Коллизия 8

Статья 76 часть 2 Конституции РФ:

• «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ»

Статья 2 часть 1 абзац 3 Земельного кодекса Российской Федерации:

• «Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам»

Вариант

Ч.2 Ст. 76 Конституции РФ:

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

П. 2 Ст. 2 Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

Возникает вопрос, не нарушает ли абзац 3 ч. 1 ст. 2 ЗКРФ согласно которому, земельные отношения могут регулироваться указами президента РФ, содержащееся в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ положение о том, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ на федеральном уровне издаются только законы.

Согласно п. 1 ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В свою очередь ч. 2 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке Лесного Кодекса РФ указал, что действительный смысл положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами РФ: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (ч. 1, 2 и 5), а в каких - напротив, нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 4 и 6). Поэтому возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, сама по себе не является нарушением статьи 76 (часть 2) Конституции РФ.

Данная позиция подтверждается в Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании Ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч 1) Конституции РФ, согласно которому отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

Кроме того, рассматривая приведенные положения с формальной точки зрения необходимо сказать, что Конституция РФ обладает высшей юридической силой и верховенством на территории РФ, таким образом, все иные акты, в частности ФЗ не могут противоречить ей и принимаются в целях развития и конкретизации положений Конституции РФ.

На основании изложенного, исходя из конституционно-правового смысла нормативных положений, выявленного Конституционным Судом РФ в своих решениях, между приведенными положениями КРФ и ЗКРФ отсутствует коллизия. Отнесение вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами.

ГРИЦЕНКО (установочные лекции 2012).

В разных аспектах вопрос о разграничении законодательных полномочий между федерацией и субъектами федерации, интерпретация конституционных положений, касающихся законодательного оформления предметов совместного ведения у нас возникает.

Ч.2 ст. 76 определяет, каким же образом законодательно оформляются предметы совместного ведения. Вместе с тем большое количество различных федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения, имеют отсылки не только собственно к законам субъектов и иным НПА субъектов, но и к нормативным актам федерации, а именно к актам Президента, Правительства и так далее. В данном случае это положение Земельного Кодекса.

В чем же здесь проблема? Имеется ли противоречие или коллизия решается за счет толкования. Выявление конституционного смысла положений ЗК и толкование положений конституции.

1. Допустимо ли подзаконное регулирование по предметам совместного ведения? Означает ли положение ч.2 ст. 76, что никакое подзаконное регулирование федерального уровня по предметам совместного ведения недопустимо.

Постановление КС РФ от 9.01.1998 года по Лесному Кодексу.

2. Какова природа указов Президента? В какой степени допустимо вообще указанное нормотворчество?

Опережающее регулирование - обычно термин употребляется в контексте федеративных отношений в отношении регулирования субъектами федерации каких-то отношений по предметам совместного ведения при отсутствии ФЗ (в порядке восполнения пробела). Эта проблема здесь не поднимается. Постановление КС по толкованию отдельных положений КРФ о системе, структуре ФОИВ.

В нашем контексте это интересно тем, что Президент вправе принимать указы в порядке восполнения пробела в законодательстве и таким образом оформляет указами те отношения, которые пока не подверглись регулированию федеральным законом.

Но в данном случае все-таки речь идет о тех указах, которые применяются на основе ЗК, т.е. на основе того закона, который является основным, рамочным в этой сфере совместного ведения.

Как трактовать ч. 2 ст. 76 в части оформления предметов совместного ведения федеральными законами, иными законами – законами субъектов, иными НПА субъектов. Означает ли это положение исключение подзаконного регулирования – регулирования указами Президента, регулирования иными актами нормативными федеральных исполнительных органов. Постановление по делу о Лесном Кодексе. В чем направленность этой статьи, и какой аспект взаимоотношений федерации и субъектов она затрагивает. Это можно выявить только из контекста, из системного толкования ч.2 и ч.1 статьи 76. Задача Конституции, и в том числе статьи 76 вовсе не в том, чтобы перечислить абсолютно все возможности правового регулирования вопросов совместного ведения, или ведения федерации, или ведения субъектов, а в том, чтобы показать каково основное регулирование, до какой степени федеральный законодатель свободен в определении соответствующей сферы. Но это конечно не исключает возможности дополнительного подзаконного регулирования, как со стороны федерации, так и со стороны субъекта.

Смысл ч.2 ст. 76: показать соотношение по предметам совместного ведения ФЗ и закона субъекта. И указать, что законы субъекта основываются на тех вопросах и полномочиях, которые им отводятся федеральным законом. То есть ФЗ составляет правовую основу для законодательной деятельности субъекта по вопросам совместного ведения. Но это не значит, что ФЗ выполняет роль той правовой основы, которой определяется разграничение по предмету совместного ведения полномочий между федерацией и субъектом, в том числе законодательных. То есть федерация указывает, какие полномочия решает федерация, какие субъект. И указывает пределы законодательного регулирования субъекта федерации в этой сфере совместного ведения. Одновременно определяются полномочия федерации, в том числе исполнительного характера, в этой сфере, и указывает, возможно, на полномочия и ФОИВ соответствующих, и Правительства, и Президента в этой сфере. Соответственно эти полномочия оформляются актами уже подзаконного характера, которые также должны основываться на этом ФЗ. То есть ФЗ выполняет такую базовую роль, являясь одновременно и правовой основой для подзаконного регулирования федерацией в тех рамках, в которых полномочия по предметам совместного ведения относятся к федерации, и определяя правовую основу законодательной деятельности субъекта федерации, который уже сам определяет в своих законах как будут осуществляться эти полномочия; определяет это через отсылку к иным НПА субъекта. Иные НПА субъекта также могут приниматься уже на основе закона субъекта в рамках тех полномочий, которые ФЗ оставил субъекту федерации в соответствующей сфере.

Поэтому направленность ч.2 ст.76 не в том, чтобы полно и исчерпывающим образом определить все виды правовых актов, которые могут приниматься по предметам совместного ведения, а в том, чтобы дать соотношение ФЗ и закона субъекта; указать, что законы по предметам совместного ведения должны основываться на ФЗ.

В практике часто это не соблюдается: подзаконными актами определяются полномочия субъектов по предметам совместного ведения. Это является сомнительным.

Коллизию решаем за счет правильного понимания смысла части 2 статьи 76 КРФ, указывая на то, что иное регулирование на основе ФЗ в пределах полномочий по предмету совместного ведения федеральных возможно и иными актами – Президента, Правительства, федеральных уполномоченных органов исполнительной власти.

Поэтому указание в ЗК на указы Президента не противоречит этой идее, оно касается другого аспекта, возможного регулирования реализации полномочий федеральных по предмету совместного ведения через подзаконные акты. Поэтому само по себе подзаконное регулирование не исключается при рассмотрении ч.2 ст.76.

Другой аспект: при отсутствии федерального регулирования указы Президента могут сыграть роль восполнения пробела. В том случае, если есть какие-то вопросы, которые относятся к сфере ведения федерации или в рамках полномочий федерации по предметам совместного ведения и по ним отсутствует законодательное регулирование. В порядке восполнения такого пробела могут издаваться указы Президента. Поэтому указы имеют такую двойственную природу в зависимости от сферы регулируемых отношений. Если они восполняют пробел в законодательстве, они играют роль закона, если же они издаются на основе закона в рамках тех полномочий, которые вытекают из статуса Президента и которые установлены для Президента, то соответственно это уже подзаконные акты, основанные на законе.

В любом случае, говоря о дискреционных полномочиях Президента, мы должны помнить, что есть конституционные пределы реализации в том числе такого указного нормотворчества. Они определены в конституции. Они не должны противоречить закону, не должны противоречить конституции; должны соответствовать статусу Президента. Нужно иметь в виду, что есть определенные вопросы, определенные полномочия, которые прямо отнесены к ведению других органов; и в этом случае ни о какой дискреции президента мы говорить не можем. Конституцией прямо определена компетенция определенных органов, принимать на себя решение вопросов других органов Президент не вправе. Это будет противоречить конституции, выходить за рамки его статуса.