vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

1. Префект изучает все дела, подлежащие передаче на рас смотрение департаментской комиссии или генеральному совету.

2. Он имеет право присутствовать на заседаниях комиссии

игенерального совета.

3.На него возложено исполнение решений генерального совета

идепартаментской комиссии. Эта миссия делает его главой депар таментских служб, распорядителем департаментских кредитов,

представителем департамента при заключении договоров и в суде. В случае если он по одному и тому же делу должен представлять государство и департамент, от имени последнего выступает спе циальный представитель (ст. 54 закона 1871 г.). Префект назначает на должности департаментского значения.

Б. Председатель генерального совета

Положение, только что описанное выше, рассматривалось при IV Республике как временное, поскольку конституция установила принцип, согласно которому исполнительный орган департамента должен избираться. Как известно, органический закон, призванный привести этот принцип в действие, не был принят, что сохраняло мнимый «переходный» режим (ст. 105 конституции), ставивший префекта, как исполнительный орган департамента, под постоянный, контроль председателя генерального совета. На практике этот контроль приводил к тому, что префект держал председателя в курсе своих дел н старался заручиться его согласием. Конституция 1958 г. ничего не говорит о взаимоотношениях префекта и председателя генерального совета. В целом она подтверждает положение, существующее с 1946 г.

Раздел II

КОММУНА

§1. ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Вотличие от департаментов коммуны или коллективы, на основе кото - рых они были созданы (церковные приходы, например), уходят своими корнями далеко в глубь французской истории. Традиции муниципальной цивили - зации, несомненно, лежат в основе одного из серьезных недостатков децентрализованной администрации: подавляющее большинство коммун слишком малы по своим размерам. Из 38 000 коммун метрополии примерно 23 000 ныеют менее 500 жителей н свыше 2000 коммун имеют менее 100 жителей. Столь мелкие коллективы не располагают достаточными людскими и финансовыми ресурсами для того, чтобы обладать действительно автономной и эффективной администрацией.

Сразу же после революции Учредительное собрание пошло слишком далеко по пути децентрализации. Напротив, после административной реорганизации V I I I г. муниципальный совет и мэр, несмотря на то что коммуна сохранила права юридического лица, стали назначаться префектом.

430

Коммуна становилась автономной постепенно. В 1831 г. муниципальный совет стал выборным, и введение в 1848 г. всеобщего избирательного права придает особое значение данной реформе. В 1882 г. мэр перестает быть назначаемым; отныне его должен избирать муниципальный совет.

Полномочия муниципальных советов и мэров были существенно расширены законом от 5 апреля 1884 г., который по-прежнему остается нашим «муниципальным законом». Декрет-закон от 5 ноября 1926 г. еще более расширил права коммун. Наконец, конституции 1946 и 1958 гг., как известно, гарантировали существование коммун и их право на самоуправление. Декрет от 22 мая 1957 г. вновь воспринял положения часто изменявшегося закона 1884 г. и учредил кодекс коммунальной администрации.

Если коммуна все же не располагает полной автономией, то это прежде всего связано с недостатком финансовой независимости, объясняемым архаиз - мом местного налогообложения. Кроме того, законом было увеличено число обязательных для коммун служб и определены правила их функционирова - ния. Наконец, закон от 28 апреля 1952 г., измененный законом от 22 мая 1957 г., регулирующий статус служащих коммуны, еще более ограничил свободу коммун в том, что касается статуса ее представителей.

5 2. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СОВЕТ

А.Состав

1.Нормы, общие для всех коммун. Муниципальные советы всегда избираются путем всеобщего голосования. Коммуна, состав ляющая обычно один избирательный округ, может быть по реше

нию генерального совета разделена на «избирательные секторы», принимая во внимание наличие внутри коммуны населенных пунк тов, требующих особого представительства. С другой стороны, закон разделяет некоторые крупные города на секторы, каждый из которых является самостоятельным избирательным округом. Так, Париж насчитывает 14 секторов, Лион — 9, Марсель — 8.

Помимо норм общего права, регулирующих пассивное избирательное право при выборах муниципальных советов, закон содержит постановления, предусматривающие, что муниципальные советники должны быть либо избирателями коммуны, либо платить в ней прямые налоги и что три четверти муниципальных советников должны проживать в коммуне. Наконец, ограничения пассивного избирательного права, прямо относящиеся к рассматриваемой области, направлены на то, чтобы помешать избранию лиц, чье влияние может извратить выборы, или, наоборот, лиц, свободных от обязательств перед коммуной или пользующихся помощью благотворительных обществ.

Целый ряд норм, определяющих условия несовместимости мандата муниципального советника, устраняет возможность одновременного участия близких родственников в одном муниципальном

и Марселе соответственно 61 и 63 муниципальных советника).

431

Закон от 27 июня 1964 г., последовавший за ордонансом от 4 февраля 1959 г., существенно изменил избирательную систему,, применяемую при муниципальных выборах. Отныне эта система знает две разновидности.

В коммунах, число жителей копЬрых не превышает 30 000 человек, применяется мажоритарная система выборов в два тура, а выдвижение кандидатур производится на основе полного или неполного списка или даже изолированно, причем избиратели имеют право осуществлять панаширование *.

Применительно к коммунам с населением, превышающим 30 000 человек, закон существенно изменил ранее действовавшую систему.

В первую очередь он упразднил всякую отсылку к пропорциональной системе, распространив на всю совокупность коммун мажоритарную систему выборов в два тура.

Однако в коммунах, имеющих свыше 30 000 жителей, этот способ голосования предусматривает представление полного списка кандидатов, в который не могут быть дописаны новые имена и из которого не могут быть вычеркнуты внесенные фамилии, так же как не может быть изменен и норядок их расположения внутри списка. В Париже, Лионе и Марселе этот список должен включать определенное число заместителей. Панаширование запрещено.

Наконец, по-новому урегулирован порядок баллотировки. Избранным в первом туре считается список, получивший более половины голосов избирателей, участвовавших в голосовании и составляющих не менее одной четвертой всех избирателей, внесенных в списки избирателей. Во втором туре достаточно относительного большинства. Однако во втором туре могут баллотироваться только те списки, которые были представлены в первом туре и собрали не менее 10% всех поданных голосов, причем внесение каких бы то ни было изменений в списки или их слияние невозможны. В случае равенства голосов, полученных во втором туре, избранным считается список, средний возраст кандидатов которого выше.

§ 4. СРОК ПОЛНОМОЧИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО СОВЕТНИКА

Муниципальные советы избираются сроком на шесть лет. Закон от 19 ноября 1963 г. предусматривает, что они обновляются в марте месяце, а конкретная дата фиксируется декретом, принимаемым в Совете Министров, за три месяца до даты выборов. Срок полномочий муниципального советника, избранного в период между

1 Панашнрование — перенесение имен кандидатов из одного списка в другой.— Прим. ред.

432

всеобщими выборами, истекает в день, когда должны иметь место новые всеобщие выборы.

Муниципальный советник может быть лишен мандата в связи с добровольной отставкой (она должна быть принята) или в связи с должностной отставкой, которая может быть вызвана утратой дееспособности или представлять собой меру наказания муниципальному советнику, не присутствующему подряд на трех сессиях муниципального совета либо отказавшемуся выполнять функции, предусмотренные законом.

Наконец, на полномочия муниципального советника влияет приостановка деятельности или роспуск муниципального совета.

А. Функционирование

Муниципальный совет — не постоянно действующий орган; он ежегодно проводит четыре очередные сессии (в феврале, мае, августе и ноябре). Внеочередные сессии могут быть созваны по инициативе префекта, супрефекта, мэра и одной трети членов муниципального совета.

Б. Полномочия

«Муниципальный совет управляет посредством принимаемых им решений делами коммуны» (ст. 61 закона от 5 апреля 1884 г., ст. 40 Кодекса коммунальной администрации). Таким образом, муниципальный совет наделяется самой общей компетенцией по делам, затрагивающим коммуну, но зато ему отказано в полномочиях, выходящих за пределы интересов коммуны.

Представляется возможным дать только весьма краткий перечень полномочий муниципального совета.

1. Организация публичных служб коммуны. Как и в департаменте, публичные службы в коммуне являются либо обязательными, либо факультативными. В принципе коммуна обладает свободой их организации, осуществляя управление ими либо сама непосредственно, либо уступая их частным лицам. Однако закон ограничил свободу выбора коммуны. Некоторые службы должны быть учрежины в обязатедышм„порлдк,е. С другой стороны, когда коммуна хТЯеТгю собственной инициативе учредить публичные службы промышленного и торгового характера, она должна это делать в соответствии с условиями, предусмотренными законом, и, в частности, следуя предписаниям регламента публичной администрации от 17 февраля 1930 г.

Статус персонала коммунальных служб в течение длительного времени зависел от усмотрения муниципального совета. Развитие в сторону унификации статусов было завершено законом от 28 апреля 1952 г. (измененного законом от 22 марта 1957 г., ст. с 477 по 625 Кодекса коммунальной администрации и декретами от 12 апреля 1959 г. и 29 марта 1960 г.), который распространяет на представи-

4. Муниципальный совет занимается вопросами коммунальных дорог и коммунальными общественными работами.

5. Муниципальный совет принимает бюджет коммуны (см. ниже п. «В»).

6. Муниципальный совет дает заключения в случаях, преду смотренных законом, или когда его об этом запрашивают вышестоя щие органы. Он может высказывать пожелания по вопросам, пред ставляющим интерес для коммуны. Высказывание пожеланий поли тического характера ему запрещено.

В. Бюджет коммуны

Бюджет коммуны, как и бюджет департамента, включает основной бюджет и дополнительный бюджет. И тот и другой содержат разделы: текущий и чрезвычайный. Здесь также можно встретить различие между обязательными и факультативными расходами.

Источники поступлений бюджета коммуны, не будучи идентичными источникам поступлений департаментского бюджета, являются аналогичными: земельные доходы, доходы от имущества и оплачиваемых публичных служб, налоги, помощь государства, займы.

Г. Вопрос о службах промышленного или торгового характера

Могут ли коммуны при отсутствии специального нормативного акта создавать публичные службы, имеющие целью предоставле- ние услуг промышленного или торгового характера? Может ли коммуна создавать муниципальную бойню, муниципальный кинотеатр?

1. История вопроса. Вмешательство местных коллективов в область, промышленности и торговли, порожденное и оправданное тяжелыми обстоятельствами периода войны 1914—1918 гг., встретило крайне отрицательное- отношение со стороны Государственного совета. Государственный совет счи-

434

тал, что в принципе подобное вмешательство нарушает свободу частнопред. принимательской деятельности, установленную законами от 2 и 17 марта 1891 г. Действительно, возможность местных коллективов использовать для финансирования своих предприятий налоговые поступления таила в себе риск недобросовестной конкуренции по отношению к частным торговцам и промышленникам.

Однако декрет-закон от 5 ноября 1926 г. установил принципы организации коммунальных предприятий и смешанных обществ, имеющих целью эксплуатацию муниципальных публичных служб промышленного пли торгового характера. Возник вопрос, не уполномочил ли законодатель тем самым коммуны на создание соответствующих служб. Государственный совет отка- , зался дать подобное толкование. Между тем последующая судебная практика, как можно будет увидеть ниже, смягчала позицию Государственного совета.

2. В каких случаях коммуны могут создавать публичные службы | промышленного и торгового характера? В принципе свобода частпо-, предпринимательской деятельности в области торговли и промышленности препятствует тому, чтобы коммуны конкурировали с част-I ными торговцами и промышленниками, но данный запрет перестает '| действовать, когда вмешательство коммуны оправдано общественной полезностью.

Отсюда следует, что законным является всякое вмешательство, • которое по своей природе представляет всеобщий интерес и особенно затрагивает вопросы санитарии (бани, прачечные, бассейны), даже если частные лица занимаются подобной же деятельностью. Точно так же всегда законно создание диспансеров, столовых для бедняков, кинотеатров, преследующих воспитательные цели. Государственный совет признал даже своим постановлением от 12 нюня 1959 г. законность эксплуатации коммуной города Орана зеленого театра и организацию в этом театре спектаклей варьете, поскольку эта инициатива имела целью «предоставить и летние месяцы и за умеренную плату в распоряжение населения широкие возможности развлечения на свежем воздухе» и отвечала, таким образом, местным общественным интересам.

Государственный совет, полностью отказавшись от ранее принятого в судебной практике принципа, признал, что применительно к области здра- i воохранения коммуна имеет право открыть свой муниципальный зубоврачеб- { ный кабинет, который может конкурировать с частным кабинетом, если цены ||в последнем слишком высоки, и при условии, что кабинет открыт для всех

.(Жителей коммуны, даже не пользующихся привилегиями по социальному страхованию (Г. С, 20 ноября 1964 г.).

Что касается иной деятельности, не относящейся ни к вспомоществованию, ни к санитарии, ни к образованию, муниципальное вмешательство законно только при соблюдении двух условий.

:''Необходимо, во-первых, чтобы объект вмешательства относился ' к «потребностям населения» (что исключает деятельность, удовле-' творяющую потребность в роскоши, но не в представлениях). Во- вто-,,'ры х, муниципальное вмешательство оправданно, если налицо недо-1; статок частной инициативы, либо в силу того, что не имеет места

435 28»

т

]

436

437

муниципального совета Парижа). Кроме того, поскольку констатация правовой ничтожности муниципального решения префектом не ограничена сроком давности, каждое заинтересованное лицо может в любой момент просить префекта вынести решение о правовой ничтожности. Таким образом, решения муниципального совета в конечном итоге подвержены более широкому контролю в отношении законности, нежели другие административные решения, поскольку заинтересованное лицо не ограничено сроком, истечение которого начинается с принятия самого решения.

Однако предварительное обращение к префекту не является обязательным, если спор, возникший из решения муниципального совета, подсуден по своей природе административному суду общего характера.

S 5. МЭР А. Назначение и личный статус

Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов и на срок полномочий данного муниципального совета. В принципе мандат мэра не оплачивается, но мэр имеет право на возмещение своих расходов и получает вознаграждение за отправление своих функций.

В той мере, в какой он действует в качестве представителя государства, мэр подчинен дисциплинарной власти вышестоящих органов. Префект может временно отстранить его от должности максимально сроком на один месяц, министр внутренних дел — на срок не свыше трех месяцев. Он может быть окончательно отстранен от должности только посредством мотивированного декрета премьер-министра.

Мэр не несет ответственности перед муниципальным советом. Если мэр утрачивает доверие своего совета, последний не может ни аннулировать его мандат, ни заставить его подать в отставку, отказываясь, например, голосовать по бюджету коммуны, поскольку вышестоящий орган, наделенный полномочиями по подмене, может официально урегулировать вопрос о бюджете вместо муниципального совета, отказавшегося голосовать по бюджету.

Б. Полномочия мэра как. представителя центральной власти

Прежде всего, как представитель центральной власти, мэр обладает:

1) общими полномочиями. Ему надлежит обнародовать и обеспе чивать исполнение законов в коммуне;

2) специальными полномочиями. Они включают пересмотр изби рательных списков, участие в наборе в армию, полномочия судеб-

438

ной полиции, функции чиновника, ведающего записью актов гражданского состояния. В качестве чиновника, ведающего записью актов гражданского состояния или наделенного полномочиями в области судебной полиции, мэр поставлен под контроль судебной власти, в частности прокуратуры, а не под контроль административного органа. Оспаривание актов, осуществляемых мэром в двух последних случаях, и иски об ответственности за причиненный ущерб, вызванные этой его деятельностью, подсудны общему суду.

В.Полномочия мэра как представителя коммуны

1.Мэр должен подготавливать решения муниципального совета.

2.Он исполняет решения, приобретшие обязательный характер. Каждый раз, когда мэр не уполномочен прямо законом, он может действовать только в силу решений муниципального совета.

Раздел И ПАРИЖ И

РЕГИОН ПАРИЖА

А. Режим Парижа, департамента Сена и региона Парижа до реформы 1964 г.

Специфика данной проблемы обусловлена исторической традицией. Управление Парижем, а также коммунами, образующими парижский агломерат, всегда отличалось своеобразием.

Это объясняется ролью Парижа как столицы, ролью тем более важной, что Франция представляет собой одну из наиболее централизованных в административном и экономическом плане стран в мире, и тем, что примерно пятая часть населения Франции сгруп - пирована в парижском агломерате.

1. Город Париж, а) Муниципальный совет. Город Париж располагал муниципальным советом, избиравшимся в прошлом на основе системы пропорционального представительства, который, как и все другие муниципаль - ные советы, в марте 1965 г. был избран на основе мажоритарной системы. Город разделен на избирательные секторы.

Муниципальный совет Парижа подчинен специальному режиму опеки, особенность которого, уже отмеченная выше, состоит в том, что предварительное принесение жалобы префекту не является обязательным для заинте - ресованного лица, намеревающегося обжаловать решение муниципального ■сонета в административный суд.

б) Разделение функции мэра. Главная особенность режима Парижа состоит в том, что, если в городе и есть председатель муниципального совета, который, как на это указывает его наименование, руководит заседаниями муниципального совета, Париж не имеет выборного мэра. Ни одна из функций, осуществляемых в других городах мэром, не поручена какому бы то нн было выборному лицу. На практике эти функции поделены между тремя категориями лиц.

Отдельные функции мэра, в частности в области записи актов гражданского состояния, организации служб, предназначенных для нужд граждан

проблемами благоустройства. По сути дела, дистрикт — правопреемник прежней организации по благоустройству Парижского региона.

3.Дистрикт располагает собственными финансовыми ресурсами.

Вего распоряжении имеются средства, позволяющие либо непосредственно, либо путем активизации деятельности местных коллективов добиваться определенных результатов в благоустройстве Парижского региона.

В.Реорганизация региона Парижа

Восновном реорганизация региона Парижа осуществлена законом от 10 июля 1964 г., который надлежало дополнить декретами, конкретизирующими положения указанного закона.

1. Состав региона Парижа. «Регион Парижа,— гласит ст. Г закона,— состоит из города Парижа, департаментов О-де-Сен, Сен- Сен-Дени, Валь-де-Марн, Эссонн, Ивелин, Валь-д'Уаз и департа мента Сена и Марна. «Соответственно департаменты Сена и Сена и Уаза упраздняются». Речь идет о мере, имеющей целью департа- ментализацию региона Парижа и упразднение того своеобразного- департамента, каким являлся департамент Сена и Уаза.

2. Статус города Парижа является статусом территориального коллектива, обладающего одновременно компетенцией коммуналь ного и департаментского характера. Отныне муниципальный совет утрачивает свое прежнее наименование: он именуется Советом Пари жа и объединяет в своих руках полномочия прежних — муниципаль ного совета и генерального совета. Префект полиции сохраняет свое наименование и свои полномочия. Префект Парижа наследует полномочия префекта Сены.

3. Вновь созданные департаменты подчинены законодательным, постановлениям общего права. Отдельные оговорки затрагивают полицейские полномочия. Что касается Парижа, то префект поли ции сохраняет свои совершенно особые полномочия, то есть он оста ется единственным полицейским органом парижского территориаль ного коллектива. Что же касается департаментов О-де-Сена, Сен-Сен- Децн и Валь-де-Марн, то здесь существует разделение полномочий между префектом полиции и мэрами, которое напоминает прежнее разделение полномочий между мэрами коммун предместий и пре фектом полиции. Можно заметить, что префект полиции таким образом как бы противостоит не только мэрам коммун трех назван ных департаментов, но и своим коллегам префектам 1.

4. Наконец, декретом от 10 августа 1966 г., регулирующиморганизацию государственных служб региона Парижа, учрежден, префект региона Парижа. Этот последний располагает более широ кими полномочиями по сравнению с другими префектами регионов.

1 В настоящее время посты префектов полиции учреждены в Марселе и ряде других крупных городов.— Прим. ред.

441

Помимо функций, аналогичных тем, которые предоставлены его коллегам актами 1964 г., префект региона Парижа, являющийся одновременно генеральным делегатом дистрикта, наделяется важными полномочиями в области благоустройства, строительства, транспорта. Кроме того, он подготавливает заседания межминистерского комитета по благоустройству территории, в ходе которых рассматриваются и обсуждаются проблемы региона Парижа.

Для достижения всех отмеченных целен новый префект располагает действенными н эффективными средствами. Место «региональной миссии» успешно занимает подлинный штаб, включающий специальный аппарат дистрикта. Как н его коллеги в провинции, префект региона Парижа воз - главляет административную региональную конференцию. Наконец, два характерных момента свидетельствуют о большей свободе действий нового префекта. Прежде всего, не предусмотрено создание «региональной комиссии экономического развития»; ее заменяют две ассамблеи, заимствованные у дистрикта: административный совет {расширенный до 54 членов) и консультативный экономический и социальный комитет. Помимо этого, если новый префект н стоит «во главе» префектов 8 департаментов, он сам не руководит

.департаментом; он выступает, таким образом, как первый подлинный префект региона.

Раздел IV

ОБЪЕДИНЕНИЕ МЕСТНЫХ КОЛЛЕКТИВОВ

Проблема объединения местных коллективов порождена в значительной мере трудностями создания новой системы местных коллективов.

Необходимость меньшего числа и более значительных по размеру местных коллективов представляется сомнительной применительно к департаменту. Она совершенно' очевидна для коммун, большинство из которых имеет размеры, несовместимые с действительной автономней. Однако эта органическая перегруппировка коммун наталкивается на такое сопротивление, что вплоть до настоящего времени правительство отказывалось от всякого применения власти в этом направлении, ограничиваясь поддержкой слияния коммун, в частности путем увеличения субсидий объединив-.шимся коммунам.

В связи с трудностями создания системы более крупных коммун в течение нескольких последних лет упор делается на создание объединений существующих коммун.

А. Синдикат коммун

Синдикаты коммун представляют собой один из давно известных институтов. Обычно речь идет о публичном учреждении, порожденном сотрудничеством различных коммун в целях управления службой, представляющей общий интерес. Это своеобразный выход из положения для определенного числа коммун, которые сами

.по себе нежизнеспособны.

442

Новелла в этой области в соответствии с ордонансом от 5 янва-

ря 1959 г. состоит в следующем.

1. Синдикат коммун создается, как и в прошлом, единодушным ■соглашением заинтересованных муниципальных советов, а также на основе решения, принятого квалифицированным большинством (при котором учитывается как число коммун, так и численность лх населения). В первом случае одобрение, необходимое для созда ния синдиката коммун, дается соответствующими префекторальными органами, во втором — министром внутренних дел.

2. Территориальное расширение синдиката коммун или расши рение сферы его деятельности (особенно вследствие присоединения новых служб) может быть осуществлено путем применения власти {соответственно решение префекта или министра) после простои консультации с заинтересованными местными органами.

Синдикат управляется комитетом, состоящим из уполномоченных от заинтересованных муниципальных советов, а его исполнительным органом является выборный председатель. Правила опеки те же, что и в отношении муниципального совета.

Ресурсы синдиката образуются за счет взносов коммун-участ- ниц и доходов от соответствующих услуг.

Б. Городской дистрикт

Городской дистрикт, созданный другим ордонансом от 5 января 1959 г ., направлен против архаизма городских коммунальных округов, разделяющих на отдельные коллективы большие городские ансамбли, образующие территориальное и экономическое единство. Городской дистрикт имеет много общего с синдикатом коммун: статус публичного учреждения; управление посредством совета, объединяющего представителей коммун; участие коммун в создании необходимых средств. Как и синдикат коммун, дистрикт образуется либо путем единодушного согласия, либо на основе решения квалифицированного большинства и даже путем принятия декрета в Государственном совете.

Различия связаны с тем, что территориальную базу городского дистрикта обязательно составляет агломерат (в то время как ■ -синдикат может объединять разрозненные коммуны), и особенно с тем, что компетенция дистрикта носит значительно более широкий характер. Некоторые службы обязательно передаются дистрикту (жилищная служба, противопожарная охрана). Другие службы могут быть добровольно переданы дистрикту коммунами. Наконец, если дистрикт объединяет те же коммуны, что и синдикат, он заменяет синдикат в управлении службами, которые ранее были поручены этому последнему.

Создание городских дистриктов было, как правило, плохо принято местными выборными лицами. В этой реакции, без сомнения, присутствуют некоторый дух рутины, но одновременно и оправ-

443

маппыс опасения, дистрикт не представляет собой подлинного местного коллектива. Это публичное учреждение, органы которого не избираются непосредственно населением, и они, конечно, не будут обладать тон степенью независимости по отношению к опекунским властям, как традиционные местные органы. Некоторые считают, что решение проблем создания современной системы местного управления должно идти по пути территориальной перестройки местных коллективов, сопровождаемой реальной децентрализацией, особенно в финансовой области. Напротив, решение, которое нашла свое отражение в городском дистрикте, состоит в сохранении обветшалых коммунальных границ и в передаче административной технократии определенного числа полномочий, которые по своей природе должны принадлежать непосредственно выборным лицам.

В.Городские сообщества (communautes urbaines)

Врезультате длительных и трудных дебатов был одобрен закон, предусматривающий новую форму объединения территориальных коллективов, предназначенную специально для крупных городов,, состоящих из множества коммун, гармоническому развитию которых может быть нанесен ущерб нынешней административной чересполосицей. Закон от 31 декабря 1966 г. о городских сообществах ограничен в то же время необходимостью предупредить нанесение слишком серьезного ущерба коммунальным свободам. Этот поиск равновесия проявляется в положениях закона, относящихся к способу создания, компетенции, органам и ресурсам новых образований.

Что касается способа образования, то здесь следует различать, два возможных случая. С одной стороны, закон создает в принудительном порядке городские сообщества в таких крупных городах,. как Бордо, Лилль, Лион и Страсбург. С другой стороны, городское сообщество может быть создано в городах, насчитывающих свыше 50 тысяч жителей, по просьбе квалифицированного большинства.

Созданным таким образом публичным учреждениям в обязательном порядке и полностью передаются определенные полномочия (городское планирование, модернизация и снабжение, земельные резервы, зоны согласованного проведения работ по благоустройству, жилье, пожарная охрана, транспорт, лицеи и колледжи, водоснабжение, автостоянки и т. п.). Другие полномочия ему передаются факультативно, причем либо полностью, либо частично (культурнозрелищные, спортивные и санитарные учреждения, охрана зеленых насаждений, общественное освещение и т. п.).

Широта указанных полномочий по своей природе такова, что может повлечь за собой упрощение административной «картины», Действительно, «городское сообщество при осуществлении переданных ему полномочий, по сути дела, полностью заменяет функции органов коммун, синдикатов и дистриктов, существовавших до этого

444

самостоятельно, но отныне полностью или частично вошедших в сообщество». Отныне, «в случае если вся полнота полномочий, осуществлявшихся до того дистриктом или синдикатом, передана городскому сообществу, дистрикт или синдикат считаются, по сути дела, распущенными, если только эти последние не включают коммун, не вошедших в сообщество».

Различные органы осуществляют управление городским сообществом. Совет сообщества, во главе которого стоят председатель и вице-председатели, «управляет посредством своих решений делами, относящимися к компетенции коммуны». В зависимости от демографической важности коммуны делегаты в данный совет назначаются либо муниципальным советом, либо коллегией, включающей в обязательном или добровольном порядке представителей нескольких коммун.

Совет городского сообщества включает в себя 70 или 50 членов в зависимости от того, превышает или нет численность населения города 200 000 жителей. В городах, включающих свыше 50 коммун, число членов совета соответственно увеличивается до 90 и 70.

Данное положение направлено на охрану индивидуальности г| интересов участников городского сообщества, и особенно малых коммун, Об этом же свидетельствуют и еще четыре момента, которые леобходимо отметить:

распределение мест в совете осуществляется путем соглашения между заинтересованными муниципальными советами; только при отсутствии такого соглашения распределение мест осуществляется на основе пропорционального представительства при применении принципа наибольшего остатка;

никакая коммуна не может быть принуждена к участию в сообществе даже законом, если не обеспечено ее прямое представительство в совете сообщества;

в том случае, если в совете представлены не все коммуны, председатель совета собирает мэров всех коммун города в целях проведения в необходимых случаях соответствующих консультаций;

наконец, в городах, насчитывающих свыше пятидесяти коммун, могут быть созданы консультативные комитеты, состоящие из мэров коммун и призванные давать свои заключения совету городского сообщества.

Несмотря на многочисленные поправки, внесенные парламентом,

новый акт вызвал самую разнообразную реакцию.

Его положительной стороной является то, что он сблизил технические и центральные инстанции в области управления. Ему можно поставить в упрек то, что он удалил управление от управляемых. Иначе говоря, его можно упрекнуть в том, что он вписывается в общую тенденцию, которая в области объединения коммун состоит в использовании все более и более жестких форм объединения применительно ко все более обширным и компактным территориям.

445

Публичные учреждения развивались, как это весьма часто встречается в праве, циклически.

В первый период, начинающийся с революции и вплоть до середины XIX века, понятие публичного учреждения остается неясным и не имеет своей специфики. Затем, начиная со второй половины XIX века, оно приобретает более ясный характер. Публичное учреждение начинают отличать от других смежных учреждений. В течение последних тридцати лет понятие публичного учреждения служило для законодателя исключительно удобной формулой, применявшейся для обозначения разнородных юридических лиц. В эту категорию была включена целая серия новыхучреждений, получивших общее наименование. Однако привнесение в понятие публичного учреждения весьма разнородных элементов привело к утрате им ясности и простоты, которые оно обрело в момент формирования классического французского административного права. Таким образом, изучение публичного учреждения неразрывно связано с различными этапами развития самого понятия публичного учреждения.

§ 1. КЛАССИЧЕСКОЕ ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

1. Смысл слов «публичное учреждение». Термин «публичное учреждение»- неоднократно встречается в процессуальном и гражданском кодексах, но- в контексте того времени это понятие не очень отличали от смежных понятии. Иногда термин «публичное учреждение» выступал как эквивалент термина 'Юридическое лицо публичного права», или административное юридическое лицо. Такова, например, коммуна. Иногда, наоборот, термин «публичное-

446

учре

жде

ние»

при

мен

яетс я к юри диче ском

у

лицу

част

ного

прав

а,

поль

зую щемуся опре деле нно

й

защ

итой

со

стор

оны

адм

инистрации. Таковы, например, общественно полезные учреждения.

Впервые четкое различие между публичным учреждением а общественно полезным учреждением проведено в постановлении Кассационного суда от 5 марта 1856 г. Первые представляют собой .«м1 составную часть администрации, это публичные юридические лица. '\\ Вторые, напротив, лишь частные объединения, пользующиеся особым покровительством администрации.

Законодатель воспринял это различие, установленное судебной практикой в законе от 21 февраля 1862 г., регулирующем займы юридических лиц публичного права, не установив, однако, критериев данного различия.

2. Различие между публичным учреждением и общественно-полезным учреждением. Различие имеет существенное значение, так как позволяет провести разграничения между администрацией и частными учреждениями, а следовательно, одну из границ между административным правом и частным правом, хотя публичные юридические лица могут быть подчинены режиму частного управления, а частные объединения могут быть, по крайней мере частично, подчинены режиму публичной власти.

Признание общественной полезности какой-либо ассоциации,, общества взаимной помощи или фонда наделяет эти чисто частноправовые учреждения более широкой

правоспособностью и обеспечивает им известную защиту со стороны администрации. Однако-в конечном счете право, которое регулирует их деятельность, остается частным правом, и они не располагают прерогативами публичной власти.

Напротив, публичное учреждение (например, депозитные кассы, факультет права в университете) представляет собой элемент администрации и, чаще всего, публичную службу. В интересах децентрализации за ними признаются права юридического лица и финансовая автономия.

Трудность состоит не в принципе различения, а в выявлении критерия, который позволил бы квалифицировать то или иное учреждение в качестве публичного учреждения или в качестве общественно полезного учреждения.

Судебная практика прибегала к различным критериям в целях проведения разграничения между указанными двумя категориями.

Первым, совершенно очевидно, является воля законодателя. -Это определяющий критерий, поскольку законодатель вправе квалифицировать по своему усмотрению объединения, которые он создает или разрешает. Эта воля законодателя оказывается определяющей только в том случае, если она выражена на основе уже установившихся понятий, восходящих ко времени, когда уже было установлено различие между публичным учреждением и общественно полезным учреждением. Совершенно очевидно, например, что тер-

447

*!!