3.3. Формы и методы государственного регулирования на транспорте

Под системой государственного регулирования понимается совокупность средств и методов влияния государства на произ­водственную деятельность и социально-экономические отноше­ния в области транспорта с целью защиты интересов потребите­лей и производителей материальных благ, реализации государ­ственной политики, обеспечивающей устойчивый экономический рост и укрепление обороноспособности страны.

Государственное регулирование в транспортной сфере направ­лено:

на гармонизацию интересов различных видов транспорта, всту­пивших с переходом на рыночные отношения в острую конку­рентную борьбу;

на содействие формированию рынка транспортных услуг; на ускорение процессов перехода транспорта на более высо­кий технологический и организационно-управленческий уровень, что позволяет снижать транспортные издержки;

на повышение качества транспортного обслуживания эконо­мики и населения страны, включая безопасность движения транс­портных средств.

В силу исторических особенностей формирования транспорт­ной сети России даже в фазе зрелых рыночных отношений будут существовать секторы транспортного рынка, где конкуренция не­возможна из-за естественной монополии (например, железных дорог, крупных морских и речных портов, аэропортов и других объектов транспортной инфраструктуры) и технологических особенностей перевозки грузов и пассажиров. Поэтому государство вынуждено предоставлять таким предприятиям право на моно­польное обслуживание того или иного сектора транспортного рынка, оставляя за собой функцию контроля качества обслужи­вания, правильность применения и установления уровня тари­фов, безопасности движения транспортных средств и других сто­рон деятельности различных видов транспорта.

Государственный механизм в регулировании транспортной си­стемы необходим и для обеспечения единства требований к нор­мам и правилам проектирования и строительства транспортных коммуникаций, стандартов экологического воздействия транс­портных средств на окружающую среду, учета национальных ин­тересов при выполнении международных перевозок.

Следовательно, государственное регулирование транспорта в условиях рынка является объективной необходимостью. Система такого регулирования не может ограничиваться лишь экономи­ческими отношениями. Она должна носить системный характер, быть тесно увязанной с национальной транспортной политикой и рационально структурированной в отношении распределения функций между различными органами и уровнями управления.

Государственное регулирование транспортом обеспечивает:

а) оптимальность степени государственного вмешательства в работу транспорта с учетом специфических особенностей отрасли.

До тех пор, пока сохраняется неопределенность государствен­ной политики в вопросах демонополизации и дерегулирования экономики в целом, и транспорта в частности, трудно реализо­вать через транспортный фактор возможность осуществлять конт­роль за деятельностью других отраслей экономики и эффективно влиять на ход экономических реформ и структурной перестройки хозяйства в целом;

б) многомерность регулирования.

Государственное регулирование должно распространяться на следующие сферы (рис. 3.4): 1) нормативно-правовую; 2) налого­вую; 3) лицензионную; 4) финансовую; 5) тарифную.

Первая сфера определяет правовой статус отрасли и границы нормативно-правового пространства, в котором протекает произ­водственная деятельность предприятий транспорта. С помощью на­логовых, лицензионных и финансовых мер контролируется степень эквивалентности межотраслевого обмена, движение денежных средств и пропорциональность поступающей на рынок денежной массы объему производственных товаров и услуг. Последняя (пя­тая) сфера во многом определяет жизненный уровень и «каче­ство жизни» населения, степень удовлетворения потребностей его различных социальных групп, их социальной защищенности, устанавливает рациональные пропорции в обменных процессах си­стемы «производитель—окружающая среда»;

Сфера (область) регулирования

Средства (методы) регулирования

Цель регулирования

Уровень регулирования

Рис. 3.4. Сферы и методы государственного регулирования на транспорте:

— — региональный уровень; — федеральный уровень

в) возможность реализации регулирующих функций на федераль­ном и региональном уровнях управления отраслью.

Как отмечалось выше, реорганизация экономической полити­ки России требует переноса части регулирующих функций госу­дарственного аппарата из центра на места. В силу этого система регулирования должна быть многоуровневой, распределенной меж­ду федерацией, ее субъектами и местными органами власти. Вме­сте с тем должны возможно более полно учитываться специфи­ческие особенности различных регионов — экономические, по­литические, социальные и экологические.

Центральное место в системе государственного регулирова­ния на транспорте должно занять решение следующих основных задач.

Создание надежной нормативно-правовой базы. Условиями ус­пешной разработки целостной системы государственного регули­рования на транспорте являются:

1)единство и непротиворечивость исходных принципов для всей совокупности намечаемых законоположений по всему своду законов и подзаконных актов;

2)возможность внесения кардинальных изменений одновре­менно во всю совокупность законоположений, в прошлом созда­вавшихся в разные сроки и разными коллективами разработчиков с нарушением требований преемственности и внутренней непро­тиворечивости;

3)минимум изменений в «базовой» (нормативно-технологической) части (документах, уже принятых правительством РФ, и отраслевых нормативных актах) и максимум — в «надстроечной» (законодательной);

4)учет в возможно полной мере специфических особенностей и условий, в которых оказались различные виды транспорта Рос­сии в настоящее время;

5)преодоление несогласованности между действующими нор­мативными документами правительства и отраслевыми норматив­ными актами, с одной стороны, и намечаемыми новыми законо­положениями — с другой, с учетом их иерархической весомости и стратегической значимости;

6)сквозной охват в единой процедуре всех частных разработок по проектам законоположений (соответственно проектирование, авторский контроль и сопровождение проекта вплоть до представ­ления законов в соответствии с их приоритетностью на рассмот­рение в Государственную думу);

возможно более полный учет факторов, вытекающих из осо­бенностей постперестроечной фазы в социально-экономическом и политическом развитии страны, в частности сохранение орга­нической внутренней связи транспортных сетей России и стран так называемого «ближнего зарубежья»;

8) согласованное с совершенствованием транспортного зако­нодательства изменение организационно-управленческих струк­тур центрального и периферийных звеньев государственного ап­парата, связанного с регулированием транспорта.

На прочной правовой базе должны основываться: представле­ние дотаций убыточным, но социально значимым транспортным предприятиям; решение споров, возникающих в процессе экс­плуатационной и хозяйственной деятельности перевозчиков не­зависимо от формы собственности в органах государственного ар­битража; регулирование отношений предприятий с грузовладель­цами; обеспечение безопасности перевозки пассажиров, движения транспортных средств и защиты окружающей среды от чрезмер­ных экологических нагрузок со стороны транспорта.

Налоговое и лицензионное регулирование во многом опреде­ляет организацию рынка транспортных услуг. Комплекс вопро­сов, связанных с решением этой задачи, включает:

разделение транспортного рынка на сектора с определенными технико-экономическими параметрами спроса и предложения транспортной продукции и услуг. Юридическое закрепление прав и обязанностей транспортных предприятий, действующих в раз­личных секторах рынка, с подготовкой и принятием необходи­мых законодательных и подзаконных актов;

разработку правил вхождения предприятий в различные сек­тора транспортного рынка, обеспечивающих высокое качество обслуживания экономики и населения страны;

подготовку и принятие на государственном уровне правил справедливой конкуренции в различных секторах транспортного рынка;

создание организационной системы, обеспечивающей надле­жащее лицензирование транспортной деятельности;

организацию системы контроля за выполнением предприятия­ми требований, предусмотренных лицензиями, а также санкций в случае нарушения этих требований.

В настоящее время в основном сформирована система лицен­зирования транспортной деятельности, получившая наибольшее развитие на автомобильном транспорте. Главное звено этой систе­мы — Российская транспортная инспекция (РТИ), имеющая раз­ветвленную сеть региональных звеньев (филиалов и отделений). Определен порядок допуска предпринимателей на транспортный рынок и контроля за их работой.

Регулирование тарифов. Это важнейшая сфера государственно­го управления на транспорте, требующая, чтобы тарифы рассмат­ривались не только как регулятор отраслевой нормы прибыли, но и как фактор общего экономического роста и гармонизации со­циальной сферы. Уровень тарифов и их соотношение по видам транспорта оказывают прямое влияние на качество жизни населе­ния, уровень инфляции, темпы экономического роста в различ­ных отраслях экономики и регионах. Регулирование тарифов дол­жно обеспечивать:

разработку и обоснование системы тарифов на продукцию в различных секторах транспортного рынка и уровня тарифных ставок;

установление рекомендуемого или обязательного уровня рен­табельности на отдельные виды транспортной продукции и услуг;

введение единой для всех видов транспорта системы индекси­рования тарифов;

эффективный контроль за соблюдением тарифных правил и руководств;

совершенствование системы тарифных учреждений.

Последнее из перечисленных требований нуждается в поясне­нии. Анализ опыта тарифного регулирования на транспорте цар­ской и советской России, а также в последние годы приводит к заключению, что принцип межведомственности в организации тарифного контроля и регулирования с участием Минфина Рос­сии и Минэкономики России, ассоциированных и неассоциированных отправителей и получателей грузов и принятием решения методом голосования не может считаться приемлемым.

Непосредственное управление тарифами должно быть сосре­доточено в руках одного ведомства, ответственного за работу транс­порта, его состояние и соответствие потребностям хозяйственной жизни страны. Специальным руководящим органом управления тарифами должно быть коллегиальное учреждение с однородным личным составом, назначаемым по признаку специальной подго­товки и профессиональной пригодности. Это учреждение может принять на себя функции прежнего (дореволюционного) Тариф­ного комитета.

Обеспечение интересов клиентуры может быть достигнуто при­влечением различных ведомств к участию в Тарифном комитете в качестве членов с совещательным голосом или в качестве экс­пертов, мнение которых должно быть выслушано до принятия решения.

Для контроля за деятельностью Тарифного комитета, разре­шения спорных вопросов и высшего руководства тарифной поли­тикой должно быть организовано при Минфине России особое (также коллегиальное) учреждение по рассмотрению тарифных дел. Состав его должен назначаться из лиц, имеющих достаточ­ный практический стаж и надлежащую подготовку в вопросах эко­номики транспорта.

Налоговое регулирование. Данный вид регулирования должен рассматриваться как общеэкономическая мера, отвечающая стра­тегическим целям развития социально-экономической сферы в целом и требованиям текущего момента. Оно требует решения таких вопросов, как введение налоговых льгот в отношении зат­рат на восстановление, замену и модернизацию инфраструктур­ных элементов транспортных коммуникаций, формирование то­варопроводящей и пассажирообразующих сетей, создание распре­делительно-терминальных систем и др. Такого рода льготы должны предусматриваться не только на федеральном, но и на региональ­ном и субрегиональном уровнях (например, в отношении город­ских и пригородных пассажирских перевозок).

Целевые налоговые льготы должны также стимулировать раз­витие наиболее эффективных и выгодных, с точки зрения инте­ресов государства, способов транспортирования и видов перево­зок (мультимодальных грузовых, беспересадочных пассажирских, по системе «точно в срок» и т.п.).

Финансовое регулирование. В сложившихся условиях участие государства в воспроизводственном процессе на транспорте будет ощущаться в течение длительного времени в различных формах: прямом участии в финансировании капиталоемких проектов и программ (например, по созданию транспортной инфраструкту­ры в районах нового хозяйственного освоения);

предоставлении транспортным предприятиям финансовых средств на возвратной основе;

осуществлении инвестиций на открытой для предприятий всех форм собственности конкурсной основе;

введении государственного лимита для замены и обновления подвижного состава;

создании специальных инвестиционных фондов, аккумулиру­ющих средства целевого назначения;

привлечении зарубежных инвесторов для финансирования круп­ных транспортных проектов и программ.

К сфере финансового регулирования относится также доти­рование убыточных, но социально значимых транспортных пред­приятий. Это гарантирует покрытие убытков тех предприятий, которые не могут рассчитывать на рентабельную работу. Дотиро­вание их должно осуществляться из средств федерального и ре­гиональных бюджетов на основе планово-расчетных тарифов (цен). Объем финансовой помощи при таком дотировании определяется разницей между суммой фактических затрат на перевозки и вы­ручкой от реализации производимой транспортной продукции и предоставляемых услуг.

С образованием Содружества Независимых Государств (СНГ) в государственном регулировании появился новый аспект, свя­занный с координацией деятельности предприятий различных видов транспорта на территории, которую занимал Советский Союз. Эта важная управленческая функция выполняется отдельно по железнодорожному и другим видам транспорта по следующим схемам (рис. 3.5).

Рис. 3.5. Схема координации железнодорожного транспорта Российской Федерации на уровне СНГ

В соответствии с протоколом Совещания глав правительств независимых государств от 30 декабря 1991 г. в Минске было обра­зовано действующее на постоянной основе Координационное транспортное совещание (КТС), являющееся единым органом межгосударственного регулирования в области транспорта на тер­ритории СНГ. Цель КТС в составе министров и других руководите­лей транспорта стран СНГ — решение вопросов использования, развития и взаимодействия видов транспорта, а также выработка общей политики в области транспорта на основе добровольности, взаимосогласованности и равенства прав.

Постоянно действующим исполнительным органом КТС явля­ется Исполнительный комитет, который:

обеспечивает разработку нормативных документов, регламен­тирующих организацию перевозочного процесса в межгосудар­ственном сообщении и в сообщении с третьими странами;

организует разработку единых принципов построения тарифов, в том числе принципов формирования на многосторонней основе транспортных тарифов;

координирует разработку основ, нормативных документов по безопасности движения транспорта;

организует подготовку предложений по приоритетному направ­лению развития транспортных систем, научных разработок и дру­гих работ в этой области;

разрабатывает, опубликовывает и распространяет материалы, разработанные Совещанием для использования в практической деятельности;

принимает в соответствии с решением Совещания меры по установлению и поддержанию связей со странами, не являющи­мися членами СНГ, а также с международными организациями;

запрашивает и получает от стран —членов СНГ необходимые материалы и информацию для выполнения своих функций;

заключает договоры, необходимые для выполнения возложен­ных на Исполком административно-хозяйственных функций;

в период между заседаниями организует предварительное рас­смотрение материалов и проектов решений, доработку рассмат­риваемых материалов и оказывает оперативное содействие в их согласовании;

проводит экономический анализ работы видов транспорта и разрабатывает предложения, направленные на повышение эф­фективности их работы.

Рис. 3.6. Структура дирекции Совета по железнодорожному транспорту государств —членов СНГ

Аналогичные функции в области железнодорожного транспор­та выполняет Совет по железнодорожному транспорту, образо­ванный в январе 1992 г. соглашением МПС РФ с начальниками железных дорог стран СНГ. Постоянно действующим рабочим ор­ганом Совета является дирекция (рис. 3.6). Совет в своей деятель­ности руководствуется законодательством государств — участни­ков СНГ, решениями Совета глав государств и глав правительств Содружества, а также утвержденным в марте 1992 г. положением о Совете по железнодорожному транспорту, которым определены основные функции Совета:

разработка графиков движения поездов в сообщениях между странами СНГ;

разработка планов формирования поездов в сообщениях между странами СНГ;

разработка и согласование нормативов использования подвиж­ного состава в сообщениях между странами СНГ;

взаиморасчеты между странами СНГ за международные пере­возки;

утверждение основ документов по безопасности движения по­ездов и межгосударственных стандартов для обеспечения перево­зочного процесса на единых принципах.

Все главные вопросы по функциям Совета рассматриваются и решаются на регулярно проводимых заседаниях, в работе кото­рых в качестве ассоциированных членов участвуют представители железных дорог стран Балтии — Литвы, Латвии и Эстонии.