4.3. Социальная политика в регионе

Социальная политика в регионе представляет взаимоот­ношение социальных общностей и социальных групп по по­воду сохранения и изменения их социального положения и положения населения, проживающего в регионе. Внутри стра­ны регион рассматривается неоднозначно. Для реализации социальной политики имеет существенное значение понима­ние региона как социально-территориальной общности лю­дей, проживающих в субъекте Российской Федерации — республике, крае, области, городе федерального значения, автономной области и автономном округе.

В литературе различают региональную социальную поли­тику и социальную политику в регионе. Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер, направлен­ных на социальное развитие регионов и осуществляемых субъектами социальной политики, представляющих федераль­ную государственную власть, центральные общественные объединения и организации. Если региональная социальная политика формируется в центре, то социальная политика в регионе вырабатывается региональными органами государ­ственной власти, органами местного самоуправления, орга­низациями, предприятиями и другими региональными субъек­тами социальной политики. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что, несмотря на их различие, обе они проводятся в регионе.

Значительное место в формировании и реализации соци­альной политики в регионе принадлежит региональным орга­нам государственной власти, которые имеют сферу совместного ведения по социальным вопросам с Российской Федера­цией. В совместном ведении находятся общие вопросы воспи­тания, образования, культуры, спорта, координация вопро­сов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты и социального обеспечения. Вместе с тем существует разделение предметов ведения и полномочий в разработке и реализации социальной полити­ки. В ведении Российской Федерации находится установле­ние основ федеральной политики, осуществление федераль­ных программ социального и культурного развития страны. К ведению федеральных органов государственной власти от­носится принятие обязательных для всех федеральных зако­нов и других нормативных правовых актов, регулирующих общие принципы социальной политики государства. Они ус­танавливают минимальные социальные гарантии, разраба­тывают, реализуют и финансируют федеральные социальные программы, определяют условия и порядок компенсации де­нежных доходов и сбережений населения в связи с инфляци­ей, формируют федеральные внебюджетные социальные фонды, финансируют объекты социальной инфраструктуры, находящиеся в федеральной собственности.

Вне пределов ведения Российской Федерации, а также вне полномочий по предметам совместного ведения ее субъек­ты обладают полнотой государственной власти в проведении социальной политики. Социальные вопросы, не отнесенные к полномочиям федеральных органов государственной влас­ти, относятся к ведению региональных органов государствен­ной власти. Они разрабатывают и реализуют региональную социальную политику, региональные социальные програм­мы, принимают законодательные и нормативные акты по социальной политике, осуществляемой в регионах, органи­зуют предоставление социальной помощи малоимущим се­мьям и людям. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации за счет средств региональных бюд­жетов могут повышать минимальные социальные гарантии, установленные на федеральном уровне, создают условия для благотворительной деятельности в социальной сфере, финан­сируют объекты социальной инфраструктуры, находящиеся в их ведении.

Полномочия региональных органов государственной влас­ти по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются ими самостоятельно за счет средств регио­нальных бюджетов, за исключением субвенций из федераль­ного бюджета. Осуществление полномочий может дополнитель­но финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программа­ми. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение следующих социальных вопросов:

• Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального обще­го, основного общего, среднего (полного) общего образова­ния, а также дополнительного образования в общеобразова­тельных учреждениях. Выделяются субвенции местным бюд­жетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ. Финансируются расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебные пособия, технические средства обуче­ния, расходные материалы и хозяйственные нужды (за ис­ключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответ­ствии с нормативами, установленными законами субъекта Рос­сийской Федерации.

• Предоставление начального и среднего профессиональ­ного образования (за исключением образования, получаемо­го в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждает Правительство Российской Федерации).

• Охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения.

• Организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации.

Создание и поддержка государственных музеев (за ис­ключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федера­ции).

• Организация и поддержка учреждений культуры и ис­кусства (за исключением федеральных государственных уч­реждений культуры и искусства, перечень которых утверж­дается Правительством Российской Федерации).

• Поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыс­лов, перечень которых утверждается Правительством Рос­сийской Федерации).

• Поддержка региональных и местных национально-куль­турных автономий, поддержка в образовательных учрежде­ниях национальных языков и иных предметов этнокультур­ной направленности.

• Организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, нарко­логических, онкологических диспансерах и других специали­зированных медицинских учреждениях (за исключением фе­деральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации).

• Организация обязательного медицинского страхования неработающего населения.

• Организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи.

• Социальная поддержка и социальное обслуживание граж­дан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, без­надзорных детей, детей, оставшихся без попечения родите­лей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях). Социальная поддержка ве­теранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Вели­кой Отечественной войны 1941—1945 гг. Социальная поддер­жка семей, имеющих детей (включая многодетных семей,одиноких родителей), жертв политических репрессий, мало­имущих граждан. Социальная поддержка осуществляется за счет предоставления субвенций местным бюджетам для вып­латы пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи предоставлением закона­ми субъекта Российской Федерации льгот отдельным катего­риям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи.

• Предоставление субвенций местным бюджетам для вып­латы гражданам адресных субсидий на оплату жилья и ком­мунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми орга­нами государственной власти субъекта Российской Федера­ции стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

• Организация и осуществление региональных и межму­ниципальных программ и проектов в области физической куль­туры и спорта.

• Предоставление материальной и иной помощи для по­гребения⁷⁹.

Существует взаимодействие федеральных и региональ­ных органов государственной власти в формировании и про­ведении социальной политики. Взаимодействие осуществля­ется в процессе решения социальных вопросов, находящих­ся в сфере их совместного ведения. Это означает, что при определении основ федеральной социальной политики и при­нятии федеральных социальных программ следует учитывать потребности и интересы регионов. Равным образом региональ­ным органам государственной власти при формировании и реализации собственной социальной политики необходимо учитывать общие государственные и общественные потреб­ности и интересы.

Происходит укрепление вертикали исполнительной влас­ти. Особое место в этом процессе занимает институт полно­мочного представителя Президента РФ в федеральных ок­ругах. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы российского государства. Он участвует в проведении социальной политики, представ­ляет доклады и вносит предложения о социальном положе­нии в федеральном округе. Одной из основных его функций является обеспечение координации деятельности федераль­ных органов исполнительной власти в округе, их взаимодей­ствия с органами государственной власти субъектов Российс­кой Федерации и местного самоуправления. Следует отме­тить, что в проведении социальной политики имеет значение обеспечение полномочным представителем координации и взаимодействия МВД, Минкультуры и Минтруда, имеющих в регионах территориальные органы. Полномочный предста­витель совместно с межрегиональными ассоциациями эко­номического взаимодействия субъектов Российской Федера­ции разрабатывает программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Он организует контроль за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений Президента РФ, постановлений и рас­поряжений Правительства РФ по реализации социальной политики государства, контролю за выполнением федераль­ных социальных программ в федеральном округе.

Регионы отличаются уровнем развития. Это обусловлено 'разными условиями, факторами и причинами. К ним относятся географические, природно-климатические, нацио­нальные и экологические условия. Среди факторов и причин следует назвать экономические, финансовые, социальные и духовные факторы и причины. Выравнивание уровней раз­вития регионов означает не преодоление их многообразия, а сокращение значительных различий и уменьшение суще­ственного разрыва в уровне их развития. По уровню соци­ального развития регионы различаются по многим показате­лям. Это показатели численности, воспроизводства, половозрастного состава населения, его размещения, рождаемо­сти и смертности, миграции. Важнейшими показателями яв­ляются уровень жизни, доходы и расходы, их структура и дифференциация, прожиточный минимум и потребительская корзина, удельный вес населения с доходами ниже прожи­точного минимума, потребление товаров и услуг. Регионы различаются по уровню занятости и безработицы, а также объему финансирования социальных расходов из федераль­ного, регионального и местного бюджетов. Существуют зна­чительные различия между регионами по обеспечению насе­ления объектами социальной инфраструктуры, социальными услугами и пособиями. Существует разная конкурентоспособ­ность регионов. Она имеет ряд составляющих, значительное место среди которых занимает социальная составляющая, определяющая условия, уровень и качество жизни прожи­вающих в регионе людей, а также тех, кто приезжает в него из других российских регионов или зарубежных стран. Существенное влияние на конкурентоспособность региона оказывает качество образования, медицинского и социаль­ного обслуживания, уровень развития культуры, физичес­кой культуры и спорта, санаторно-курортной сферы, обес­печенность населения социальными услугами. Каждый из этих элементов может быть привлекательным и тем самым может способствовать конкурентоспособности региона.

Министерство экономического развития и торговли РФ определило место в рейтинге субъектов Российской Феде­рации по результатам комплексной оценки уровня социаль­но-экономического развития в 2002 году. Выделено пять групп регионов:

• регионы с относительно высоким и выше среднего уров­нем развития;

• регионы со средним уровнем развития;

• регионы с уровнем развития ниже среднего;

• регионы с низким уровнем развития;

• регионы с крайне низким уровнем развития.

В первую группу вошли 22 региона, во вторую — 20, тре­тью — 17, четвертую — 23, пятую — 6. Не определено мес­то Чечни в рейтинге. Первое место в рейтинге занимала Москва, 86 — Ингушетия. По валовому региональному про­дукту разница составила 11,5 раза. В Москве — 101,8 тыс. рублей, Ингушетии — 8,8 тыс. рублей. Доля населения с до­ходами ниже прожиточного минимума в Москве составила 20,8%, Ингушетии — 74%. Уровень регистрируемой безрабо­тицы в Москве был равен 0,8%, Ингушетии — 11,5%. Кроме, Ингушетии, в числе регионов с крайне низким уровнем раз­вития оказались Усть-Ордынский Бурятский, Коми-Пермяц­кий, Корякский и Агинский Бурятский автономные округа и Республика Тыва⁸⁰.

Различия проявляются не только между регионами, на­ходящимися в далеких, но и близких географических и природно-климатических зонах. Разрыв между регионами по уровню средней начисленной заработной плате в 2002 году составлял 8,1 раза. Во многом дифференциация в уровнях средней зарплаты определяется наличием добываемых природ­ных ресурсов, разными природно-климатическими условиями, экономическими и финансовыми возможностями данных регио­нов, наличием в них районных коэффициентов и надбавок к заработной плате. Вместе с тем значительная дифференциация в ее уровне существует между регионами, находящимися при­мерно в одинаковых природно-климатических условиях. В Цен­тральном федеральном округе средняя зарплата — 6134,1 руб., в Москве — 9613,6, Московской области — 5955,9, а в Иванов­ской области — 3155,6 руб. Разрыв составил 3—1,8 раза. В Приволжском федеральном округе зарплата равнялась 4247,7 руб., в том числе в Республике Марий Эл — 2930,7, Пермской обла­сти — 5579 руб. Разница — 1,9 раза⁸¹.

.Имеются существенные различия между регионами по величине прожиточного минимума, который представляет стоимостную оценку потребительской корзины, обязательные платежи и сборы. Потребительская корзина — это минималь­ный набор продуктов питания, непродовольственных това­ров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его деятельности. Прожиточный минимум и потребительская корзина определяются на душу населения и по основным его социально-демографическим группам — трудоспособное население, пенсионеры, дети. Субъекты Рос­сийской Федерации определяют потребительскую корзину в зависимости от факторов, влияющих на особенности потреб­ления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. Потребительская корзина формируется исходя из зонирования российской территории. Для формирования мини­мального набора продуктов питания определено шестнадцать зон, непродовольственных товаров и услуг — три зоны. В основе их выделения находятся природно-климатические и экономические условия, национальные традиции и местные особенности их потребления, продолжительность отопитель­ного сезона и светового дня. Учитываются особенности про­изводства продуктов питания, сложившаяся структура пи­тания с учетом фактического потребления продуктов в мало­имущих семьях, необходимость получения пищевых веществ исходя из химического состава и энергетической ценности продуктов питания, большей их энергетической ценности для населения в северных районах. Проект региональной потре­бительской корзины подлежит экспертизе, которая прово­дится для выявления ее соответствия общим принципам, порядку формирования и примерным минимальным наборам. Экспертизу проводят федеральные органы исполнительной власти: по минимальному набору продуктов питания — Мини­стерство здравоохранения, непродовольственных товаров — Министерство экономического развития и торговли, услуг — Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Минтруд России осуществляет координацию работы по проведению экспертизы и обеспечивает деятельность Комиссии по экспертизе потребительской кор­зины для основных социально-демографических групп насе­ления. Величина прожиточного минимума определяется ежек­вартально. Так, в четвертом квартале 2002 года прожиточ­ный минимум в Алтайском крае был в 1,6 раза меньше, чем в Агинском Бурятском автономном округе. Он составлял со-|ответственно 1514 и 2480 рублей⁸².

Повышение конкурентоспособности регионов возможно на основе совместного участия федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуп­равления в выравнивании социально-экономического разви­тия региона. В субъектах Российской Федерации существуют многообразные региональные социальные программы. Одна­ко не все регионы могут самостоятельно решить социальные проблемы, поскольку многие из них относятся к высокодотационным регионам.

Сократить значительные различия и уменьшить разрыв ; между регионами в уровне социального развития можно, если :проводить единую социальную политику государства на всей российской территории с учетом специфики регионов. Такая политика должна учитывать как общенациональные, так и региональные потребности и интересы. На федеральном уров­не регионам выделяются дотации, субсидии и субвенции. Ре­ализуются федеральные целевые социальные программы и федеральные программы социально-экономического разви­тия регионов. В 2003 году из 52 федеральных целевых про­грамм 11 программ являются социальными программами. В Фонде регионального развития федерального бюджета пре­дусмотрены средства для финансирования семи федераль­ных программ развития регионов общим объемом 25 млрд. рублей, что составляет 0,19% к прогнозируемому объему валового внутреннего продукта и 1,06% к расходам феде­рального бюджета. В их число вошли программы социально экономического развития отдельных регионов — Калининг­радской области, Курильских островов Сахалинской облас­ти, Республик: Башкортостан и Татарстан. Финансируются федеральные программы социально-экономического разви­тия нескольких регионов. Программа "Экономическое и соци­альное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996— 2005 годы" рассчитана на двенадцать регионов. Программа "Юг России" охватывает двенадцать регионов. Для сорока одного региона предназначена Федеральная целевая программа "Со­кращение различий в социально-экономическом развитии Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)". Кро­ме того, из федерального бюджета финансируется федераль­ная целевая программа "Восстановление экономики и соци­альной сферы Чеченской Республики (2002 год и последую­щие годы)" на сумму 4,67 млрд. рублей⁸³.

Так, цель Федеральной целевой программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)" состоит в том, чтобы сократить различия в социально-экономическом разви­тии регионов, уменьшить разрыв между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 и 2015 году соответственно в 1,5 и 2 раза. Ожидается, что уменьшатся различия в 2 и 3 раза по уровню валового регионального продукта на душу населе­ния с учетом покупательной способности и по доходам. К ожи­даемым результатам относится также сокращение доли насе­ления, живущего за чертой бедности на 15 и 25%. Общий объем финансирования программы — 66,3 млрд рублей. Средства федерального бюджета составляют 12,4 млрд. (18,7% от обще­го объема), бюджетов регионов — 15,2 млрд (22,9%), внебюд­жетных источников — 38,7 млрд (58,4%). В 2002 году средства федерального бюджета были предусмотрены в сумме 1,95 млрд. рублей на финансирование 290 объектов в 41 регионе, из них 98 объектов социальной инфраструктуры и 192 объекта инже­нерной инфраструктуры. В эксплуатацию было введено 59 объектов, в том числе 6 объектов социальной (3 школы, 1 больница и 2 поликлиники) и 53 объекта инженерной инфраструктуры⁸⁴.

Для выравнивания уровня социального развития регионов необходима активная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации федеральных целевых социальных программ, формированию и реализации региональных и местных социальных программ. С учетом специфики регионов следует проводить эффективную государственную региональную социальную политику, которая, в свою очередь, должна учитывать потребности и интересы населения, проживающего в муниципальных образованиях — городских и сельских населенных пунктах. Иначе говоря, ре-тональная социальная политика, проводимая органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации, и социальная политика органов местного самоуправления должны быть тесно взаимосвязаны. Уменьшение существенных различий и разрыва в социальном развитии регионов может способствовать укреплению единства нашей страны как единого федеративного государства. Об эффективности социальной политики федеральных и региональных органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления следует судить на основе повышения уровня благосостояния населения в каждом регионе и населенном пункте и значительного сокращения доли населения, живущего за чертой бедности или ненамного выше этой черты. Без тесного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной влас­ти, органов местного самоуправления весьма сложно проводить эффективную социальную политику. Вместе с тем сле­дует исключать дублирование в проведении социальной по­литики. Предстоящая реформа управления предполагает де­централизацию власти на всех уровнях управления и приве­дение функций каждого из уровней власти в соответствие с имеющимися финансовыми средствами. Децентрализация управления приведет к децентрализации в формировании и проведении социальной политики. Это означает, что между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями будут разделены предметы ведения, полномочия и от­ветственность за развитие социальной сферы и реализацию социальной политики.