в 1949 г. значительно расширил ответственность администрации, установив, что если водитель административного транспорта, ослушавшись полученного приказа, использовал машину в личных целях, то, хотя это и порождает личную вину, «она не лишена какой бы то ни было связи со службой» и влечет за собой одновременно как личную ответственность представителя администрации, так и ответственность администрации.

Тяжесть вины, которая может иметь определяющее значение для квалификации личной вины, не играет никакой роли для решения вопроса о том, связана или не связана данная вина каким бы то ни было образом со службой. Воровство, убийство и даже изнаси* лование могут быть совершены в условиях, связанных со службой, и порождать ответственность администрации.

Б. Иски, правом на которые обладает потерпевший

Потерпевший в результате личной вины, допущенной представителем администрации, располагает ЕОЗМОЖНОСТЬЮ предъявить два иска о возмещении в случае, когда ответственность администрации присоединяется к ответственности представителя администрации либо в силу наличия вины, связанной с несением службы, либо в силу того, что личная вина не лишена всякой связи со службой. Он может требовать возмещения от представителя администрации

229

персонально через общий суд в соответствии с нормами частного права и от администрации перед административным судьей в соответствии с нормами

публичного права. Он может требовать от каждого из двух, несущих ответственность, возмещения за весь причиненный ущерб при условии, что тот из двух, который должен был возместить ущерб, может обратиться с иском к другому, чтобы потребовать от него частичного или полного возмещения.

Ситуация, созданная таким образом для потерпевшего, является

весьма благоприятной.

Однако потерпевший не вправе объединить возмещение и может осуществить свои права только в пределах понесенного ущерба.

Кроме того, должен быть соблюден порядок подсудности. Потерпевший не может, например, потребовать у общего суда взыскания ущерба и с администрации, и с ее представителя или, выступая в качестве гражданской стороны в уголовном суде по делу представителя администрации, требовать возмещения ущерба администрацией.

§ (. ОКОНЧАТЕЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ВОЗМЕЩЕНИЯ! РЕГРЕССНЫЕ ИСКИ

Если потерпевший может действовать как против представителя администрации, допустившего личную вину, так и против администрации в случаях, которые рассмотрены выше, остается урегулировать проблему окончательного распределения возмещения между ' представителем администрации и администрацией.

А. Принципы, согласно которым осуществляется окончательное распределение возмещения

Рассмотрим три случая, один из которых, по правде говоря, представляет собой отклонение от правила, хотя и. установлен

законодателем.

1. Случай, когда ответственность делят администрация и ее представитель. Это происходит тогда, когда имеет место совмеще

ние личной вины с виной, связанной с несением службы. В этом случае распределение возмещения производится в соответствии со степенью вины каждого из виновных в причинении ущерба.

2. Случай, когда окончательное возмещение возлагается пол ностью на представителя администрации. Таких случаев два:

а) на представителя администрации возлагается окончательная обязанность возмещения ущерба, если администрация, при отсут ствии какой бы то ни было вины, связанной с несением службы, оказалась обязанной только в силу того, что личная вина не была лишена всякой связи со службой;

б) имеется второй случай, когда администрация, хотя и допу стила вину, может потребовать от своего представителя полного

230

возмещения, которое она вынуждена была выплатить. Это имеет место тогда, когда, в порядке исключения, вина, связанная с несением службы, может быть использована в качестве средства защиты своих интересов потерпевшим, но не

представителем администрации.

3. Наконец, имеется гипотеза, предусмотренная ст. 11, § 2 ордонанса от 4 февраля 1959 г. относительно статуса государственных служащих, когда окончательное возмещение полностью может быть возложено на администрацию. Эта норма, которая воспроизводит и уточняет ст. 14, абз. 2 закона от 19 октября 1946 г., изложена следующим образом:

«Если служащий преследуется третьим лицом за вину, связанную с несением службы, и вопрос о конфликте юрисдикции не был поднят, то публичное юридическое лицо должно, в той мере, в какой личная вина, отделимая от выполнения служебных обязанностей, не может быть инкриминирована этому служащему, покрыть вынесенное против служащего решение гражданского суда о возмещении».

Несмотря на изобретательное, хотя н ошибочное толкование, которое один из истцов пытался дать этому акту, последний имеет совершенно определенное, хотя и удивительное значение. Он имеет в виду тот случай, когда общин суд по заблуждению осудит служащего за незначительный служебный проступок или когда префект по небрежности не поднимет вопрос о конфликте юрисдикции. В этом случае администрация должна возместить такого рода судебную ошибку, покрыв полностью всю сумму, к уплате которой приговорен служащий, не допустивший личной вины.

Б. Механизм окончательного возмещения

Только административному суду принадлежит право окончательного распределения возмещения между администрацией и представителем администрации. Это правило, установленное различными постановлениями Государственного совета, было подтверждено Трибуналом по конфликтам, который усмотрел в проблеме окончательного распределения вопрос, подлежащий решению только на основе принципов публичного права.

Если представитель администрации, урегулировавший отношения с потерпевшим, предполагает предъявить регрессный иск к администрации, он может это сделать, потребовав от администрации покрытия расходов по возмещению в той части, в какой они ложатся на администрацию, или, обращаясь к административному судье, если администрация откажется удовлетворить это требование.

Если администрация, урегулировав дело с потерпевшим, намерена прибегнуть к полному плн частичному возмещению своих расходов со стороны представителя администрации, она либо отдает приказ о выплате, либо издает акт об исполнении, и тогда представитель администрации имеет право возражать против этих действий путем обращения к административному судье.

231

5 5. НЕОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ АДМИНИСТРАЦИИ ПРИ ОТСУТСТВИИ ЛИЧНОЙ ВИНЫ

Публичный представитель администрации, допустивший незначительную вину, связанную с несением службы (служебный проступок), не может нести ответственность, кроме случая, предусмотренного специальным нормативным актом, ни перед потерпевшим, ни перед администрацией, независимо от того, является ли она сама непосредственно потерпевшей стороной в результате служебного проступка или она вынуждена была возместить ущерб потерпевшему.

Эта ситуация глубоко отлична от той, которая может иметь место в частном праве, где доверенное лицо несет ответственность как перед третьими лицами, так и перед комитентом за малейшую вину. Она харак - терна для французского административного режима, который по этому вопросу противоположен режиму английскому или американскому, где представитель администрации рассматривается в качестве такого же гражданина, как и другие, и должен отвечать за любую вину, без проведе - ния различия между личной виной и виной, связанной с несением службы. Эту ситуацию оправдывают посредством аргументов весьма слабых: фактом, что служащий действует не в своих собственных интересах (но разве доверенное лицо по гражданскому праву действует в своих собственных интересах?), скромностью вознаграждения публичного представителя администрации (но разве заработная плата водителя грузовика намного выше на частном предприятии, чем на государственной службе?). Подлинная причина заключена в самой природе французской администрации, строго централизованной и построенной на иерархических началах, при которой государственный служащий рассматривается как безымянный винтик ме'ханнзма, н в принципе разделения властен, который запрещает расследование дел «администраторов» в общих судах.

Каковы бы ни были сравнительные достоинства систем, применяющих к публичным представителям администрации режим ответственности по общему праву, и тех, которые затрагивают их гражданскую ответственность только в случае личной вины, французское позитивное право на этот счет вполне определенно. Общий суд, уголовный или гражданский, должен объявить о неподсудности иска о возмещении, направленного против публичного представителя администрации при отсутствии личной вины последнего; если он это не сделает самостоятельно, префект может и должен поднять вопрос о конфликте юрисдикции. Более того, поскольку только администрация может быть привлечена к ответственности потерпевшим перед административным судом, неподсудность общему суду приводит к абсолютной неответственности публичного представителя администрации перед потерпевшим в случае совершения незначительного проступка. Поскольку, с дру гон стороны, административная судебная практика допускает предъявление иска администрацией к представителю администрации только в случае личной вины последнего, можно сказать, что публичный представитель администрации не несет ни перед кем гражданской ответственности за вину допущенную при несении службы. Как уже было отмечено, все это остав ляет открытым проблему уголовного или дисциплинарного наказания.

§ 6. ПРИМЕНЕНИЕ! В ОПРЕДЕЛЕННЫХ СЛУЧАЯХ HOPMTJ ЧАСТНОГО ПРАВА1К ОТНОШЕНИЯМ'МЕЖДУ АДМИНИСТРАЦИЕЙ, ЕЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЕМ^ ПОТЕРПЕВШИМ >__

Выше было сказано, что нормы частного права, регламентирующие отношения между комитентом, доверенным лицом и потерпевшим, отличны от административно-правовых норм. Они сохраняют

232

личную ответственность доверенного лица даже тогда, когда его вина незначительна и рассматривалась бы в административном праве как служебный проступок, и даже тогда, когда ответственность доверенного лица дублируется ответственностью комитента. Эти частноправовые нормы применяются, безусловно, в отношении ответственности, возникающей в связи с деятельностью служб с частным управлением, а также в случаях самоуправства.

Множество теорий выдвигалось в целях объяснения отношений между понятием самоуправства и понятием личной вины. Все эти теории, по нашему мнению, бесполезны, так как в случае самоуправства понятие личной вины в административном смысле этого слова неприменимо, поскольку подлежат применению принципы частного права. Представитель администрации — виновник самоуправства — всегда несет личную ответственность, невзирая на ответственность администрации и невзирая на то, что его вина может не носить личного характера. Здесь имеет место не что иное, как применение гражданско-правовых норм, касающихся ответственности комитента и доверенного лица, как это было подтверждено Трибуналом по конфликтам.

Следует, однако, признать, что преобладающая тенденция судебной практики состоит в проведении различия между личной виной и виной, связанной с несением службы при применении абз. 5, ст. 1384 Гражданского кодекса.

Раздел IV ПУБЛИЧНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО ОБЩЕМУ ПРАВУ

Выше определено, что следует понимать под этим термином: речь идет об ответственности администрации в соответствии с публичноправовым режимом, который полностью обязан своим происхождением судебной практике и который применяется в том случае, если не имеется никакого нормативного акта, определяющего порядок возмещения.

В связи с этим возникают три проблемы: проблема обоснования ответственности;

проблема причинной связи между деятельностью администрации и причиненным ущербом;

проблема возмещения ущерба.

§ I. ОБОСНОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Ответственность администрации основывается либо на вине, либо на основаниях, отличных от вины.

А, Вина как основание публичной ответственности

1. Личная вина представителя администрации может повлечь за собой ответственность администрации, если эта вина не лишена всякой связи со службой. Ответственность администрации возникает

233

также, если личная внна имела место наряду с виной, связанной с несением службы, породившей причинение вреда. На администрацию может быть возложена обязанность возместить ущерб полностью. В обоих указанных случаях она имеет право на регрессный иск.

2. Вина, связанная с несением службы, представляет собой вину, которая инкриминируется одному или нескольким агентам службы и которая не имеет характера личной вины, отделимой от службы.

В отличие от того, что иногда пишут, вина, связанная с несением службы, не носит безличного или безымянного характера. Поскольку «администра - ция» — понятие абстрактное, ее вина всегда выражается в вине индивидов и только посредством юридических действии вина инкриминируется самой службе. Безымянный характер вины, связанной с несением службы, отнюдь не обязателен. Лица, допустившие вину, связанную с несением службы, в одних случаях могут быть известны, в других — нет. Однако при наличии вины, связанной с несением службы, потерпевший всегда может возбудить дело против администрации, не указывая поименно лица, допустившего вину. Личность последнего не представляет интереса, поскольку иск не может быть предъявлен непосредственно ему. Но это не является специфичным для административного права, так как имеется немало примеров в области частного право, когда можно привлечь к ответственности комитента, даже если не удается идентифицировать виновного среди доверенных лиц.

Вина, связанная с несением службы, состоит во всяком уклонении от служебных обязанностей. Следовательно, было бы невозможно дать здесь перечень проступков, так как это потребовало бы изучения правил функционирования всех служб. Вина может выражаться как в действиях, так и в воздержании от действий, как в преднамеренных волевых действиях, так и в небрежности или оплошности. Она может быть результатом исполнительного решения или простой операции материального порядка. Она может быть вызвана как недостатками служебной организации, так и недостатками в функционировании службы. Она может вытекать из нарушения законности в точном смысле слова, но и из действий, которые нельзя назвать в строгом смысле слова незаконными (например, оплошность представителя администрации). Воздержание от действий в случае, когда они были необходимы, может породить ответственность администрации.

3. Тяжесть вины, связанной с несением службы. Не всякая вина, связанная с несением службы, способна породить ответственность администрации. Публичное право не знает нормы, согласно которой любая вина, даже самая незначительная, порождает ответственность виновного.

а) Простая вина и тяжелая вина. В прошлом судебная практика раз лнчала три типа вины, которые в соответствующих случаях порождали ответственность администрации: простая вина, тяжелая вина и особо тяжелая вина.

Однако от этого деления на три категории несколько лет тому назад отказались, так как Государственный совет не стал требовать в качестве

234

условия существования ответственности служб, деятельность которых особо трудна, наличия вины «особой тяжести» (например, в отношении несчастных случаев, происшедших с больными в психиатрической лечебнице).